袁達(dá)松

習(xí)近平總書記在中共中央政治局就全面推進(jìn)依法治國(guó)進(jìn)行第四次集體學(xué)習(xí)時(shí)提出，要堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，不斷開創(chuàng)依法治國(guó)新局面。這是黨和國(guó)家對(duì)社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)更加明確的要求，進(jìn)一步明確了全面推進(jìn)依法治國(guó)的具體路徑。

地方法治的一體建設(shè)命題

法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，即用良善的法律管理國(guó)家，使得國(guó)家生活呈現(xiàn)出穩(wěn)定良好的法治秩序；用嚴(yán)肅的法律約束政府，防止行政權(quán)力的濫用和失當(dāng)，確保政府服務(wù)公平、行為廉潔；用符合民心民意的法律調(diào)控社會(huì)，積極引導(dǎo)社會(huì)和人民群眾的法治正能量，提高社會(huì)成員的法律素養(yǎng)，讓整個(gè)社會(huì)生活包容有序。

地方法治建設(shè)在1991年“二五”普法時(shí)期展開。自2004年國(guó)務(wù)院頒布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》后，地方法治建設(shè)全面推進(jìn)。多年來，各地法治建設(shè)實(shí)踐取得了不少成效，地方法治建設(shè)水平也在不斷提高。但是，可以看到各地法治建設(shè)有著共同的特點(diǎn)，即地方法治建設(shè)多由各地黨政機(jī)關(guān)推動(dòng)，內(nèi)容主要集中在約束公權(quán)力、政府依法行政等方面。雖然取得了相應(yīng)的成效，然而，這些地方法治建設(shè)的實(shí)踐普遍沒有系統(tǒng)全面地鋪開到法治的各個(gè)方面，離法治一體建設(shè)尚有相當(dāng)?shù)木嚯x。由此，法治一體建設(shè)應(yīng)該成為地方法治建設(shè)的新方向。

地方法治一體建設(shè)講求的是將“法治地方”、“法治政府”、“法治社會(huì)”視為統(tǒng)一體，三者協(xié)調(diào)推進(jìn)、共同發(fā)展。法治地方要求法治建設(shè)涵蓋地方立法、執(zhí)法、司法、守法等各方面以及理念、制度、文化等各層次；法治政府要求地方政府更為積極地運(yùn)用法治思維依法執(zhí)政，提高政府的執(zhí)行力與公信力；法治社會(huì)則要求地方政府大力培育法治風(fēng)尚，更為深入開展普法教育，進(jìn)行法治宣傳，樹立和塑造法律權(quán)威與法律信仰。所以，地方法治建設(shè)應(yīng)該統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方面的法治化進(jìn)程，響應(yīng)和貫徹中央提出的法治一體建設(shè)，推動(dòng)在地方形成法治建設(shè)的應(yīng)有高度和共識(shí)，由中央到地方形成整體共同推進(jìn)全國(guó)法治建設(shè)的新局面。

地方法治一體建設(shè)具有全局性、包容性，強(qiáng)調(diào)的是地方、政府、社會(huì)三個(gè)維度的協(xié)調(diào)發(fā)展、共同推進(jìn)，是涵蓋和包容三者的良性法治；地方法治一體建設(shè)具有的法治理念，應(yīng)強(qiáng)調(diào)一體推進(jìn)三方面的法治化進(jìn)程，能最大限度地調(diào)動(dòng)整個(gè)地方的創(chuàng)造力與能動(dòng)性。在全局性方面，地方法治建設(shè)過程是眾多系統(tǒng)相互銜接、共同運(yùn)行的過程，要想確保法治運(yùn)行的系統(tǒng)性與協(xié)調(diào)性就必須要保證各系統(tǒng)、各層面之間的合理銜接并且相互包容。在包容性方面，許多領(lǐng)域現(xiàn)行的地方性法規(guī)一定程度上仍然存在著部門行政管理色彩濃重、權(quán)責(zé)界限不清等問題，立法、執(zhí)法、司法、守法各項(xiàng)環(huán)節(jié)時(shí)有脫節(jié)等現(xiàn)象，使法律實(shí)施效果大打折扣，影響到地方法治建設(shè)的整體有效性以及總體水平。因此，就需要對(duì)法治一體建設(shè)進(jìn)行包容性推進(jìn)，使各系統(tǒng)相互支撐、相互促進(jìn)，協(xié)同推動(dòng)地方法治建設(shè)進(jìn)程。

