席景華，郭萬偵，徐 靜

(中國(guó)水電顧問集團(tuán)成都勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院，四川 成都 610072)

1 前 言

水利水電工程是指人類對(duì)自然界的水資源進(jìn)行控制、開發(fā)和利用，而進(jìn)行建設(shè)的工程項(xiàng)目，其移民工程是指在建設(shè)征地的過程中，恢復(fù)和改造原有社會(huì)功能及妥善安置移民而需進(jìn)行建設(shè)的工程項(xiàng)目。水利水電工程建設(shè)征地移民安置是一項(xiàng)政策性強(qiáng)、涉及面廣、關(guān)系復(fù)雜、影響深遠(yuǎn)的工作，是我國(guó)特色社會(huì)主義制度下的一項(xiàng)特殊工作。由國(guó)家出臺(tái)專門性的法規(guī)《大中型水利水電工程建設(shè)征地移民安置條例》(以下簡(jiǎn)稱《移民條例》)給予明確的規(guī)范管理體制、職責(zé)分工及工作流程等。

移民工程屬于移民安置的組成部分，與其他工程一樣在具有相同的建設(shè)工程屬性的同時(shí)，移民工程還具有另外一層含義：即大中型水利水電工程移民安置工作屬政府行為，實(shí)施行為屬非盈利性質(zhì)，但因投資來源于水電工程建設(shè)項(xiàng)目業(yè)主，屬企業(yè)資金，涉及私有資金、銀行貸款監(jiān)管等事宜，移民工程又存在許多特質(zhì)。目前，移民安置遵循的是《移民條例》規(guī)定的“政府領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)、縣為基礎(chǔ)、項(xiàng)目法人參與”的管理體制。相對(duì)而言，移民工程建設(shè)管理的規(guī)定較為宏觀，并沒有針對(duì)移民工程建設(shè)管理模式的詳細(xì)規(guī)定或者解讀，各地各項(xiàng)目都結(jié)合地區(qū)和項(xiàng)目的特點(diǎn)，制定或推行了相應(yīng)的建設(shè)管理模式，有的明文規(guī)定，有的則仍在探索新的建設(shè)管理模式。

作者在工作過程中接觸過幾種不同條件下、不同類型的移民工程建設(shè)管理模式，通過對(duì)比研究，各種移民工程的建設(shè)管理模式在不同情況下對(duì)移民工程的投資控制、進(jìn)度推進(jìn)等方面發(fā)揮了一定的作用，但各有利弊。本文從實(shí)踐的角度，對(duì)移民工程建設(shè)管理涉及的組織形式、建設(shè)管理內(nèi)容、資金流向等方面的進(jìn)行了初步的研究、對(duì)比分析，提出了各種管理模式的利弊優(yōu)缺點(diǎn)，供移民工程建設(shè)管理參考。

2 移民工程建設(shè)管理的主要組織形式

按照《移民條例》，移民工程的項(xiàng)目建設(shè)方案、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)模和投資概算的規(guī)劃設(shè)計(jì)文件是由省、自治區(qū)、直轄市人民政府或者國(guó)務(wù)院移民管理機(jī)構(gòu)審批，并由國(guó)家投資管理機(jī)構(gòu)核準(zhǔn)后實(shí)施；其技施設(shè)計(jì)、報(bào)建、建設(shè)管理、驗(yàn)收、試運(yùn)行等工作是由移民區(qū)和移民安置區(qū)縣級(jí)以上地方人民政府或者有關(guān)單位負(fù)責(zé)組織實(shí)施。因此，移民工程既可以由地方政府直接組織建設(shè)，也可以委托移民管理機(jī)構(gòu)或行業(yè)主管部門組織建設(shè)，最后由權(quán)屬人或行業(yè)主管部門組織驗(yàn)收合格后進(jìn)行移交即完成移民工程建設(shè)管理工作。

