吳愛(ài)明 李 青

我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)的政府責(zé)任分析①

吳愛(ài)明 李 青

隨著我國(guó)社會(huì)保障體系建設(shè)的不斷推進(jìn)，社會(huì)保險(xiǎn)作為社會(huì)保障體系的重要內(nèi)容，其發(fā)展和改革的進(jìn)程一直備受社會(huì)各界廣泛關(guān)注。然而，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)的迅速發(fā)展和保險(xiǎn)層次的復(fù)雜多樣化，制度設(shè)計(jì)不合理、政府角色缺位、公平性和規(guī)范性欠缺、統(tǒng)籌層次不高、資源配置不合理等問(wèn)題，對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)的發(fā)展形成挑戰(zhàn)。在社會(huì)保險(xiǎn)體制改革過(guò)程中，應(yīng)完善政府的社會(huì)保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)責(zé)任、財(cái)政投入與資源配置責(zé)任，強(qiáng)化監(jiān)督與管理責(zé)任等，構(gòu)建中國(guó)模式的社會(huì)保險(xiǎn)體系。

社會(huì)保險(xiǎn);政府責(zé)任;中國(guó)

一、社會(huì)保險(xiǎn)與政府責(zé)任

黨的十八大報(bào)告提出，要統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)，要堅(jiān)持全覆蓋、?；尽⒍鄬哟?、可持續(xù)方針，以增強(qiáng)公平性、適應(yīng)流動(dòng)性、保證可持續(xù)性為重點(diǎn)，全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系。社會(huì)保障包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置等，社會(huì)保險(xiǎn)是社會(huì)保障的核心內(nèi)容。社會(huì)保險(xiǎn)是國(guó)家通過(guò)立法強(qiáng)制實(shí)施的，由政府、雇主和雇員共同負(fù)責(zé)籌款建立保險(xiǎn)基金對(duì)被保險(xiǎn)人因年老、疾病、死亡、失業(yè)、傷殘、生育等特定風(fēng)險(xiǎn)所導(dǎo)致的損失，依照法律規(guī)定對(duì)被保險(xiǎn)人及家庭成員予以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，從而確保其基本生活需要的保障制度。

西方學(xué)者提出的公共物品理論、國(guó)家干預(yù)主義、中間道路學(xué)派、社會(huì)公平正義觀等理論認(rèn)為，國(guó)家作為社會(huì)發(fā)展的主體應(yīng)該對(duì)社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展負(fù)有政策責(zé)任，因此提出一系列國(guó)家干預(yù)的理論政策思想，為社會(huì)保險(xiǎn)的產(chǎn)生奠定了重要的理論基礎(chǔ)。在實(shí)踐中，也正是因?yàn)檎膹?qiáng)力干預(yù)，才逐步建立和完善了一整套社會(huì)保險(xiǎn)制度。

我國(guó)學(xué)者一般認(rèn)為，政府是社會(huì)保險(xiǎn)的主導(dǎo)力量，應(yīng)當(dāng)成為主導(dǎo)者和責(zé)任者，這種責(zé)任不僅僅是社會(huì)保險(xiǎn)資金不足時(shí)的兜底責(zé)任，也不是完全責(zé)任，而是確保全體人民能夠參與分享社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的責(zé)任。〔1〕甚至有學(xué)者提出，國(guó)家應(yīng)當(dāng)通過(guò)稅收來(lái)解決全體國(guó)民的社會(huì)保障問(wèn)題，這意味著政府承擔(dān)全部的社會(huì)保險(xiǎn)責(zé)任?！?〕也有學(xué)者認(rèn)為，政府在社會(huì)保障中只承擔(dān)有限責(zé)任，有限責(zé)任的下限是保障水平與財(cái)政能力相適應(yīng)，上限是社會(huì)保障水平與社會(huì)保障的性質(zhì)相一致。〔3〕

因此，政府在社會(huì)保險(xiǎn)制度及其運(yùn)行中需要承擔(dān)重要職責(zé):法律賦予政府社會(huì)保險(xiǎn)政策的制定、社保資金的征繳和管理以及支配相關(guān)資源的權(quán)利，與此對(duì)應(yīng)的是政府在保證社會(huì)保險(xiǎn)制度有序運(yùn)行方面存在必要的責(zé)任，通過(guò)監(jiān)管社?；鸷凸椒峙湎嚓P(guān)資源等以保障公民基本生活。

