白媛媛，劉 榮，白 穎，李海軍

（1.鄂爾多斯市草原站，內(nèi)蒙古 東勝區(qū) 017000；2.鄂爾多斯市飼料草種監(jiān)督檢驗站，內(nèi)蒙古 東勝區(qū) 017000；3.鄂爾多斯市東勝區(qū)農(nóng)牧業(yè)局，內(nèi)蒙古 東勝區(qū) 017000；4.鄂爾多斯市伊金霍洛旗草原站，內(nèi)蒙古 東勝區(qū) 017000）

1 鄂爾多斯草原治理與退化的情況

1.1 鄂爾多斯草原退化情況

鄂爾多斯市地域遼闊，全市總土地面積87428km2，境內(nèi)有純牧業(yè)旗4個，半農(nóng)半牧業(yè)旗區(qū)5個。草地總面積為587.8萬hm2，占總面積的67.6%，可利用草原面積為542.2萬hm2，占總草原面積的92%。境內(nèi)的草原植被包括典型草原、荒漠草原、草原化荒漠、荒漠、低地草甸和沼澤六大草地類型，植物資源豐富。

由于全球氣候變暖和人為干擾等原因，鄂爾多斯草原“三化”（沙化、退化、鹽漬化）嚴(yán)重。到上個世紀(jì)九十年末統(tǒng)計，退化、沙化、鹽堿化面積達(dá)到508.93萬hm2，占草原總面積的86.6%。在草原“三化”面積中，退化草地面積266.8萬hm2、沙化草地面積184.33萬hm2、鹽堿化面積達(dá)57.78萬hm2，分別占草原總面積的45.4%，31.4%和10.7%。草原退化是草原生態(tài)系統(tǒng)在演化過程中，其結(jié)構(gòu)特征和能流與物質(zhì)循環(huán)等功能過程的惡化，即生物群落（植物、動物、微生物群落）及其賴以生存環(huán)境的惡化。草原退化導(dǎo)致的直接后果是草原生產(chǎn)力顯著下降。自50年代以來，全國草原平均單位面積產(chǎn)草量下降30%～50%；產(chǎn)草量的下降直接導(dǎo)致單位面積草原載畜量的減少，以致一個時期以來，鄂爾多斯草原的退化面積居內(nèi)蒙古草原退化之首。隨著退化草原的植被覆蓋層脆弱，土壤含水量下降，地表裸露，導(dǎo)致風(fēng)蝕沙化和水土流失，給草原帶生態(tài)帶來了持續(xù)的惡性循環(huán)。同時由于草原的退化，導(dǎo)致食物鏈缺失，大量野生動物瀕臨滅絕，生物多樣性不斷減少。

1.2 治理情況

截止2012年全市完成人工種草26.66萬hm2，其中完成一年生牧草種植12.71萬hm2、多年生牧草種植3.97萬hm2（其中：紫花苜蓿種植1.97萬hm2）、灌木種植9.98萬hm2（其中：檸條種植8.37萬hm2）、改良草場3.67萬hm2、草原圍欄22.67萬hm2、青貯種植7.92萬hm2、青貯58.3億kg，發(fā)展季節(jié)畜牧業(yè)，以最大限度發(fā)展草原畜牧業(yè)的生產(chǎn)力和經(jīng)濟效益。

2000年，鄂爾多斯市委政府提出了“建設(shè)綠色大市、畜牧業(yè)強市”的發(fā)展思路。率先在全區(qū)推行禁牧休牧制度，大面積推廣牲畜舍飼圈養(yǎng)，從變革生產(chǎn)方式上促進生態(tài)恢復(fù) 。在實施禁牧、休牧、劃區(qū)輪牧和草畜平衡制度方面，以前所未有的力度和規(guī)模開展了草原生態(tài)環(huán)境保護工作。經(jīng)過多年的生態(tài)治理，鄂爾多斯草原生態(tài)環(huán)境實現(xiàn)了由嚴(yán)重惡化向整體遏制、局部好轉(zhuǎn)的歷史性轉(zhuǎn)變。全市植被覆蓋率由2000年的25%提高到2010年的64%，植株高度平均由15cm提高到40cm，天然草場產(chǎn)草量由畝產(chǎn)20kg提高到70kg，天然草場上有毒有害植物比例明顯下降，野生動物數(shù)量有所增加，草原植被狀況正在向著良性方向發(fā)展。