目前，對(duì)于移民工程建設(shè)管理，主要有三類組織形式的管理模式：

(1)當(dāng)前最為普遍的，由權(quán)屬單位或行業(yè)主管部門直接組織建設(shè)管理的模式，即移民管理機(jī)構(gòu)與權(quán)屬單位或行業(yè)主管部門簽署實(shí)施協(xié)議，由權(quán)屬單位或行業(yè)主管部門按照批準(zhǔn)的移民安置規(guī)劃，組織對(duì)協(xié)議移民工程進(jìn)行技施設(shè)計(jì)、報(bào)建、招投標(biāo)、施工建設(shè)、驗(yàn)收、試運(yùn)行等工作，簡(jiǎn)稱S模式。如西部某省的移民工程建設(shè)是由省、市、縣移民管理機(jī)構(gòu)分別與權(quán)屬單位或行業(yè)主管部門簽署實(shí)施協(xié)議，由權(quán)屬單位或行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)移民工程的施工圖設(shè)計(jì)、報(bào)建、招投標(biāo)、施工建設(shè)等工作。

(2)西部某省實(shí)施的，由省級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)組織技施設(shè)計(jì)和建設(shè)監(jiān)理，并委托縣級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)或行業(yè)主管部門組織報(bào)建、施工建設(shè)、試運(yùn)行等實(shí)施工作的模式，簡(jiǎn)稱Q模式。如西部某省國(guó)家重點(diǎn)水電工程的移民工程建設(shè)是由省移民管理機(jī)構(gòu)直接委托主體設(shè)計(jì)單位進(jìn)行移民工程施工圖設(shè)計(jì)、直接委托建設(shè)監(jiān)理和質(zhì)量檢測(cè)工作，委托縣級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)組織施工建設(shè)工作。

(3)由移民管理機(jī)構(gòu)直接組織建設(shè)，最后移交至行業(yè)主管部門的模式，即由移民管理機(jī)構(gòu)按照基本建設(shè)的有關(guān)規(guī)定，組建項(xiàng)目業(yè)主全面組織工程建設(shè)工作，并最終向權(quán)屬單位或行業(yè)主管部門交鑰匙的管理模式，簡(jiǎn)稱X模式。如某水電工程的移民水利工程建設(shè)是由縣級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)直接組織施工圖設(shè)計(jì)、建設(shè)監(jiān)理、施工和質(zhì)量檢測(cè)等工作，驗(yàn)收合格后移交縣水利部門運(yùn)行管理。

另外，在S模式和X模式下，還可以實(shí)施項(xiàng)目總承包，如勘測(cè)設(shè)計(jì)單位總承包和業(yè)主代建，移民部門主要精力集中在項(xiàng)目勘測(cè)設(shè)計(jì)及報(bào)建等前期工作和最后的移交或驗(yàn)收工作上。

3 各管理模式的利弊分析

3.1 S模式

在S模式下，省、市、縣移民管理機(jī)構(gòu)是移民工作的軸心，主要任務(wù)是在移民安置規(guī)劃批準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，將移民工程建設(shè)任務(wù)委派給權(quán)屬單位或行業(yè)主管部門，并做好日常的監(jiān)管和協(xié)調(diào)配合工作。由權(quán)屬單位或行業(yè)主管部門自行開展或組建項(xiàng)目法人開展技施設(shè)計(jì)、報(bào)建、招投標(biāo)、施工建設(shè)、驗(yàn)收、試運(yùn)行等建設(shè)管理工作。

對(duì)移民安置管理工作而言，在S模式下有以下優(yōu)點(diǎn)：

(1)移民工程建設(shè)管理關(guān)系簡(jiǎn)單明了，移民管理機(jī)構(gòu)和實(shí)施單位職責(zé)分工明確，有助于充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揮實(shí)施單位建設(shè)管理的作用。

(2)有利于縮短工期。實(shí)施單位管理目標(biāo)明確，設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等都受實(shí)施單位委托，設(shè)計(jì)工作與施工階段可能形成搭接關(guān)系，且內(nèi)部關(guān)系協(xié)調(diào)簡(jiǎn)便，發(fā)現(xiàn)問題時(shí)可以及時(shí)處理，有助于縮短整個(gè)建設(shè)工程工期。

(3)移民工程建設(shè)質(zhì)量有保證。由于實(shí)施單位建設(shè)的是自己的項(xiàng)目，且專業(yè)技術(shù)人員和建設(shè)管理人員充沛，這種情況下容易建設(shè)出高質(zhì)量的移民工程。