政府責(zé)任大多是從政府承擔(dān)責(zé)任后果的角度來(lái)劃分，可分為政治責(zé)任、法律責(zé)任和道德責(zé)任。關(guān)于政府在社會(huì)保險(xiǎn)中承擔(dān)責(zé)任的具體內(nèi)容，有的學(xué)者僅界定為政府的財(cái)政責(zé)任，有的擴(kuò)大到立法責(zé)任，也有的界定為制度設(shè)計(jì)責(zé)任、財(cái)政責(zé)任、監(jiān)管責(zé)任和實(shí)施責(zé)任?！?〕從政府職能、現(xiàn)階段我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)運(yùn)行及轉(zhuǎn)型過(guò)程中對(duì)政府的內(nèi)在需要、政府具備的能力來(lái)分析，我國(guó)政府在社會(huì)保險(xiǎn)中的責(zé)任可以界定為制度設(shè)計(jì)責(zé)任、財(cái)政責(zé)任、監(jiān)管責(zé)任、服務(wù)經(jīng)辦責(zé)任。

明確政府在社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域的制度設(shè)計(jì)責(zé)任，可以為社會(huì)保險(xiǎn)制度的運(yùn)行提供法律依據(jù)。首先要遵循制度設(shè)計(jì)的科學(xué)性，科學(xué)合理的制度設(shè)計(jì)理念是制度有效可行的保障，制度設(shè)計(jì)的出發(fā)點(diǎn)是要符合公民的自身?xiàng)l件和現(xiàn)實(shí)需求。社會(huì)保險(xiǎn)的目標(biāo)是保障公民的基本生活水平和化解生活中遇到的風(fēng)險(xiǎn)，在制度設(shè)計(jì)中首先要保證公民能夠交得起保險(xiǎn)費(fèi)用，個(gè)人分?jǐn)傎M(fèi)用要和社會(huì)的一般收入水平相適應(yīng)，在給付額度方面也要能夠真正起到保障作用，切實(shí)為公民分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。其次要保證制度的可持續(xù)性，社會(huì)保險(xiǎn)制度必須同本國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相協(xié)調(diào)，必須能夠保證制度的長(zhǎng)期延續(xù)性，能夠使社會(huì)保障水平穩(wěn)步提高。再次要保證政策環(huán)境的穩(wěn)定性，不僅制度本身要穩(wěn)定，更需要營(yíng)造一個(gè)適合其不斷發(fā)展完善的外部環(huán)境，政府要及時(shí)合理調(diào)整與社會(huì)保險(xiǎn)制度相關(guān)的政策措施，承擔(dān)起社會(huì)保險(xiǎn)各方利益主體之間的協(xié)調(diào)工作，保障社會(huì)保險(xiǎn)制度穩(wěn)定實(shí)施。

明確政府在社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域的財(cái)政投入責(zé)任，可以為政府在社會(huì)公共服務(wù)投資和資金運(yùn)行方面提供科學(xué)依據(jù)，促進(jìn)相關(guān)事業(yè)的發(fā)展。政府財(cái)政投入社會(huì)保險(xiǎn)主要有四個(gè)方向:一是公職人員的社會(huì)保險(xiǎn)金。公職人員作為政府的雇員，無(wú)論安排單獨(dú)的社會(huì)保險(xiǎn)制度還是參與社會(huì)統(tǒng)籌的社會(huì)保險(xiǎn)，政府都必然承擔(dān)這種財(cái)政責(zé)任?！?〕二是彌補(bǔ)社會(huì)保險(xiǎn)基金缺口。社會(huì)保險(xiǎn)基金在理想狀況下應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)自我平衡的持續(xù)發(fā)展，但是由于經(jīng)濟(jì)環(huán)境、監(jiān)管不力、人口結(jié)構(gòu)老齡化等因素不可避免，使社會(huì)保險(xiǎn)基金出現(xiàn)缺口，政府有責(zé)任彌補(bǔ)這個(gè)資金缺口以保證社會(huì)保險(xiǎn)基金的運(yùn)作。三是對(duì)管理部門和公共服務(wù)產(chǎn)品的投資。社會(huì)保險(xiǎn)是一個(gè)涉及多行業(yè)、多部門的制度體系，作為管理部門的政府首先負(fù)有承擔(dān)管理費(fèi)用的責(zé)任;其次在建設(shè)社會(huì)保險(xiǎn)體系過(guò)程中的投資如醫(yī)療機(jī)構(gòu)、信息化、保險(xiǎn)認(rèn)定機(jī)構(gòu)的建設(shè)等方面國(guó)家負(fù)有相關(guān)的財(cái)政責(zé)任。四是政府出資將貧困群體納入到社會(huì)保險(xiǎn)體系中。

