王祥軍

（安徽大學法學院，合肥 230039）

長期以來，我國農(nóng)民普遍依賴土地、家庭等傳統(tǒng)養(yǎng)老方式，同時輔以政府和集體的養(yǎng)老救濟。但是，城鎮(zhèn)化的加速推進，老齡化社會的提前到來，使得傳統(tǒng)的養(yǎng)老方式無法保障我國農(nóng)村老人的基本生存權(quán)。新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法律制度是現(xiàn)代社會保障體系中不可或缺的重要組成部分。《社會保險法》對新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的規(guī)定，僅是概括性、宣示性的，尚未有具體的法律保障農(nóng)民養(yǎng)老保險權(quán)的充分實現(xiàn)。所以，必須制定關(guān)于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的操作性法律規(guī)范，對義務(wù)主體、權(quán)利主體等根據(jù)不同情況作出不同規(guī)定，以完善新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險義務(wù)主體的法定責任，并滿足新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險權(quán)利主體的實際需求。

一、現(xiàn)狀與動因：農(nóng)村土地的養(yǎng)老保障逐漸弱化

實際上，土地既是農(nóng)民維持生計不可或缺的生產(chǎn)資料，土地收益又是農(nóng)民養(yǎng)老儲蓄金的來源。對年老病弱、不善于農(nóng)業(yè)經(jīng)營而且也沒有其他額外收入的農(nóng)民，只能依靠土地收益來生存，這就是土地的保障性功能，也是一種傳統(tǒng)的養(yǎng)老模式。根據(jù)我國土地權(quán)屬法律制度的規(guī)定，農(nóng)村土地一般屬于集體所有，農(nóng)戶只擁有土地使用權(quán)而無所有權(quán)。土地的保障作用主要來源于土地的生產(chǎn)經(jīng)營，但隨著社會的發(fā)展和消費水平的不斷提高，農(nóng)民的養(yǎng)老成本也在不斷增加，僅僅依靠傳統(tǒng)的土地生產(chǎn)經(jīng)營是遠遠不夠的。2009年全國統(tǒng)計年鑒顯示，2008年底農(nóng)村居民人均純收入為4760.62元，其中農(nóng)業(yè)收入為 1426.96元，占到總收入的30.0%。2008年農(nóng)村居民家庭平均每人生活消費支出3825.79元。這就充分表明，農(nóng)民單純靠土地生產(chǎn)經(jīng)營已經(jīng)完全不能保障他們的日常生活所需，更無法耗費一定的經(jīng)濟資源來解決家中老人的醫(yī)療問題。因此，現(xiàn)實中已不可能只通過土地來保障農(nóng)民的“老有所養(yǎng)”，“土地養(yǎng)老”這一傳統(tǒng)養(yǎng)老模式的實際功能已逐步弱化。

二、表象與效應(yīng)：農(nóng)民土地權(quán)益對新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法律制度的影響

農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)問題是我國經(jīng)濟和社會發(fā)展的核心問題，而這三個問題的解決都離不開農(nóng)村土地制度。土地是農(nóng)村養(yǎng)老保障的基礎(chǔ)，新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的完善與創(chuàng)新，不應(yīng)該是孤立于我國集體土地制度變遷之外的封閉體系，應(yīng)該是建立在農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)制度背景下產(chǎn)生的高效率的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟基礎(chǔ)之上，使農(nóng)民獲得更大的物質(zhì)財富，從而為在我國農(nóng)村建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法律制度提供堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)，這對于實施和完善新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法律制度有著重要的作用。現(xiàn)實中農(nóng)村集體土地對新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的完善和實施存在五方面影響：

一是由于初級農(nóng)產(chǎn)品利潤低、耕地面積的減少和人口的增加，土地產(chǎn)出無法真正保障農(nóng)民養(yǎng)老問題。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨著自然風險和市場風險。一旦遇上自然災(zāi)害，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勢必會受到很大的影響；市場經(jīng)濟下農(nóng)產(chǎn)品完全處于市場競爭狀態(tài)，因此，農(nóng)民依賴土地的收入難以有穩(wěn)定預(yù)期。另一方面，由于我國是一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)作為國家的物質(zhì)基礎(chǔ)，出于政治穩(wěn)定的需求，對農(nóng)產(chǎn)品價格也作了嚴格的限制，初級農(nóng)產(chǎn)品利潤較低。依賴土地的農(nóng)業(yè)收入只能夠保障農(nóng)民的溫飽，根本無法真正保障農(nóng)民養(yǎng)老問題。