在S模式下也存在以下不足：

(1)協(xié)調(diào)指導(dǎo)工作量大。移民工程涉及權(quán)屬單位和行業(yè)部門多，部分移民項(xiàng)目間存在緊密的聯(lián)系，需要移民管理機(jī)構(gòu)牽頭協(xié)調(diào)確定，且移民專業(yè)政策性、技術(shù)性強(qiáng)，移民管理機(jī)構(gòu)需花費(fèi)大量的精力用于指導(dǎo)各權(quán)屬單位和行業(yè)部門日常建設(shè)管理工作。

(2)移民資金控制難度較大。移民工程建設(shè)過程中，各權(quán)屬單位和行業(yè)部門往往傾向選擇高質(zhì)量的原材料、采用先進(jìn)的工藝、保守的工程措施，增加移民工程造價(jià)。

3.2 Q模式

在Q模式下，省級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)是移民工程管理的核心，其主要任務(wù)是要分別將勘測(cè)設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、質(zhì)量檢測(cè)等工作分別委派給各有關(guān)單位，包括選擇具有相應(yīng)資質(zhì)的勘測(cè)設(shè)計(jì)單位、施工單位、監(jiān)理單位及縣級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)。省級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)做好宏觀監(jiān)管的同時(shí)，還需直接參與工程設(shè)計(jì)、建設(shè)監(jiān)理的管理工作，而縣級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)僅需做好報(bào)建和施工管理工作。

在Q模式下的移民工程建設(shè)管理有以下2方面優(yōu)點(diǎn)：

(1)有利于移民工程的組織管理。省級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)是移民工程管理的核心，各有關(guān)單位都直接服務(wù)于省級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)，移民工程建設(shè)的組織管理體系簡(jiǎn)單。

(2)有利于控制投資。移民工程設(shè)計(jì)是由省級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)直接審核確定，建設(shè)監(jiān)理直接受托于省級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)也有利于控制投資。

在Q模式下存在以下不足之處：

(1)協(xié)調(diào)工作量大。

(2)移民工程建設(shè)質(zhì)量監(jiān)管難度大。

(3)移民工程建設(shè)進(jìn)度難以保證。

移民工程設(shè)計(jì)、建設(shè)監(jiān)理與施工單位服務(wù)對(duì)象不同，而最終決策又要集中到省級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)，工作流程復(fù)雜，涉及事務(wù)繁瑣，省級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)需花費(fèi)大量的精力用于指導(dǎo)具體的建設(shè)管理工作，還需要省級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)的人員博曉各種業(yè)務(wù)和通曉多種技能，且建設(shè)監(jiān)理與施工單位關(guān)系并不清晰，造成監(jiān)督管理不到位，影響移民工程建設(shè)質(zhì)量。

3.3 X模式

在X模式下，省、市、縣各級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)是移民工程建設(shè)管理的主體，其主要任務(wù)是直接組織移民工程建設(shè)，包括組建項(xiàng)目法人、委托技施設(shè)計(jì)、報(bào)建、招投標(biāo)、施工建設(shè)、驗(yàn)收、試運(yùn)行等建設(shè)管理工作，并在竣工驗(yàn)收合格后負(fù)責(zé)將移民工程移交至權(quán)屬單位或行業(yè)主管部門，即如“交鑰匙”的管理模式。

該模式有利于控制管理，但對(duì)移民管理機(jī)構(gòu)提出了較高的管理要求， X模式優(yōu)缺點(diǎn)都很明顯，其優(yōu)點(diǎn)如下：

(1)有利于投資控制。移民工程設(shè)計(jì)是由移民管理機(jī)構(gòu)直接審核確定，建設(shè)監(jiān)理直接受托于省級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)也有利于控制投資。

(2)有利于縮短工期。移民管理機(jī)構(gòu)管理目標(biāo)明確，設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等都直接受移民管理機(jī)構(gòu)委托，設(shè)計(jì)工作與施工階段可能形成搭接關(guān)系，且內(nèi)部關(guān)系協(xié)調(diào)簡(jiǎn)便，發(fā)現(xiàn)問題時(shí)可以及時(shí)處理，有助于縮短整個(gè)移民工程建設(shè)工期。