明確政府在社會(huì)保險(xiǎn)中的監(jiān)管責(zé)任，可以明晰政府的監(jiān)管主體和對(duì)象，保障社會(huì)保險(xiǎn)制度公平、安全運(yùn)行。我國(guó)政府在社會(huì)保險(xiǎn)中的監(jiān)管內(nèi)容主要有:一是對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的運(yùn)行監(jiān)管。通過(guò)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)具體業(yè)務(wù)流程的指導(dǎo)和建立相關(guān)工作機(jī)制以使保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)穩(wěn)定運(yùn)行并提高工作效率。二是對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金的安全監(jiān)管。著力構(gòu)筑社會(huì)保險(xiǎn)基金的安全網(wǎng)，嚴(yán)格控制基金的使用，指導(dǎo)社會(huì)保險(xiǎn)基金的投資以實(shí)現(xiàn)保值和增值。〔6〕三是對(duì)相關(guān)社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的規(guī)范化監(jiān)管。社會(huì)保險(xiǎn)體系相關(guān)社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)如醫(yī)療機(jī)構(gòu)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、就業(yè)服務(wù)中心等是社會(huì)保險(xiǎn)的重要媒介，政府要細(xì)化行業(yè)監(jiān)管措施，做好對(duì)社會(huì)機(jī)構(gòu)及相關(guān)工作人員的資格認(rèn)定工作，在保證社會(huì)機(jī)構(gòu)自主經(jīng)營(yíng)權(quán)的同時(shí)，加強(qiáng)各種社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的行業(yè)規(guī)范化管理，強(qiáng)化服務(wù)產(chǎn)品的市場(chǎng)化監(jiān)管等。

明確政府在業(yè)務(wù)經(jīng)辦方面的責(zé)任，可以促進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)提高服務(wù)能力，加強(qiáng)在信息化平臺(tái)、社會(huì)保險(xiǎn)的信息共享等方面的建設(shè)，方便人民群眾，為社會(huì)保險(xiǎn)制度的有序運(yùn)行提供保障。我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)的管理和業(yè)務(wù)經(jīng)辦都是由政府部門承擔(dān)，社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)社會(huì)保險(xiǎn)基本信息的登記和統(tǒng)計(jì)、社?；鸬氖罩Ш凸芾?、核定社會(huì)保險(xiǎn)待遇等工作，直接關(guān)系到社會(huì)保險(xiǎn)制度的有效實(shí)施。主要內(nèi)容包括:一是優(yōu)化運(yùn)行機(jī)制以提高服務(wù)效率。要不斷梳理社會(huì)保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)經(jīng)辦流程以方便服務(wù)對(duì)象，要提高工作人員的服務(wù)和專業(yè)化水平以樹立政府的服務(wù)形象。二是要建立風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控制度保障社保計(jì)劃安全實(shí)施。一方面要加強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)資金的管理，建立投資監(jiān)控制度和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度，以確保資金安全;另一面也要加強(qiáng)信息管理，保障公民信息安全。三是推進(jìn)信息化建設(shè)，完善信息系統(tǒng)。在統(tǒng)一社會(huì)保險(xiǎn)管理的基礎(chǔ)上建立完善的社保信息服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域社保信息共享和電子政務(wù)服務(wù)。

二、我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)政府責(zé)任的履行

我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期建設(shè)逐步成形。1951年實(shí)施《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》，1955年國(guó)務(wù)院頒布了《國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員退休處理暫行辦法》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于處理國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員退職、退休時(shí)計(jì)算工作年限的暫行規(guī)定》，我國(guó)企業(yè)職工的社會(huì)保險(xiǎn)與國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的保險(xiǎn)制度開始處于并行的格局。1960年衛(wèi)生部發(fā)布《關(guān)于人民公社衛(wèi)生工作幾個(gè)問(wèn)題的意見(jiàn)》，農(nóng)村合作醫(yī)療制度產(chǎn)生并逐漸發(fā)展為農(nóng)村的一項(xiàng)重要醫(yī)療保險(xiǎn)制度。20世紀(jì)80年代后期我國(guó)開始對(duì)社會(huì)保障制度進(jìn)行改革，90年代先后進(jìn)行了醫(yī)療保險(xiǎn)和統(tǒng)賬結(jié)合養(yǎng)老保險(xiǎn)模式的試點(diǎn)，并在住房、公費(fèi)醫(yī)療方面進(jìn)行了改革，確立了我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)的基本框架;1998年成立勞動(dòng)與社會(huì)保障部，形成中央統(tǒng)一管理社會(huì)保險(xiǎn)的體制;1999年建立了最低生活保障制度;十七大以后“國(guó)家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度”被寫入憲法;農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)制度逐步建立，實(shí)行了“新農(nóng)合”、“新農(nóng)?！?2003年實(shí)行農(nóng)村最低生活保障制度，逐步落實(shí)城鎮(zhèn)居民的社會(huì)保險(xiǎn);2010年通過(guò)《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》，首次對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)制度涵蓋的內(nèi)容和具體實(shí)施做了明確規(guī)定，為我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度的運(yùn)行提供了法律依據(jù)，中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度逐漸走上了政府主導(dǎo)、責(zé)任分擔(dān)、社會(huì)化、多層次化的發(fā)展道路，社會(huì)保險(xiǎn)制度框架初步形成，并日益呈現(xiàn)出“國(guó)家—社會(huì)保障制”的特征。〔7〕