2 存在問題

2.1 牧區(qū)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施落后

長期以來，對草原重利用、輕保護，草原基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不能滿足畜牧業(yè)發(fā)展的需要。一些地區(qū)經(jīng)濟落后，地方政府和牧民財力有限，難以有足夠的資金投入草原建設(shè)。牧區(qū)水利、交通、通訊、防災(zāi)減災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面落后，公共服務(wù)能力滯后，難以適應(yīng)牧區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展的需要。畜牧業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條短，畜牧業(yè)經(jīng)濟效益偏低。農(nóng)畜產(chǎn)品精深加工滯后，從種植、養(yǎng)殖、屠宰加工、產(chǎn)品系列開發(fā)、品牌效應(yīng)到市場營銷沒有形成運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、優(yōu)勢互補、相互關(guān)聯(lián)的產(chǎn)業(yè)鏈條，導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)原料不能產(chǎn)出優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品，市場需求對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的拉動力不強。農(nóng)牧民增收渠道較單一，受傳統(tǒng)生產(chǎn)經(jīng)營方式的束縛，對草原生態(tài)保護觀念轉(zhuǎn)變慢，需要通過思想教育、科學(xué)引導(dǎo)和利益驅(qū)動等措施逐步解決。

2.2 監(jiān)管難度大

雖然政府出臺的相應(yīng)法律法規(guī)都加強了草原監(jiān)管力度，而過度放牧利用草原仍是草原監(jiān)理的難點。牧民普遍存在瞞報現(xiàn)象，通常在上級來檢查時會將自家的牲畜趕到離家很遠(yuǎn)的地方，以躲避超載過牧的懲罰。目前，草原監(jiān)理機構(gòu)不健全、管理體系不統(tǒng)一、監(jiān)理機構(gòu)力量薄弱、執(zhí)法難度大。在依法管理過程中，受諸多因素影響，各級草原監(jiān)理隊伍存在執(zhí)法人員少、執(zhí)法手段落后、資金短缺等困難，使一些地區(qū)破壞草原的違法行為得不到及時制止，草原執(zhí)法跟不上保護與建設(shè)的需要。

3 草原生態(tài)保護的新視角——禁牧補貼

3.1 禁牧補貼的必要性

目前引起草原退化的主要原因是：一是多年來畜牧業(yè)生產(chǎn)長期處于低效益的“頭數(shù)畜牧業(yè)”狀態(tài)，牲畜數(shù)量一直大大超出了天然草地的承載能力，使大部分放牧場和割草場發(fā)生了不同程度的退化。第二，長期以來過冬牲畜數(shù)量與天然草地飼草生產(chǎn)的季節(jié)特點不協(xié)調(diào)，部分打草場連年刈割得不到輪休而退化嚴(yán)重，加上飼草加工、調(diào)制及貯藏方面技術(shù)水平低、工藝落后等方面的問題，使冷季的飼草貯備非常有限，過冬畜處于長期處于營養(yǎng)缺乏狀態(tài)，過冬畜在秋、冬、春季節(jié)對草地的連續(xù)啃食與踐踏作用是退化和沙化過程的主要驅(qū)動力之一。第三，草地資源的不合理利用。主要包括：1）居民點和飲水點的不合理配置；2）割草制度和割草場的比例不合理；3）草地的大規(guī)模濫墾和濫挖活動。

實施草原生態(tài)保護補助獎勵機制是促進草原保護和草原可持續(xù)發(fā)展、遏制草原繼續(xù)退化的有效途徑。要使草原可持續(xù)發(fā)展，就應(yīng)將生態(tài)效益放在首位，要兼顧牧民的經(jīng)濟利益，通過實行禁牧補貼，給草原一個休養(yǎng)生息的機會。同時還要加強飼草料基地和水利設(shè)施建設(shè)，合理配置水、土、草資源，對種畜繁育、動物防疫、飼草料加工、貯藏等生產(chǎn)性建設(shè)也要逐步加強，以保證草原的合理利用和提供充足的飼草料及舍飼飼養(yǎng)條件。通過畜牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式的轉(zhuǎn)變，達(dá)到草原生態(tài)效益和牧民利益雙贏的目的。