我國農(nóng)村人口眾多，耕地有限，依據(jù)我國目前的情況來看，不僅是人均耕地在減少，我國的總耕地面積也在不斷減少。土地作為目前農(nóng)村人口尤其農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料和生活保障，正在遭受嚴重挑戰(zhàn)。土地流轉(zhuǎn)的最終目的是為了解決土地拋荒，實現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營以提高土地生產(chǎn)效益，但是在現(xiàn)實中的土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范，流轉(zhuǎn)中有部分土地并不是最終用于農(nóng)業(yè)發(fā)展，而是變?yōu)榉寝r(nóng)用地，這就造成耕地總面積在不斷縮減。同時，加上人口數(shù)量的不斷增加，人均占有量會減少，從利益與成本方面進行考量，單靠一點點農(nóng)地無法解決農(nóng)民的養(yǎng)老問題。

由于農(nóng)業(yè)收入較低，導(dǎo)致大部分農(nóng)村人口流向城市或是另辟其他途徑，成為農(nóng)民工或是兼業(yè)農(nóng)民，只有年長者和年幼者留在家中，這也是目前我國比較明顯的空巢老人和留守兒童現(xiàn)象。農(nóng)地大多被荒廢，老人自己沒有體力進行農(nóng)業(yè)勞動，也沒有什么經(jīng)濟來源，也只能靠子女貼補些零用錢，所以對于老人的養(yǎng)老問題，土地的作用越來越小。

二是由于社會養(yǎng)老費用的不斷提高和土地效益增長緩慢，土地提供的養(yǎng)老積累減少。養(yǎng)老費用的不斷增長也是農(nóng)地養(yǎng)老功能縮減的一個重要原因。一方面，由于社會總體的消費水平的提高，導(dǎo)致了無論是農(nóng)村還是城鎮(zhèn)的養(yǎng)老費用都在增長。老人處在生命的最后階段，身體機能逐漸衰退，生病在所難免，醫(yī)藥費用也是養(yǎng)老費用不可缺少的一部分。另一方面，與傳統(tǒng)的養(yǎng)老方式相比，現(xiàn)代養(yǎng)老不僅僅是只要解決好吃穿、住的問題，還包括休閑娛樂、通信、人情往來等，需要支付水電、煤或煤氣等費用。隨著社會的發(fā)展，現(xiàn)在需要養(yǎng)老保障的項目比30年前多出了2倍。標準也在不斷提高，以往可能一個月幾十塊錢就可以保障，而現(xiàn)在或許要還幾百塊才能保障一個月的基本生活。但是，在環(huán)保標準提高和氣候惡化的現(xiàn)實下，土地的生產(chǎn)效益增長緩慢，土地帶來的相對收入與生活水平及養(yǎng)老費用的提高相比不僅沒有增加反而降低了，農(nóng)民的收入結(jié)構(gòu)正在發(fā)生變化。這是土地養(yǎng)老支持程度降低的一個重要原因。從而，這直接影響了農(nóng)民參保的繳費能力和參保的積極性，因為農(nóng)民的收入主要用于即期消費，而少有結(jié)余用于未來的養(yǎng)老保障。