并且，地方法治一體建設(shè)的包容性意味著法治建設(shè)過程中既須以包容性為導(dǎo)向，也必然在結(jié)果上呈現(xiàn)出包容性。無論是中央抑或地方，法治一體建設(shè)必然是包容性的良法之治，或者說是包容性的法治。包容性法治意味著包容性和法治的有機(jī)融合，是指法治建設(shè)協(xié)調(diào)與高效的目標(biāo)和狀態(tài)。就地方法治建設(shè)而言，一方面注重地方經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)的協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展；另一方面強(qiáng)調(diào)地方治理的規(guī)范化、制度化、高效化。提倡包容性法治的意義在于實(shí)現(xiàn)各領(lǐng)域均衡、統(tǒng)一地發(fā)展，并在發(fā)展過程保持公平與效率的內(nèi)在一致，保證地方不同主體發(fā)展權(quán)利的同質(zhì)均衡性。推進(jìn)包容性法治，才能建設(shè)包容性的經(jīng)濟(jì)和政治制度，才能達(dá)至“包容性發(fā)展”——即社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展，從而應(yīng)對(duì)當(dāng)下所面臨的諸多問題與挑戰(zhàn)：如收入分配不均、貧富差距過大、人口資源環(huán)境壓力日益突出、社會(huì)矛盾不斷、經(jīng)濟(jì)和政治體制改革發(fā)展不夠協(xié)調(diào)等。法治一體建設(shè)的過程也是以包容性法治為導(dǎo)向的發(fā)展過程，兩者高度契合并且相互支持補(bǔ)充。

可見，地方法治建設(shè)應(yīng)將包容性法治定為戰(zhàn)略目標(biāo)，并通過地方法治一體建設(shè)予以落實(shí)。強(qiáng)調(diào)法治建設(shè)，因?yàn)橹挥性诘胤綄用嬉蔡岢ㄖ尉瘢晟茋?guó)家和地方法律體系，才能增強(qiáng)法治規(guī)范在全社會(huì)的適應(yīng)性，使法治規(guī)范能夠更好地為民眾認(rèn)可與接受，為包容性法治奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)；強(qiáng)調(diào)包容性，一體建設(shè)就是要求統(tǒng)籌地方、政府、社會(huì)三者的法治化進(jìn)程，協(xié)調(diào)推進(jìn)不同維度的三者，兼顧各領(lǐng)域的發(fā)展，做到全方位的和諧、有序、穩(wěn)定。以法治一體建設(shè)推動(dòng)地方包容性發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的地方法治。

地方包容性法治一體建設(shè)的具體進(jìn)路

地方推進(jìn)包容性法治建設(shè)需要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、設(shè)定地方法治一體建設(shè)的全面布局及統(tǒng)籌安排地方法治一體建設(shè)的主要方面。

地方法治建設(shè)的“頂層設(shè)計(jì)”，是指從最高層次對(duì)地方法治建設(shè)整體結(jié)構(gòu)的全面布局與總體安排。確立地方法治建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)，能夠確定地方法治建設(shè)的總體方向和行動(dòng)指南；能夠?qū)Ψㄖ谓ㄔO(shè)進(jìn)程中涉及的關(guān)鍵性問題進(jìn)行頂層判斷（最高層次的決斷），提出符合總體布局的解決之道，并依此作為當(dāng)中主要方面統(tǒng)籌安排的出發(fā)點(diǎn)。因此，地方法治建設(shè)的首要任務(wù)是，基于各地自身的區(qū)域發(fā)展定位、特點(diǎn)以及法治建設(shè)進(jìn)程，從最高層次確立其法治建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)。結(jié)合前文所述，筆者認(rèn)為，地方法治建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)實(shí)即：從法治的最高層次確定建設(shè)包容性地方法治建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)，通過法治一體建設(shè)進(jìn)行全面布局，進(jìn)而從總體上統(tǒng)籌安排、協(xié)調(diào)推進(jìn)地方法治建設(shè)的主要方面。

地方法治建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)作為地方法治建設(shè)的總體方向和行動(dòng)指南，要求地方法治一體建設(shè)要具備全局性和包容性。因此，需要對(duì)地方法治一體建設(shè)進(jìn)行全面布局，以適應(yīng)頂層設(shè)計(jì)的要求。

設(shè)定地方法治一體建設(shè)的全面布局，可以彌補(bǔ)以往地方法治建設(shè)的系統(tǒng)性不足。近些年各地陸續(xù)開展的地方法治建設(shè)，難免其一時(shí)的政策效應(yīng)局限。為了讓法治建設(shè)得到持續(xù)長(zhǎng)足發(fā)展，發(fā)揮法治對(duì)地方能起到的深遠(yuǎn)長(zhǎng)效作用，需要進(jìn)行全方位的地方法治建設(shè)。而“法治地方、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”體現(xiàn)的就是具有全局觀念的包容性法治，設(shè)定地方法治一體建設(shè)的全面布局是確保實(shí)現(xiàn)包容性法治的正確、有效路徑。設(shè)定地方法治一體建設(shè)的全面布局，能夠確保地方法治建設(shè)的科學(xué)性和合理性。