(3)工程質(zhì)量有保證。由于移民管理機(jī)構(gòu)直接組織工程設(shè)計(jì)、建設(shè)監(jiān)理、質(zhì)量檢測(cè)及施工單位開展實(shí)施工作，工作組織和流程科學(xué)合理，這種情況下容易建設(shè)出高質(zhì)量的移民工程。

實(shí)現(xiàn)X模式的不足之處：

(1)技術(shù)力量不足。移民管理機(jī)構(gòu)是專設(shè)機(jī)構(gòu)，其技術(shù)人才和建設(shè)管理人才有限，不足以涵蓋各行各業(yè)且滿足多專業(yè)跨度的移民工程建設(shè)管理的需要。

(2)交接困難。移民工程雖為還建性質(zhì)，但大量移民工程都屬公共基礎(chǔ)設(shè)施，社會(huì)效益大于經(jīng)濟(jì)效益，后期運(yùn)行需要經(jīng)費(fèi)給予維護(hù)；工程建設(shè)的內(nèi)在質(zhì)量也是重要的一環(huán)，需要全過程監(jiān)督，僅憑驗(yàn)收這一環(huán)節(jié)，不易使得行業(yè)主管部門輕易信服，造成行業(yè)主管部門接收的積極性不高。

移民工程建設(shè)管理模式的優(yōu)缺點(diǎn)見表1。

表1 移民工程建設(shè)管理模式的優(yōu)缺點(diǎn)

4 移民工程建設(shè)管理模式建議

通過對(duì)移民工程建設(shè)管理模式研究，應(yīng)從移民安置的宏觀組織管理和水利水電工程建設(shè)對(duì)移民工程建設(shè)的基本要求出發(fā)，主要集中在組織管理的難易程度和工程進(jìn)度、建設(shè)質(zhì)量及投資的控制方面。

首先，移民安置是個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，人力資源調(diào)配是實(shí)現(xiàn)不同組織形式的關(guān)鍵，若由移民管理機(jī)構(gòu)直接組織實(shí)施具有局限性，對(duì)管理人員和技術(shù)人員的要求較高，不易實(shí)現(xiàn)。

其次，移民工程建設(shè)直接關(guān)系到移民群眾的生產(chǎn)、生活恢復(fù)和地區(qū)原有社會(huì)功能恢復(fù)、改造，涉及到移民群眾和地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，甚至影響移民區(qū)及移民安置區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定，因此，移民工程的建設(shè)質(zhì)量尤為重要。

再者，大中型水利水電工程具有工期長(zhǎng)、投資大、社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益明顯的特點(diǎn)，在這種情況下，水利水電工程建設(shè)進(jìn)度對(duì)其發(fā)揮的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的影響巨大，且移民工程及時(shí)建成投入使用也能夠促進(jìn)移民適應(yīng)新環(huán)境，盡快完成安置和發(fā)展致富，因此，移民工程順利推進(jìn)對(duì)水利水電工程建設(shè)和移民妥善安置意義重大。

綜上所述，對(duì)于大中型水利水電工程涉及的移民工程，采用S模式更有助于宏觀組織管理，有利于保證移民工程進(jìn)度、質(zhì)量，有利于穩(wěn)步推進(jìn)移民的妥善安置和地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的恢復(fù)和發(fā)展，為水利水電工程順利建成及時(shí)發(fā)揮社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益創(chuàng)造條件。

針對(duì)S模式涉及實(shí)施單位眾多，各單位不熟悉移民政策的特點(diǎn)，省級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)可充分利用綜合設(shè)計(jì)設(shè)代和綜合監(jiān)理等技術(shù)單位咨詢服務(wù)的作用，加強(qiáng)對(duì)移民工程建設(shè)管理工作的指導(dǎo)和監(jiān)督，并制定移民工程項(xiàng)目管理的詳細(xì)規(guī)定，明確建設(shè)管理范圍、內(nèi)容、職責(zé)、工作流程及主要工作制度等，盡可能減少這種模式不足而造成的負(fù)面影響。