三是由于集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)不規(guī)范和土地農(nóng)轉(zhuǎn)非補償不等值，農(nóng)民的土地保障權(quán)益受到損害。集體土地使用權(quán)在轉(zhuǎn)移和征收過程中，盡管農(nóng)民依《土地管理法》可得到相應(yīng)的征地安置補償費，但補償標準并不是等價補償，更沒有體現(xiàn)土地對農(nóng)民的養(yǎng)老保障價值。另一方面，由于缺乏必要的監(jiān)督機制和相關(guān)法律制度的不完善，普遍存在土地補償和安置費沒有合理分配、利用的現(xiàn)象。征地補償方案主要是經(jīng)由政府批準后實施，由于程序設(shè)計缺陷導(dǎo)致農(nóng)民參與困難，征收補償方案不是通過土地的所有者或者使用者為了維護自身利益參與討價還價的過程來制定，這就使得現(xiàn)實中征地補償標準偏低，未能實現(xiàn)土地的等價征收，農(nóng)民從土地農(nóng)轉(zhuǎn)非中得到的利益是有限的，甚至遠遠不能替代該土地提供的保障作用，導(dǎo)致農(nóng)民的土地權(quán)益受到損害。在集體土地所有權(quán)的大前提下，農(nóng)民只有土地的使用權(quán)，在土地流轉(zhuǎn)時，農(nóng)民真正得到的賠償只是流轉(zhuǎn)款中的一部分，要讓他們從中再拿出一部分繳納養(yǎng)老保險費以期保障將來的養(yǎng)老風險，往往是背離農(nóng)民真實意愿的。并且，目前征地賠償金往往一次性賠付給農(nóng)民，而農(nóng)民在養(yǎng)老保險問題上往往是短視的，考慮眼前利益較多，考慮長遠保障較少，在新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險中不少參保者更傾向于選擇較低繳費檔次、較低費率、較短投保年限進行投保。所以，盡管國家強調(diào)“多投多保、少投少保、不投不?！钡脑瓌t，但是中青年農(nóng)民的參保意愿不足，老齡農(nóng)村居民參保者較多，其他年齡段農(nóng)民只要政策允許就傾向于不參保。

四是由于農(nóng)村集體組織的經(jīng)濟能力較弱，導(dǎo)致集體組織對新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的補貼存在困難。農(nóng)村集體組織在維護農(nóng)村穩(wěn)定和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展上起著重要作用，但隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)村集體組織面臨的問題也越來越多。家庭聯(lián)產(chǎn)責任制的實行，除了集體土地所有權(quán)以外，農(nóng)村集體組織幾乎沒有什么集體財產(chǎn)。加上農(nóng)村集體成員的責任心不強，無法產(chǎn)出更多的集體財產(chǎn)。它的積累基金大多來源于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的創(chuàng)收，但就目前情況而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)無法提供穩(wěn)定充足的資金來源。農(nóng)村養(yǎng)老基金大多是通過政府資助累積的，集體組織幾乎沒有向農(nóng)村養(yǎng)老基金注入經(jīng)濟資源。另外，農(nóng)村集體組織在提供的養(yǎng)老形式上，僅僅體現(xiàn)在“五保供養(yǎng)”上。可以說，目前的農(nóng)村養(yǎng)老建設(shè)等各個方面都超出了集體組織的承受能力。因此，在農(nóng)村新型養(yǎng)老保險制度的建設(shè)中，集體組織對于養(yǎng)老金的補貼作用非常有限，如果要集體組織發(fā)揮其作用，就必須提升集體的經(jīng)濟實力，使其真正成為提供基金來源的有力支撐。從農(nóng)村的現(xiàn)實情況進行考量，集體組織在建立和完善新農(nóng)保制度中的作用仍不可忽略。

五是由于城鎮(zhèn)化和農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法律關(guān)系主體發(fā)生分化。自從1958年以來，我國居民被分為城市人口和農(nóng)村人口兩種不同的戶籍身份，并根據(jù)他們身份的不同，附著了不同的社會分工和社會待遇。古往今來，農(nóng)民這個稱謂既代表了職業(yè)又體現(xiàn)了身份，具有兩種屬性。改革開放前，我國絕大多數(shù)農(nóng)民仍然是以從事土地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)作為主要生活來源，隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程的加快，戶籍制度的改革成為必然。由于土地供養(yǎng)和保障人口的減少，農(nóng)民的職業(yè)出現(xiàn)分化。隨著農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移，農(nóng)民大規(guī)模涌進城市，這就要求改革農(nóng)村養(yǎng)老保險制度以應(yīng)對多樣化的社會變化。以依賴土地保障養(yǎng)老的程度及農(nóng)民承受能力的不同來劃分，可以將農(nóng)民分為純農(nóng)業(yè)農(nóng)民、失地農(nóng)民以及農(nóng)民工三類，這三個群體對土地養(yǎng)老保障的依賴和對新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險權(quán)利義務(wù)的要求不同，不同類型的主體應(yīng)當適用不同的養(yǎng)老保險。目前，我國并沒有將新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的主體細化，造成在實踐中制度的推行存在諸多困難。為了滿足不同群體農(nóng)民的養(yǎng)老需求，建立一個既能保障所有農(nóng)民的基本養(yǎng)老又能滿足各個群體農(nóng)民差異要求的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險法律制度，已經(jīng)是大勢所趨。