地方法治一體建設(shè)的設(shè)定，亦即各地進(jìn)行“法治地方、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”，是積極響應(yīng)習(xí)近平總書記提出的“法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”的新要求，為發(fā)揮法治在地方治理和社會(huì)管理中的重要作用而進(jìn)行的新的探索和實(shí)踐。設(shè)定地方法治一體建設(shè)的全面布局，能確保法治建設(shè)的科學(xué)性和合理性，以保證地方法治建設(shè)的各個(gè)方面兼容并包、貫徹落實(shí)。

地方法治一體建設(shè)涉及方方面面，需要對(duì)其主要方面進(jìn)行統(tǒng)籌安排，以配合頂層設(shè)計(jì)的要求以及全面布局的統(tǒng)籌。一方面，應(yīng)注重處理好與本地經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)、黨政建設(shè)等各方面的關(guān)系。李克強(qiáng)總理主持召開區(qū)域發(fā)展與改革座談會(huì)時(shí)強(qiáng)調(diào)要建設(shè)法治化的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。地方法治一體建設(shè)過程也必須重視推進(jìn)經(jīng)濟(jì)法治建設(shè)，依法維護(hù)和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，提升地方的核心競(jìng)爭(zhēng)力。在文化建設(shè)方面，要注重將法治建設(shè)融入到文化建設(shè)當(dāng)中，為各地實(shí)現(xiàn)文化體制改革和發(fā)展保駕護(hù)航，增強(qiáng)地方的軟實(shí)力。在黨政建設(shè)方面，地方法治建設(shè)的主要推進(jìn)者就是各地黨政機(jī)關(guān)，加強(qiáng)與黨政建設(shè)相關(guān)的法治建設(shè)能夠使其成為地方法治一體建設(shè)的首要推動(dòng)力。另一方面，要協(xié)同推進(jìn)地方立法、執(zhí)法、司法、普法等全方位的工作。發(fā)揮立法在各項(xiàng)法治建設(shè)中的引領(lǐng)和基礎(chǔ)作用，樹立憲法和法律權(quán)威；強(qiáng)調(diào)司法公正的重要性，營(yíng)造公正高效、權(quán)威公信的司法環(huán)境；在執(zhí)法過程中貫徹落實(shí)依法執(zhí)政理念，用法治規(guī)范、約束和用好公權(quán)力；積極提升普法的層次，提升社會(huì)成員的法律素養(yǎng)，在增強(qiáng)人民群眾法律意識(shí)的基礎(chǔ)上塑造全社會(huì)的法律信仰。以上各方面工作都需要在地方法治一體建設(shè)過程中確定協(xié)作機(jī)制框架，統(tǒng)籌安排、協(xié)調(diào)推進(jìn)。

推動(dòng)地方包容性法治機(jī)制建設(shè)的建議

首先，應(yīng)該確定各地人民代表大會(huì)為地方法治建設(shè)頂層設(shè)計(jì)的最高層次。因?yàn)椋?一方面，根據(jù)憲法，地方各級(jí)人民代表大會(huì)是地方的權(quán)力機(jī)關(guān)，是地方其他司法和行政機(jī)關(guān)權(quán)力的來源，對(duì)地方行政部門、司法部門起著監(jiān)督作用；另一方面，地方人民代表大會(huì)作為立法機(jī)關(guān)，在法治建設(shè)中更具能動(dòng)性，對(duì)司法、執(zhí)法、普法等各方面都能起到主導(dǎo)、協(xié)調(diào)作用。因此，從權(quán)力來源和監(jiān)督等體制而言，人民代表大會(huì)均應(yīng)被確定為法治建設(shè)頂層設(shè)計(jì)的最高層次。而地方法治建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)具體就可由相應(yīng)的人大常委會(huì)牽頭，并結(jié)合地方黨政依法治國(guó)領(lǐng)導(dǎo)小組（或者辦公室）的決策機(jī)制，以確保地方、政府、社會(huì)三個(gè)維度的法治建設(shè)能夠統(tǒng)籌安排、協(xié)調(diào)推進(jìn)。

其次，還要構(gòu)建地方包容性法治機(jī)制的全面布局。地方包容性法治建設(shè)需要從法治地方、法治政府以及法治社會(huì)三個(gè)不同維度，全面布局、協(xié)調(diào)推進(jìn)三者的一體建設(shè)。