在保險(xiǎn)資金方面，我國(guó)在改革前實(shí)行政府包辦的社會(huì)保險(xiǎn)模式，適應(yīng)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的需求。隨著被保險(xiǎn)人的規(guī)模不斷擴(kuò)大、退休職工不斷增長(zhǎng)、公費(fèi)醫(yī)療浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，我國(guó)政府在社會(huì)保險(xiǎn)方面的財(cái)政責(zé)任逐步加強(qiáng):一是對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)事項(xiàng)進(jìn)行補(bǔ)貼和對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金直接投資。如2011年各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金2272億元?！?〕現(xiàn)階段我國(guó)國(guó)家財(cái)政還承擔(dān)了城鄉(xiāng)老年津貼、農(nóng)村參保人補(bǔ)助、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療和“新農(nóng)合”補(bǔ)助、失業(yè)補(bǔ)助等。二是在配套建設(shè)方面進(jìn)行投資。在不斷擴(kuò)大社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面的同時(shí)，建立了城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)和“新農(nóng)保”的社會(huì)保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)了對(duì)基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)建設(shè)，在完善管理和服務(wù)體系的同時(shí)注重信息化建設(shè)，為建立健全社會(huì)保險(xiǎn)體系夯實(shí)基礎(chǔ)。同時(shí)加大了對(duì)貧困地區(qū)的基層性建設(shè)投資，保障了社會(huì)保險(xiǎn)制度在各地的穩(wěn)定實(shí)施。

在監(jiān)督管理方面，1998年勞動(dòng)和社會(huì)保障部組建以前，社會(huì)保險(xiǎn)管理較為分散，管理機(jī)構(gòu)繁多，權(quán)責(zé)關(guān)系不清晰，監(jiān)管主體和監(jiān)管對(duì)象不夠明確;信息化程度比較低下，社保資金的運(yùn)營(yíng)和管理不夠透明，違規(guī)行為時(shí)有發(fā)生;同時(shí)法律化建設(shè)比較匱乏，缺乏相應(yīng)的監(jiān)督管理法律依據(jù)。近些年來(lái)隨著社會(huì)保險(xiǎn)公共服務(wù)需求量的增加，行政部門對(duì)服務(wù)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)引導(dǎo)實(shí)施了富有成效的績(jī)效制度管理，信息化管理的完善也使得業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的安全性得到了保障，信息化監(jiān)管措施取得了積極成效。在對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金的監(jiān)管方面建立和完善了諸多監(jiān)管機(jī)制，《社會(huì)保險(xiǎn)法》的實(shí)施對(duì)社?；鸬谋O(jiān)管提供了法律依據(jù)，通過(guò)了《社會(huì)保險(xiǎn)基金專項(xiàng)治理工作方案》和《全國(guó)社會(huì)保障基金境外投資管理暫行規(guī)定》，加大了對(duì)社?；鸬膶徲?jì)力度，2012年審計(jì)署對(duì)包括社會(huì)保險(xiǎn)基金在內(nèi)的整個(gè)社會(huì)保障基金進(jìn)行審計(jì)，有效遏制了社?；鸬倪`規(guī)操作問(wèn)題。

在服務(wù)經(jīng)辦方面，在我國(guó)明確構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化社會(huì)保險(xiǎn)體系目標(biāo)后，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)專業(yè)化建設(shè)取得較大發(fā)展。截至2011年底，全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)總數(shù)8109個(gè)，工作人員161824人，滿足了我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)公共服務(wù)的基本需求;金保工程一期建設(shè)完成，28個(gè)省份實(shí)現(xiàn)了三級(jí)網(wǎng)絡(luò)貫通，網(wǎng)絡(luò)發(fā)展進(jìn)一步向基層服務(wù)機(jī)構(gòu)延伸;在參保人員信息登記、繳費(fèi)記錄、保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移及人員調(diào)動(dòng)方面實(shí)現(xiàn)了信息化管理，提高了經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的服務(wù)效率;積極推動(dòng)社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的人才建設(shè)等?！?〕