三、銜接與導(dǎo)入：農(nóng)民土地權(quán)益實現(xiàn)與新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的完善

（一）法律關(guān)系主體：細分參保對象實現(xiàn)保障公平

農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的對象從原則上講是農(nóng)民，即農(nóng)村集體組織的成員，不能簡單地將在農(nóng)村居住的人群列為農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的對象。在我國農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的趨勢下，擁有土地并主要從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的純農(nóng)民，其養(yǎng)老保障主要依賴于土地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入，但由于收入較低、積累較少、抵御社會生活風險的能力較弱，對新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度有著更為迫切的保障需求。純農(nóng)民所選擇的養(yǎng)老保險繳費檔次較低，需要依賴更多的政府補貼才能保障養(yǎng)老。所以，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度應(yīng)向純農(nóng)民傾斜，將其作為最主要的保障對象。對于那些雖擁有土地但主要在城鎮(zhèn)務(wù)工而非從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民工，其收入主要依賴在城鎮(zhèn)務(wù)工收入，同時又有土地收益，在身份上大部分屬于《勞動法》中的勞動者，《勞動法》和《社會保險法》已將他們納入城鎮(zhèn)職工社會保險范圍，其養(yǎng)老保險的繳費義務(wù)主要由用人單位承擔，并且養(yǎng)老保障水平較高。所以，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險對農(nóng)民工養(yǎng)老保障的負擔較輕，在其參加職工社會保險時政府可不予補貼，而重點提高純農(nóng)民的養(yǎng)老補貼；對土地被征收的失地農(nóng)民來說，由于失去土地也就失去了生活來源，同時也失去了農(nóng)民的主要特性，我國大部分地區(qū)都是將失地農(nóng)民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，當然這和城鎮(zhèn)化下戶籍轉(zhuǎn)性不同，農(nóng)民在城鎮(zhèn)化下的戶籍轉(zhuǎn)性是農(nóng)民自愿，而失地農(nóng)民的戶籍轉(zhuǎn)性是由于土地被征收而被迫的，所以失地農(nóng)民應(yīng)劃入城鎮(zhèn)居民社保。

（二）土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)：健全機制提高土地保障功能

1．成立專門的土地流轉(zhuǎn)中介組織。目前，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度存在著供需不匹配的現(xiàn)象，土地轉(zhuǎn)讓方找不到土地受讓方，土地受讓方也找不到土地供給方。土地流轉(zhuǎn)信息主要是靠鄰里、朋友、親戚之間獲得，信息比較閉塞，獲取信息的途徑較少，而這種信息不對稱的主要原因就在于缺乏信息供給的中介。因此，建立專門的土地流轉(zhuǎn)中介組織，可以為農(nóng)民專門提供此類信息，有利于推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的發(fā)生概率。同時，要對土地流轉(zhuǎn)中介組織進行規(guī)范管理，從而將土地進行市場化流轉(zhuǎn)，促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的健康發(fā)展。讓市場決定流轉(zhuǎn)收益，真正的市場交易才能體現(xiàn)土地價值，通過市場的公平競價交易，土地的流轉(zhuǎn)收益才能最大化。

2．完善土地流轉(zhuǎn)的程序。農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)主要是通過私契約進行，并且大多是口頭協(xié)議，無論從流轉(zhuǎn)數(shù)量、流轉(zhuǎn)時間還是到流轉(zhuǎn)后成本的負擔，基本上都是私下的口頭約定。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)既沒有正式的書面協(xié)議，也缺少專門的組織機構(gòu)，很容易造成糾紛，雙方的合法權(quán)益都無法受到法律保護。因此，健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度不僅僅是建立專門的土地流轉(zhuǎn)中介組織，更重要的是完善土地流轉(zhuǎn)程序。只有這樣，才能確保整個制度能夠健康、持續(xù)發(fā)展。要規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序：首先，加強土地的測量工作，精確土地的面積，減少事后雙方為土地面積而發(fā)生的矛盾。其次，對土地價值進行準確評估，規(guī)范的估價程序?qū)μ岣咄恋亓鬓D(zhuǎn)的交易效率與降低土地流轉(zhuǎn)的交易成本是關(guān)鍵要素，對土地估價不準，不論是哪一方的利益都有可能受到極大威脅。這就要求將我國土地流轉(zhuǎn)評估資格認證、評估機構(gòu)資質(zhì)認定和收費標準、土地流轉(zhuǎn)價格評估的基本原則和程序與操作方法以法律制度形式確定下來。最后，加強對土地合同管理等配套法律制度的建設(shè)，并提供相應(yīng)的社會化服務(wù)，保證農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的可持續(xù)發(fā)展。