3.2 禁牧補貼的措施內(nèi)容

3.2.1 直接補貼

對于草場嚴(yán)重退化、生態(tài)環(huán)境惡劣、不宜放牧的草原，實行禁牧封育，每年中央財政按74.7元∕hm2給予補助，鄂爾多斯市旗兩級配套禁牧補貼24.9元∕hm2。各旗區(qū)結(jié)合本地草原水土狀況、植被情況以及家畜承載現(xiàn)狀，對草原生態(tài)進行總體評價。在此基礎(chǔ)上科學(xué)劃定禁牧區(qū)和非禁牧區(qū)，明確區(qū)域界線和面積，以此客觀因素來確定在九個旗區(qū)實行補獎禁牧補貼。2011年鄂爾多斯市禁牧面積為362.86萬hm2，其中準(zhǔn)格爾旗禁牧補貼面積為47.47萬hm2，涉及全旗9個蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)、四個街道辦事處160個村，東勝區(qū)全部實行禁牧，且退牧還草項目都在禁牧區(qū)內(nèi)實施，故草原補償實施以退牧還草項目區(qū)域為主，三個鎮(zhèn)禁牧區(qū)草原面積13.5萬hm2。鄂托克旗禁牧83.42萬hm2，共涉及6個蘇木鎮(zhèn)、65個嘎查村。伊金霍洛旗實施禁牧面積43.35萬hm2，涉及7個鎮(zhèn)，132個嘎查村補助和獎勵，共涉及人口115289人。達(dá)拉特旗禁牧面積為39.86萬hm2，禁牧補貼涉及全旗8個蘇木鎮(zhèn)的73個村嘎查，32049戶。鄂托克前旗禁牧面積38.49萬hm2，總共涉及4鎮(zhèn)、69個嘎查村，8920農(nóng)牧戶。烏審旗禁牧區(qū)面積41.83萬hm2，涉及6個蘇木鎮(zhèn)57個嘎查村，16527戶農(nóng)牧戶64167人。杭錦旗禁牧面積達(dá)到60.27萬hm2，可享受禁牧補助的禁牧天然草原有52.83萬hm2，共計6個蘇木鎮(zhèn)、1個管委會的23個牧業(yè)嘎查涉及農(nóng)牧戶4179個，康巴什新區(qū)補貼禁牧草牧場總規(guī)模為2.1萬hm2，在哈巴格希街道辦事處4個行政村實施，共計1591戶3204人。