三、我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)政府責(zé)任的不足

我國(guó)政府在社會(huì)保險(xiǎn)建設(shè)方面取得了巨大成績(jī)，但同時(shí)還存在許多問(wèn)題。

在保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)上，社會(huì)基本保險(xiǎn)制度不統(tǒng)一、企業(yè)職工和機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員保險(xiǎn)制度不統(tǒng)一，由此形成社會(huì)保險(xiǎn)體制的雙軌運(yùn)行，有違平等原則，導(dǎo)致身份歧視和城鄉(xiāng)歧視;失地農(nóng)民保險(xiǎn)問(wèn)題以及農(nóng)民工、靈活就業(yè)人員等社保問(wèn)題將形成新的城鄉(xiāng)矛盾;機(jī)關(guān)事業(yè)單位社保屬于政府包辦性質(zhì)，在征繳標(biāo)準(zhǔn)和待遇方面存在優(yōu)勢(shì);企業(yè)的繳費(fèi)比例過(guò)高，對(duì)相當(dāng)數(shù)量的小型企業(yè)形成壓力;異地保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)混亂無(wú)章，嚴(yán)重阻礙了社會(huì)保險(xiǎn)制度的一體化發(fā)展。

在財(cái)政投入上，首先表現(xiàn)為政府財(cái)力投資不足。我國(guó)財(cái)政對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)方面的投入比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家，而且低于一些中等收入國(guó)家?！?0〕其次是農(nóng)村養(yǎng)老制度起步水平低，政府補(bǔ)貼不到位，占人口總數(shù)60%的農(nóng)村居民的養(yǎng)老金投入力度極其有限，只有城市的10%左右，農(nóng)村養(yǎng)老水平滯后。再次是城鄉(xiāng)地區(qū)間社會(huì)保險(xiǎn)的相關(guān)公共服務(wù)產(chǎn)品資源尤其是醫(yī)療資源配置不均衡。最后是制度內(nèi)的各個(gè)保險(xiǎn)險(xiǎn)種以及其相關(guān)的配套建設(shè)不盡人意，社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目?jī)?nèi)容不夠完善，如企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)的“雙軌制”依然存在;公立醫(yī)院“以藥養(yǎng)醫(yī)”和醫(yī)保與醫(yī)療機(jī)構(gòu)之間信息不能共享導(dǎo)致醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)用浪費(fèi);失業(yè)保險(xiǎn)的保障力度不夠;工傷保險(xiǎn)中對(duì)農(nóng)民工的覆蓋范圍較窄;生育保險(xiǎn)的繳費(fèi)和保障水平等都存在制度和現(xiàn)實(shí)操作的不足。

在監(jiān)管方面，社會(huì)保險(xiǎn)的業(yè)務(wù)經(jīng)辦、社?；鸸芾?、醫(yī)療服務(wù)及產(chǎn)品的提供大多都是以政府為管理主體，屬于上下級(jí)的監(jiān)督，缺乏有效的制衡，甚至在一些機(jī)構(gòu)形成了部門壟斷的現(xiàn)象，這種模式不利于監(jiān)管責(zé)任的履行。近幾年涉及社?；鸬陌讣l發(fā)，審計(jì)發(fā)現(xiàn)社?；鸨粩D占、挪用、違規(guī)占用、冒領(lǐng)、騙保等案件暴露出社會(huì)保險(xiǎn)基金在收繳、管理、營(yíng)運(yùn)和支付等環(huán)節(jié)存在監(jiān)管盲區(qū)。

在業(yè)務(wù)經(jīng)辦方面，政府在資源配置尤其是醫(yī)療資源配置上呈現(xiàn)不均衡發(fā)展，城鄉(xiāng)地區(qū)間社會(huì)保險(xiǎn)的相關(guān)公共服務(wù)產(chǎn)品資源配置也不均衡?！?1〕除醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)外，農(nóng)村以及邊遠(yuǎn)地區(qū)的養(yǎng)老設(shè)施、傷殘護(hù)理機(jī)構(gòu)、就業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等相關(guān)設(shè)施不到位，而城市的發(fā)展卻得到更多的政府支持。政策和財(cái)政的偏向?qū)е聡?yán)重的區(qū)域差距、城鄉(xiāng)差距和貧富差距。同時(shí)，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)規(guī)范化程度較低、機(jī)構(gòu)設(shè)置混亂、個(gè)別地區(qū)經(jīng)費(fèi)和人員缺乏、部分地區(qū)信息化建設(shè)緩慢、公共服務(wù)能力有待提高等，也是政府在履行服務(wù)經(jīng)辦責(zé)任中存在的問(wèn)題。〔12〕