3．加強土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督。要強化土地流轉(zhuǎn)市場的監(jiān)督管理，以提高土地流轉(zhuǎn)的市場化程度和透明度，規(guī)范交易行為，防止腐敗滋生，就要完善土地流轉(zhuǎn)法律體系，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的法律程序，將土地流轉(zhuǎn)主體、流轉(zhuǎn)客體、流轉(zhuǎn)價格、流轉(zhuǎn)程序和征地后補償統(tǒng)一納入到法律框架中，保障土地依法進行有序流轉(zhuǎn)。

（三）土地征收補償：提升標準以提高農(nóng)民參保能力

1．明確補償標準。為公共利益而征收農(nóng)民土地的，應(yīng)按完全補償和多元補償原則，以市場價格對失地農(nóng)民進行補償，對農(nóng)民的房屋等私產(chǎn)征用的補償也應(yīng)確定計算標準，只有這樣才能保障失地農(nóng)民的基本生活以及養(yǎng)老需求。以土地市場價格進行補償是完全補償原則的體現(xiàn)，就是根據(jù)被征地農(nóng)民的全部被征收損失并充分考慮對被征地農(nóng)民生存和發(fā)展利益的長遠影響，來確定補償?shù)木唧w數(shù)額。在補償形式上采取符合被征收主體意愿的多元化補償方式。對失地農(nóng)民以土地市場價格進行補償，這也是發(fā)達國家所普遍采用的補償方式。例如，日本《土地征用法》規(guī)定，征地補償金額為市場價格乘以物價變動修正率；英國《都市與鄉(xiāng)村計劃法1962年修正案》提出被征土地按市價補償（包括被征土地價格和毗鄰?fù)恋負p害補償）；法國征地補償以協(xié)議價格為準；荷蘭征地補償?shù)貎r考慮土地未來預(yù)期收益。在部分國家，法律規(guī)定對失地農(nóng)民的補償往往超過土地的市場價值，以保證失地農(nóng)民原有的基本生活水平不降低。另一方面，為保障失地農(nóng)民的基本生活，長遠來看，為解決失地農(nóng)民的養(yǎng)老問題，應(yīng)該逐步提高征地補償標準。具體而言，一方面，土地征用補償要充分考慮農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民收入增長的實際情況；另一方面，農(nóng)民征地補償費全部進入社保預(yù)算，將城區(qū)最低生活保障金作為失地農(nóng)民的最低生活保障金，提高現(xiàn)行的補償標準。因為失地農(nóng)民是特殊群體，已經(jīng)失去土地這一最重要的保障，僅僅以農(nóng)民的最低生活保障已不能保障其基本生活，所以，提高征地補償標準勢在必行。例如，河南省已將補償標準上調(diào)至20%，這充分表明各地方都逐漸認識到了提高補償標準的重要性。政府要通過壟斷土地一級市場，適當降低稅費，調(diào)整土地出讓收益分配比例，提高征地補償標準。

2．改革征地補償程序。現(xiàn)行的農(nóng)村征地補償程序缺乏規(guī)范性和公平性，在農(nóng)村土地征收過程中，只有遵守相關(guān)法律程序，才能真正保障農(nóng)民的權(quán)益。在征地補償過程中要嚴格履行法定程序，特別是要保護被征地農(nóng)戶的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)等。在以往的征地過程中，政府常常只是與集體進行談判，即使具體到個人，也只是與村中握有一定決策權(quán)的干部進行交涉，無法做到與被征地農(nóng)民進行有效溝通。所以要改革現(xiàn)有的征地補償機制，建立第三方介入的征地補償程序以制約強勢政府的因素，征地補償中的第三方介入主要是指在征地補償?shù)母鱾€環(huán)節(jié)引入中立的第三方機制，以保障征地補償?shù)暮侠硇浴Ｍ瑫r讓農(nóng)民參與到征地補償?shù)娜^程，改變過去征地補償方案完全由政府單方面制定、在造成既成事實之后再告知農(nóng)民的的行政習慣。農(nóng)民作為與被征收土地的直接利益相關(guān)者，應(yīng)該積極參與到征地補償金額、補償方式等具體問題的議價過程，合理表達自己的意見，維護合法權(quán)益。征地補償應(yīng)做到公開、透明，將整個征地補償過程置于包括被征地農(nóng)民在內(nèi)的社會各界的廣泛監(jiān)督之下，提升政府的公信力，體現(xiàn)土地征用補償?shù)暮侠硇?、合法性和公正性?/p>