法治地方建設(shè)，要注重法治建設(shè)的全局性、一體性。應(yīng)該對(duì)本區(qū)域的法治建設(shè)進(jìn)行總體把握、具體布置，時(shí)刻掌握法治建設(shè)的實(shí)際進(jìn)展和存在問題；區(qū)域當(dāng)中的各轄區(qū)之間可以就法治建設(shè)進(jìn)展情況進(jìn)行相關(guān)總結(jié)交流，相互溝通、協(xié)調(diào)建設(shè)中出現(xiàn)的問題與不足，總結(jié)和推廣本轄區(qū)特色成功經(jīng)驗(yàn)以便交流借鑒、聽取建議等。地方法治政府建設(shè)，要堅(jiān)持依法執(zhí)政，規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行，擺正私權(quán)和公權(quán)力的關(guān)系，讓人們對(duì)政府能夠有充分的信任，用法治思維進(jìn)行社會(huì)管理，化解社會(huì)矛盾，構(gòu)建和諧穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境?？梢栽诟骷?jí)政府工作中，繼續(xù)建設(shè)和完善領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法用法的長(zhǎng)效機(jī)制，加強(qiáng)公務(wù)員依法行政意識(shí)與能力培養(yǎng)，進(jìn)一步健全行政決策制度和程序等。地方法治社會(huì)建設(shè)，一方面，可以圍繞地方內(nèi)各轄區(qū)尤其是基層的中心工作，深入開展“六五”普法，加強(qiáng)社會(huì)主義法治理念教育，重點(diǎn)加強(qiáng)與人民群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)的法律、法規(guī)和規(guī)章的宣傳教育；另一方面，則要加強(qiáng)人民調(diào)解組織建設(shè)，積極指導(dǎo)、支持和保障居民委員會(huì)、村民委員會(huì)等基層組織開展人民調(diào)解工作。最后還應(yīng)注重依法加強(qiáng)信訪工作，規(guī)范信訪秩序，引導(dǎo)群眾合法有序表達(dá)利益訴求、解決利益矛盾，構(gòu)建法治社會(huì)以便給地方法治建設(shè)營(yíng)造穩(wěn)定、和諧的支撐。另外，培育人民群眾對(duì)相關(guān)工作的實(shí)質(zhì)性參與十分重要。

要將以上三方面的法治建設(shè)視為一個(gè)有機(jī)整體，進(jìn)行全面布局。其實(shí)，隨著近年各地“依法治省”、“依法治市”的開展，從1986年“一五”普法到當(dāng)下“六五”普法的進(jìn)行，法院系統(tǒng)“訴調(diào)對(duì)接”、“能動(dòng)司法”的提出和探索等，包括前述要繼續(xù)加強(qiáng)、落實(shí)的各項(xiàng)法治工作，都彰顯出各地為法治建設(shè)所做出的努力和成效。但是，推進(jìn)包容性的地方法治一體建設(shè)，還需要的是對(duì)這些工作進(jìn)行全面的布局，清楚認(rèn)識(shí)法治地方、法治政府、法治社會(huì)之間的有機(jī)聯(lián)系，從全局的高度與視角出發(fā)，構(gòu)建地方包容性法治的機(jī)制，確保地方法治建設(shè)的合理性、科學(xué)性，以實(shí)現(xiàn)包容性之治。

最后，構(gòu)建地方包容性法治機(jī)制，需要統(tǒng)籌安排諸多方面的法治運(yùn)行機(jī)制，協(xié)調(diào)推進(jìn)相關(guān)制度建設(shè)和實(shí)施。如各地在立法過程應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的重要性和責(zé)任擔(dān)當(dāng)，確保地方性法規(guī)更具規(guī)范性和可操作性。政府部門在執(zhí)法過程中，保證程序正當(dāng)、合法合理的同時(shí)，應(yīng)進(jìn)一步將法治轉(zhuǎn)化為日常公務(wù)的思維方式和行為模式，給人民群眾提供更高水平的公共服務(wù)。最后，還要繼續(xù)加大普法力度，將提升法律意識(shí)上升到塑造法律信仰的高度，只有當(dāng)人民群眾對(duì)法治的認(rèn)識(shí)達(dá)到一定高度與深度，才能將法治發(fā)展為內(nèi)心認(rèn)同并自覺接受。為此，建議各地方可以統(tǒng)合出相對(duì)獨(dú)立的法治建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，在原有依法治國(guó)領(lǐng)導(dǎo)小組（或者辦公室）的基礎(chǔ)上，確定人大常委會(huì)的相應(yīng)職能，具體負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)各方面制度的統(tǒng)籌安排與相互配合，推進(jìn)包容性的地方法治一體建設(shè)。

（作者：北京師范大學(xué)法學(xué)院副教授）

責(zé)任編輯：魏曄玲