四、我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)政府責(zé)任的完善

國(guó)外政府在社會(huì)保險(xiǎn)方面比較注意擴(kuò)大社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋范圍、提高社會(huì)保險(xiǎn)的社會(huì)化管理水平、積極發(fā)展社會(huì)保險(xiǎn)的相關(guān)產(chǎn)業(yè)、完善社會(huì)保險(xiǎn)協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制。在社會(huì)保險(xiǎn)體制改革過(guò)程中，我國(guó)政府在社會(huì)保險(xiǎn)方面的責(zé)任也需要進(jìn)一步完善。

1.完善社會(huì)保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)責(zé)任。首先要在《社會(huì)保險(xiǎn)法》基礎(chǔ)上健全社會(huì)保險(xiǎn)法律體系，進(jìn)一步推動(dòng)針對(duì)具體險(xiǎn)種方面的立法，明確政府和社會(huì)單位的權(quán)責(zé)劃分，為社會(huì)保險(xiǎn)制度的運(yùn)行和完善提供詳細(xì)的法律依據(jù)。在醫(yī)療產(chǎn)品市場(chǎng)監(jiān)管、社?；鸬耐顿Y運(yùn)營(yíng)、社會(huì)保障的市場(chǎng)化發(fā)展等相關(guān)領(lǐng)域也應(yīng)盡快制定專門法律，為社會(huì)保險(xiǎn)制度提供一個(gè)具有法制保障的運(yùn)行環(huán)境。對(duì)醫(yī)藥企業(yè)、醫(yī)院、養(yǎng)老及就業(yè)服務(wù)等社會(huì)保險(xiǎn)產(chǎn)品的供應(yīng)機(jī)構(gòu)，要制定監(jiān)督和規(guī)范化管理的法律措施，為有效保障社會(huì)保險(xiǎn)的服務(wù)質(zhì)量提供依據(jù)。其次在制度建設(shè)和完善方面，政府除明確城鄉(xiāng)一體化和社會(huì)保險(xiǎn)的并軌制改革方向外，還要具體提高農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)助水平和保險(xiǎn)待遇，規(guī)范農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)的管理機(jī)構(gòu)和程序，逐步推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)向城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)合并，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)的一體化發(fā)展。推動(dòng)機(jī)關(guān)事業(yè)單位的社會(huì)保險(xiǎn)實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的制度。在與企業(yè)職工社會(huì)保險(xiǎn)融合過(guò)程中，要注重?cái)U(kuò)大社會(huì)籌資的力度和完善社?；鹱晕疑档臋C(jī)制，持續(xù)降低個(gè)人、企業(yè)的繳費(fèi)比例，降低企業(yè)成本，促進(jìn)中小型企業(yè)平穩(wěn)發(fā)展。

2.完善財(cái)政投入與資源配置責(zé)任。目前，我國(guó)財(cái)政對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的支持水平較低。一方面，政府應(yīng)持續(xù)加大對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的財(cái)政支持力度，特別要提高對(duì)城鄉(xiāng)非就業(yè)居民社會(huì)保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼水平，同時(shí)在城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)方面，降低企業(yè)繳費(fèi)比例，減少企業(yè)的負(fù)擔(dān)。進(jìn)一步提高對(duì)農(nóng)村貧弱地區(qū)和弱勢(shì)群體的補(bǔ)貼比例，針對(duì)特別困難群體免除其繳費(fèi)，提供一系列針對(duì)老年、殘疾等人群的免費(fèi)社會(huì)服務(wù)內(nèi)容。另一方面，要進(jìn)一步彌補(bǔ)在社會(huì)保險(xiǎn)新舊制度過(guò)渡過(guò)程中產(chǎn)生的轉(zhuǎn)制成本。而且我國(guó)老齡化問(wèn)題逐漸凸顯，養(yǎng)老金的發(fā)放面臨巨大壓力，應(yīng)加大財(cái)政直接對(duì)社?；鸬耐度?，保證社保資金的發(fā)放。同時(shí)，擴(kuò)大籌資渠道，不斷引導(dǎo)社?；饘?shí)現(xiàn)自我平衡。在公共資源配置方面，要加強(qiáng)對(duì)廣大農(nóng)村和西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的配套設(shè)施投入。特別是在醫(yī)療方面，要進(jìn)一步加大對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)建設(shè)、醫(yī)療設(shè)備方面的投入，同時(shí)著重加強(qiáng)基層醫(yī)療人才培養(yǎng)，采取鼓勵(lì)就業(yè)政策引導(dǎo)優(yōu)秀醫(yī)療人才流向農(nóng)村地區(qū)。在信息化建設(shè)方面，要加大力度提高農(nóng)村和城鎮(zhèn)居民社會(huì)保險(xiǎn)的信息化，在網(wǎng)絡(luò)信息設(shè)備和專業(yè)人才培訓(xùn)上加大財(cái)政投入，保障城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)的有序和高效運(yùn)行。在社會(huì)服務(wù)方面，積極建立一批養(yǎng)老設(shè)施、醫(yī)療輔助性的護(hù)理機(jī)構(gòu)、健康咨詢與體檢機(jī)構(gòu)、再就業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，并逐步實(shí)現(xiàn)和社會(huì)保險(xiǎn)制度的結(jié)合，為各個(gè)層次人群提供一個(gè)制度完善、設(shè)施齊全、服務(wù)多樣化的保障體系。