（四）生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)換：創(chuàng)新安置機制以增強農(nóng)民養(yǎng)老保障能力

土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料和生活保障，土地的生產(chǎn)效益是持續(xù)的，而土地征收補償多為一次性的，貨幣補償又難以體現(xiàn)土地的養(yǎng)老保障功能和價值，為保障失地農(nóng)民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，可嘗試土地征收過程中實行生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)換，即對被征地農(nóng)民實行一畝土地轉(zhuǎn)換一定面積 （根據(jù)實際情況測算）的標準廠房，并由用地單位按每月一定的價格租用。同時可給予村集體一定面積的標準廠房，其產(chǎn)權(quán)為村集體所有，村民擁有經(jīng)營收益權(quán)。進行生產(chǎn)資料置換后，除青苗等地面附著物外，不再進行貨幣補償。這種新辦法安置的好處：一是提高農(nóng)民的收入并且長期穩(wěn)定，同時也為失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障增加了經(jīng)濟來源；二是村集體經(jīng)濟可以迅速得到壯大，勞動力由此得到解放，農(nóng)民既可將勞動力從單一農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中解放出來，投身到市場經(jīng)濟中獲取更大收益，還可從土地置換的標準廠房中獲取長久和穩(wěn)定的收入。

在對農(nóng)村土地征收安置中還可采用留地安置，就是根據(jù)城市發(fā)展以及被征地村的實際需要，由政府統(tǒng)籌安置，給土地被征用村留用一定數(shù)量的安身立業(yè)之地。另外，還要重視創(chuàng)新農(nóng)地制度，允許農(nóng)民集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)進入市場流轉(zhuǎn)。

（五）集體組織經(jīng)濟：強化發(fā)展以增強集體補貼能力

首先，農(nóng)村集體組織要積極地參與到農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度中，采取公開拍賣、租賃、承包等流轉(zhuǎn)方式，保證農(nóng)村用地不流失，并根據(jù)地方優(yōu)勢因地制宜，發(fā)展區(qū)域特色農(nóng)業(yè)，不斷擴大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)營規(guī)模。其次，充分利用集體組織所有但處于閑置狀態(tài)的自然資源，如荒山、荒地、自留山、自留地等，擴大可耕地面積，發(fā)展多樣性農(nóng)業(yè)，實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品的規(guī)?；?jīng)營，從而提升集體組織的經(jīng)濟實力。最后，減輕農(nóng)村集體組織的負擔。通過政企分開減輕集體經(jīng)濟組織的一些社會職能，將經(jīng)濟職能和社會職能分開，使其將注意力轉(zhuǎn)向農(nóng)村經(jīng)濟建設(shè)，促進農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，為建立和完善新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

［1］中華人民共和國國家統(tǒng)計局．中國統(tǒng)計年鑒 2009［EB/OL］．http： //www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2009/indexch.htm．

［2］范會芳.土地流轉(zhuǎn)制度下我國農(nóng)村社會保障體系的建構(gòu) ［J］.鄭州大學學報 （哲學社會科學版），2009，（5）.

［3］賀玢，張領(lǐng)先.我國農(nóng)業(yè)信息服務(wù)補貼政策初探［J］.海南大學學報（人文社會科學版），2012，（5）.

［4］張玉東，程曉娜.我國公益征收補償制度的不足與完善［J］.法治研究，2007，（11）.

［5］盧小玲.必須加快“農(nóng)地征用、征收及失地農(nóng)民權(quán)益保險”的立法步伐［J］.經(jīng)濟師，2006，（2）.

［6］曾堅.城鄉(xiāng)一體化背景下的農(nóng)村集體土地征收補償安置制度研究［J］.東方法學，2013，（4）.

（責任編輯 夢 瑋）