3.2.2 減畜數(shù)量與品種

禁牧區(qū)減畜的畜種以綿羊、山羊、肉牛為主，減畜后剩余的牲畜實行舍飼圈養(yǎng)。通過調(diào)整畜群結(jié)構(gòu)來提高舍飼牲畜的生產(chǎn)力和畜牧業(yè)產(chǎn)值。準(zhǔn)格爾旗2011年舍飼圈養(yǎng)牲畜總數(shù)90.5萬頭只，其中山羊55萬只，綿羊35萬只，肉牛0.5萬頭，準(zhǔn)格爾旗飼草不存在短缺，不需要減畜；東勝區(qū)禁牧區(qū)的綿羊、肉牛、山羊全部轉(zhuǎn)為舍飼圈養(yǎng)，三個鎮(zhèn)禁牧舍飼圈養(yǎng)的畜種主要為綿羊、山羊和牛，數(shù)量為75085只（包括少量馬驢騾等），牲畜結(jié)構(gòu)合理，數(shù)目逐年減少。2011年鄂托克旗禁牧區(qū)在2010年牧業(yè)年度存欄基礎(chǔ)上按照4∶3∶3的比例分3年完成減畜70%，剩余30%牲畜實現(xiàn)在當(dāng)?shù)厣犸暼︷B(yǎng)。硬梁地區(qū)禁牧區(qū)以阿爾巴斯白絨山羊養(yǎng)殖為主，巴拉爾地區(qū)禁牧區(qū)以肉用牛養(yǎng)殖為主。2010年伊金霍洛旗牧業(yè)年度牲畜頭數(shù)580972頭只，以2010年牧業(yè)年度牲畜頭數(shù)為基數(shù)，減畜總量按需70%計算，需減畜406680頭只，按4∶3∶3計算，2011年減畜40%，即減畜162672頭只，達(dá)拉特旗2011年舍飼圈養(yǎng)牲畜總數(shù)45.1萬頭只，其中山羊25萬只，綿羊18萬只，肉牛2.1萬頭。按70%為減畜總量則為69.1萬頭只，按4∶3∶3的比例分3年完成減畜，調(diào)整畜種、畜群結(jié)構(gòu)，發(fā)展肉羊產(chǎn)業(yè)，2011年肉羊養(yǎng)殖規(guī)模達(dá)到100萬只；鄂托克前旗禁牧區(qū)減畜總量為25.12萬羊單位，其中2011年當(dāng)年減畜量10.05萬羊單位。剩余需舍飼圈養(yǎng)的牲畜數(shù)量13.87萬羊單位，全部實行舍飼圈養(yǎng)，絨山羊全部按照絨山羊增絨技術(shù)，肉羊按照三元雜交模式舍飼圈養(yǎng)；烏審旗在生態(tài)移民區(qū)、水源區(qū)實施全年禁牧，形成“無畜區(qū)、無人區(qū)”。2011年在全旗禁牧區(qū)減畜總量25.8萬羊單位，建設(shè)以肉羊、肉牛、生豬飼養(yǎng)量不低于5000只、1000只、3150頭和配套建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)施設(shè)備的標(biāo)準(zhǔn)，推進標(biāo)準(zhǔn)化養(yǎng)殖園區(qū)建設(shè)，提高養(yǎng)殖效益。大力發(fā)展細(xì)毛羊、生豬、肉牛三大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，利用以鄂爾多斯細(xì)毛羊種羊場為核心的細(xì)毛羊良繁體系和以蘇力德蘇木肉牛繁育中心的肉牛良繁技術(shù)設(shè)備及先進的生豬曾祖代配套良種繁育體系資源；杭錦旗禁牧區(qū)牲畜頭數(shù)由2010年的95萬個羊單位減至2011年的28.5萬個羊單位，全部實行舍飼圈養(yǎng)，并且生態(tài)移民區(qū)要嚴(yán)格禁止草原流轉(zhuǎn)行為，杜絕外來人員或已搬遷的牧戶再次返回移民區(qū)從事農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)活動，通過自然恢復(fù)為主的形式使草原得到修養(yǎng)生息和生態(tài)改善?？蛋褪残聟^(qū)2010年牧業(yè)年度存欄牲畜為11334只，減畜總量為70%，按照4∶3∶3的比例分3年完成減畜（包括因繁殖新增牲畜的數(shù)量）。到2012年新區(qū)禁牧區(qū)減率量達(dá)到90%以上。

3.2.3 生產(chǎn)基礎(chǔ)建設(shè)

通過增加飼草料供給，大力發(fā)展人工草地建設(shè)，實現(xiàn)為養(yǎng)而種。積極推行種植優(yōu)良牧草、青貯飼料“二元立草”結(jié)構(gòu)。準(zhǔn)格爾旗種植紫花苜蓿、青貯玉米1萬hm2，鄂托克旗大力發(fā)展草原畜牧業(yè)示范戶，達(dá)到畜牧業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施基本完善。對于農(nóng)牧民購買畜牧業(yè)機械的，在中央財政資金補貼30%的基礎(chǔ)上，自治區(qū)財政資金累加補貼20%，使總體補貼比例達(dá)到50%。通過禁牧減畜資金補貼，伊金霍洛旗動員農(nóng)牧民積極發(fā)展特色養(yǎng)殖業(yè)和家庭牧場規(guī)?；B(yǎng)殖，力爭建設(shè)家庭牧場14個，養(yǎng)殖規(guī)模達(dá)到1000個羊單位／戶，農(nóng)牧業(yè)莊園戶25個，養(yǎng)殖規(guī)模350～500只，保灌溉飼草料基地10～13.33 hm2，規(guī)?；B(yǎng)殖園區(qū)14個，入園牧戶達(dá)到280戶，飼養(yǎng)牲畜總規(guī)模達(dá)到22400只，農(nóng)牧民人均純收入達(dá)到12000元。2001年烏審旗人工種植多年生優(yōu)質(zhì)牧草保有面積達(dá)到2.07萬hm2（31萬畝），新增種植多年生優(yōu)良牧草面積0.67萬hm2，2011年種植一年生優(yōu)良牧草面積達(dá)到1.6萬hm2，種植飼用灌木面積達(dá)到2.67萬hm2。