3.強(qiáng)化監(jiān)督與管理責(zé)任。要充分發(fā)揮國(guó)家司法機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、財(cái)政部門、審計(jì)機(jī)關(guān)等外部監(jiān)督和社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的內(nèi)部監(jiān)督作用，進(jìn)一步落實(shí)行政問(wèn)責(zé)制度。第一，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)相關(guān)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。業(yè)務(wù)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)要完善績(jī)效管理制度，落實(shí)崗位責(zé)任，加強(qiáng)經(jīng)辦服務(wù)流程的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，加強(qiáng)專業(yè)化人才建設(shè)，提高管理和服務(wù)能力;醫(yī)療機(jī)構(gòu)要推進(jìn)醫(yī)療改革，明確政府和醫(yī)療機(jī)構(gòu)責(zé)任歸屬，做到政企分開、管辦分開，進(jìn)一步削減行政干預(yù)和直接管理，在提高法律監(jiān)督、制度監(jiān)督能力的基礎(chǔ)上加強(qiáng)對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的規(guī)范化建設(shè)。第二，加強(qiáng)對(duì)公共服務(wù)產(chǎn)品市場(chǎng)的監(jiān)管。要強(qiáng)化對(duì)醫(yī)藥產(chǎn)品市場(chǎng)的監(jiān)管力度，對(duì)質(zhì)量和價(jià)格嚴(yán)格把關(guān)，加緊建立醫(yī)療市場(chǎng)平穩(wěn)運(yùn)行的長(zhǎng)效機(jī)制。積極推動(dòng)養(yǎng)老設(shè)施的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，以應(yīng)對(duì)我國(guó)老齡化社會(huì)的到來(lái)。提供切實(shí)有效的失業(yè)保障和預(yù)防機(jī)制，建立工傷保險(xiǎn)認(rèn)定、救助、護(hù)理的流程化服務(wù)等，提高社會(huì)公共服務(wù)水平。第三，加強(qiáng)對(duì)社?；鸬谋O(jiān)管。在社?；鸬陌踩矫嬉岣咧贫然芾硭?，保證社保基金運(yùn)行的獨(dú)立性，避免行政手段的干預(yù)以防止資金挪用和滋生腐敗。在增值方面要在建立科學(xué)投資機(jī)制的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步放開社?；鸬耐顿Y范圍和提高投資比例，讓社保基金走向市場(chǎng)，依賴市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)保值和增值。第四，進(jìn)一步建立健全監(jiān)督機(jī)制。切實(shí)落實(shí)監(jiān)督及行政問(wèn)責(zé)制度，充分發(fā)揮外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督、制度監(jiān)督和部門監(jiān)督的作用，建立長(zhǎng)效、嚴(yán)格的監(jiān)督機(jī)制，加大處罰力度，在行政賠償、行政處罰方面強(qiáng)化落實(shí)責(zé)任，保證社會(huì)保險(xiǎn)管理依法運(yùn)行。

4.建設(shè)服務(wù)型政府的責(zé)任。政府在社會(huì)保險(xiǎn)中的角色，決定了政府對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)制度的主導(dǎo)作用，也決定政府管理和服務(wù)的責(zé)任。社會(huì)保險(xiǎn)制度涉及公民個(gè)人最切實(shí)的利益，將政府對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的責(zé)任融入到建設(shè)服務(wù)型政府的責(zé)任之中，不僅因?yàn)樯鐣?huì)保險(xiǎn)制度的運(yùn)行是政府與公民接觸最直接、最廣泛的平臺(tái)，更是政府貫徹以民為本、為人民服務(wù)的執(zhí)政理念最重要的內(nèi)容體現(xiàn)。在社會(huì)保險(xiǎn)的管理服務(wù)過(guò)程中應(yīng)進(jìn)一步提高公共服務(wù)意識(shí)，真正做到“群眾利益無(wú)小事”。在行政管理過(guò)程中深化審批制度改革，減少直接干預(yù)，強(qiáng)化在制度范圍內(nèi)的公共服務(wù)職能、行政監(jiān)督職能和市場(chǎng)監(jiān)管職能。在業(yè)務(wù)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)方面，完善便民信息查詢，減化業(yè)務(wù)登記、保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移、退休、生育、工傷認(rèn)定等方面的手續(xù)。在城鄉(xiāng)基層社會(huì)保險(xiǎn)工作中要結(jié)合群眾的實(shí)際情況進(jìn)行上門方式的業(yè)務(wù)服務(wù)。進(jìn)一步推動(dòng)社會(huì)保險(xiǎn)的社會(huì)化管理，積極引導(dǎo)公眾參與到社會(huì)保險(xiǎn)政策的制定、運(yùn)行中，提高服務(wù)的公平性。在社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用征繳、計(jì)發(fā)過(guò)程引入金融服務(wù)機(jī)構(gòu)，提高服務(wù)效率。完善持卡就醫(yī)和實(shí)時(shí)結(jié)算的就診制度。完善服務(wù)人才管理制度，制定崗位服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，接受社會(huì)監(jiān)督。

5.構(gòu)建中國(guó)模式的社會(huì)保險(xiǎn)體系。我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度的建立和發(fā)展經(jīng)歷了產(chǎn)生、發(fā)展、停滯、改革、再發(fā)展的過(guò)程，這同我國(guó)社會(huì)變革、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、執(zhí)政方式的轉(zhuǎn)變息息相關(guān)。社會(huì)保險(xiǎn)制度本身在同經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政策環(huán)境的適應(yīng)中趨向穩(wěn)定，制度設(shè)計(jì)上覆蓋了我國(guó)最廣大的企業(yè)職工和城鄉(xiāng)普通居民;政策支持上國(guó)家不斷在民生領(lǐng)域增加投入，促進(jìn)社會(huì)平穩(wěn)發(fā)展;體制改革上進(jìn)一步減政放權(quán)，強(qiáng)化監(jiān)管責(zé)任和服務(wù)責(zé)任。隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和民主政治的不斷發(fā)展，社會(huì)保險(xiǎn)制度的改革和發(fā)展方向也更加明確。加緊構(gòu)建一個(gè)同國(guó)家經(jīng)濟(jì)水平相適應(yīng)、人人共享社會(huì)發(fā)展果實(shí)、惠及千家萬(wàn)戶并且符合中國(guó)國(guó)情的中國(guó)模式社會(huì)保險(xiǎn)體系，以提升全體國(guó)民的社會(huì)福利，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平公正，促進(jìn)社會(huì)和諧，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

〔1〕〔9〕〔12〕鄭功成.中國(guó)社會(huì)保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略:總論卷〔M〕.人民出版社，2011.262，183，183.

〔2〕鄭功成.中國(guó)社會(huì)保障改革與制度建設(shè)〔M〕.中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)，2003，(1).

〔3〕段春玉，石偉紅.我國(guó)社會(huì)保障體系建設(shè)中的政府職能定位〔J〕.社會(huì)保障制度，2000(4).19－22.

〔4〕〔5〕楊方方.從缺位到歸位——中國(guó)轉(zhuǎn)型期社會(huì)保險(xiǎn)中的政府責(zé)任〔M〕.商務(wù)印書館，2006.31，140.

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〔7〕鄭功成.中國(guó)社會(huì)保障30年〔M〕.人民出版社，2008.102.

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〔10〕馮海寧.政府加大養(yǎng)老投入還需剛性制度護(hù)航〔N〕.證券時(shí)報(bào)，2012－10－15.

〔11〕劉暢.新時(shí)期我國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生體制改革探析—基于公共財(cái)政的視角〔J〕.社會(huì)保障研究，2012，(1).

【責(zé)任編輯:朱鳳霞】

D632.1

A

1008－9187－(2013)06－0091－05

① 本文得到中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家重點(diǎn)學(xué)科行政管理專業(yè)的支持。

吳愛(ài)明，中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，博士，北京 100872;

李青，北京市外商投資企業(yè)服務(wù)中心工作人員;北京 100027。