3.2.4 項目管理

針對監(jiān)管力量薄弱的實際，加強草原監(jiān)督管理體系建設(shè)，重點要加強蘇木、嘎查草原監(jiān)理機構(gòu)建設(shè)，由旗、鎮(zhèn)成立管護隊進行巡查、督查檢查，各嘎查村管護員負(fù)責(zé)實地禁牧管護，發(fā)現(xiàn)問題及時整改，對無法整改的問題及時向旗、鎮(zhèn)管護隊反應(yīng)，及時協(xié)調(diào)處理，確保禁牧項目區(qū)能禁的住。在補貼過程中難免有些人為了得到補償而存在瞞報行為，為了杜絕這一狀況的發(fā)生，由禁牧大隊對禁牧項目區(qū)進行嚴(yán)格的監(jiān)管。各級草原技術(shù)部門設(shè)立了固定監(jiān)測點，定期開展草原監(jiān)測工作，為及時掌握草原利用強度及恢復(fù)現(xiàn)狀提供基礎(chǔ)依據(jù)。

4 小結(jié)

2011年草原生態(tài)保護補獎機制實施后，落實禁牧補貼，使天然草原植被得到恢復(fù)，2011年植被高度 為33.16cm、蓋度44.08%、干草產(chǎn)量568.46 kg／hm2，2012年植被高度35.3cm、蓋度61.82%，干草產(chǎn)量1345.3kg／hm2；草群密度加大，草群結(jié)構(gòu)得到明顯改善，草地生態(tài)系統(tǒng)實現(xiàn)良性循環(huán)，干旱、沙塵暴等自然災(zāi)害性氣候相對減少，降水、積溫向著有益于植物生長和人類居住的方向發(fā)展。

通過實施草原生態(tài)保護補助獎勵機制，有利于促進畜牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式的轉(zhuǎn)變和牧區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，徹底改變傳統(tǒng)粗放的自由放牧方式。以禁牧補貼的手段保障農(nóng)牧民經(jīng)濟“不因禁而減”，加強牧民種植牧草保護草原的意識，加大了牧草的種植力度，并且在保護草原的同時增加了經(jīng)濟收入。三年來的經(jīng)濟收入：2010年牧民人均純收入＋地方政府補貼＝8756元，2011年牧民人均純收入＋地方政府補貼＋國家政策補貼＝10047元，2012年牧民人均純收入＋地方政府補貼＋國家政策補貼＝11353元。

禁牧補貼是用政府財政手段調(diào)節(jié)草原生態(tài)利益相關(guān)者之間的生態(tài)與經(jīng)濟利益，本質(zhì)上是落實草原生態(tài)保護責(zé)任，理清相關(guān)各方利益關(guān)系，通過經(jīng)濟激勵手段保護草原生態(tài)環(huán)境，使草原生態(tài)可持續(xù)利用。實施補貼中兼顧農(nóng)牧民的利益，激發(fā)農(nóng)牧民保護草原的積極性，以財政支持手段，發(fā)揮財政支持的作用加快建設(shè)現(xiàn)代草業(yè)發(fā)展步伐，促進草原生態(tài)加快恢復(fù)和牧民持續(xù)增收，努力實現(xiàn)草業(yè)經(jīng)濟新跨越，共建生態(tài)文明的社會。