楊京鐘，鄭志強

1 研究問題的提出

全民健身是我國的一項基本國策，但在我國一些大中城市存在著公共體育場（館）收費畸高，遠超普通市民的經(jīng)濟承受能力，高價格正侵蝕著大、中城市的群體性公共體育運動場所，而且，城市公共體育場（館）長期閑置，面向廣大民眾免費開放的幾乎為零，造成城市公共體育服務基礎資源的閑置、老舊和浪費。我國大中城市公共體育場（館）的投資、運營、管理應如何充分發(fā)揮其經(jīng)濟和社會的雙重效益，成為近年來體育發(fā)展中的熱點和難點問題。

2003年6月，國務院公布的《公共文化體育設施條例》提出，國家鼓勵企業(yè)、事業(yè)單位、社會團體和個人等社會力量舉辦公共文化體育設施［27］。2009年8月，國務院頒布的《全民健身條例》第27條規(guī)定，公共體育設施的規(guī)劃、建設、使用、管理、保護和提供服務，應當遵守《公共文化體育設施條例》的規(guī)定［28］。2010年3月19日，《國務院辦公廳關于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)的指導意見》（國辦發(fā)［2010］22號）提出，各級政府要面向社會、合理規(guī)劃和布局公共體育設施，多渠道投資興建體育設施，提高設施綜合利用率和運營能力。2011年4月29日，國家體育總局發(fā)布的《體育產(chǎn)業(yè)“十二五”規(guī)劃》（體經(jīng)字［2011］178號）也明確提出，充分利用體育賽事活動、大型體育場（館）等體育資源，盤活體育場（館）資源，提高體育場（館）設施的綜合利用率和運營能力，不斷豐富體育公共服務實現(xiàn)方式。推進所有權和經(jīng)營權分離，扶持體育場（館）運營專業(yè)機構，提高體育場（館）經(jīng)營管理水平。2012年7月11日，《國務院關于印發(fā)國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃的通知》（國發(fā)［2012］29號）明確提出，充分發(fā)揮市場機制作用，推動體育場（館）、博物館、托養(yǎng)服務等基本公共服務提供主體和提供方式多元化，加快建立政府主導、社會參與、公辦民辦并舉的基本公共設施供給模式［9］。由此可知，公共體育場（館）作為城市的公共基礎設施必須加大投入，加強運營和有效管理，而以政府財稅宏觀調控政策探究城市公共體育場（館）的投資、運營和管理，無疑具有現(xiàn)實的指導和借鑒意義。

2 相關文獻綜述

縱觀現(xiàn)有的學術文獻，國內(nèi)、外學者專門基于財稅政策的雙重視角研討城市體育場（館）運營管理的學術成果不多，僅零星在相關文獻中有所體現(xiàn)，其研究現(xiàn)狀主要分為兩大類:

一類是圍繞體育場（館）的投融資財稅制度開展研究。體育場（館）的建設和運營維護需要大量的資金投入，客觀上要求籌融資以加強對體育場（館）的投資，政府財政資金的融資投入必不可少。Stefan Kesenne（1987）通過對歐洲1960～1970年10年間政府財政津貼對體育場（館）設施的影響研究，認為政府通過財政補貼公共體育設施建設和營運以降低公眾參與體育運動的價格門檻并未奏效，而直接提供更多的體育設施作為公共利益則比財政補貼設施的經(jīng)營更為有效［32］。黃永京等（2006）探討了民間資本在美國體育場（館）的運營以及促進融資渠道多樣化中所扮演的重要作用，得知聯(lián)邦和地方政府可通過財政補貼和稅收優(yōu)惠促進公共體育場（館）融資渠道的多樣化［12］；與之相關，鄭志強，陶長琪，冷毅（2011）采用博弈論研究方法，建立一個場（館）公私合作（PPP）最優(yōu)收益分配模型，實證分析締約各方最佳的收益分配比例，認為財稅宏觀政策能夠較好地調節(jié)各方的收益分配［26］。

另一類是針對公共體育場（館）的公共財政制度和稅收負擔進行研究。Roger G.Noll（1997）通過比較巴爾的摩、芝加哥、辛辛那提、克利夫蘭、印第安納波利斯、舊金山和雙子城等七大聯(lián)盟體育設施以及小聯(lián)盟棒球體育場和春季訓練設施的案例研究，得出運動隊和體育場（館）并不是當?shù)亟?jīng)濟增長和就業(yè)率提升的來源，財政凈補貼的規(guī)模超過了一個新體育場（館）的經(jīng)濟效益，城市可能更愿意補貼運動隊等的結論［31］。韓開成，顧長海，云欣（2005）認為，我國公共體育場（館）維修、改造資金在場（館）總支出所占比例低于國際平均水平，加上政府撥款逐年減少，一些大型體育場（館）老化現(xiàn)象嚴重，同時，體育場（館）難以享受合理的財稅優(yōu)惠，嚴重阻礙其經(jīng)營開發(fā)和長遠發(fā)展［11］。王龍飛，王巖，劉運洲（2009）運用文獻資料調研、比較分析等研究方法，從公共財政支出與收入兩方面對美國體育場（館）的財政支持進行分析。研究認為，美國政府對體育場（館）的公共財政投入有增長的趨勢，用于體育場（館）公共財政支出的資金一般通過稅收、公共收費、發(fā)行債券等形式籌措。因此，我國應借鑒美國經(jīng)驗，體現(xiàn)公平原則，加大對體育場（館）的公共財政支出，對體育場（館）公共財政的管理應更趨合理化［19］。張宏（2009）把體育場（館）經(jīng)營管理模式分為建設階段的建設模式、建成后運營階段的運營模式，政府對于自身承擔的公共體育場（館）建設和運營應按照財政全額撥款的全額預算管理模式進行管理［23］。陳元欣，王健（2012）運用文獻資料和調查法對我國公共體育場（館）的稅負問題進行定性研究，得出我國公共體育場（館）的理論稅負較高，實際稅負卻很低的結論，進而提出優(yōu)化現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策、減免相關稅收，減輕公共體育場（館）理論稅負的財稅政策建議［5］。

綜上所述，現(xiàn)有學術成果為本研究提供了有益幫助的同時也發(fā)現(xiàn)如下不足。一方面，現(xiàn)有文獻未能從理論層面和政策層面對財稅政策與公共體育場（館）的關聯(lián)性和作用機理進行具體的理論研究；另一方面，缺乏完整的國外公共體育場（館）運營的財稅激勵模式的具體比較。鑒于此，本文以公共體育場（館）運營為研究重點，以財稅宏觀調控政策工具為手段，以財稅激勵模式為研究內(nèi)容，從理論和實踐兩方面具體探究公共體育場（館）運營的財稅問題，以豐富我國公共體育場（館）財稅激勵模式的相關內(nèi)容。

3 公共體育場（館）運營的財稅理論基礎

體育場（館）是體育發(fā)展的重要物質條件之一，城市公共體育場（館）的投資運營作為政府公共產(chǎn)品（服務）的主要構成部分和國家體育發(fā)展的重要組成部分，從理論上講，需由政府這只“看得見的手”干預調節(jié)市場經(jīng)濟自身失靈的缺陷，客觀上為政府干預公共體育場（館）市場經(jīng)營提供了理論依據(jù)。尤其是專門從基于財政和稅收的雙重視角，從財稅理論層面闡述公共體育場（館）的關聯(lián)關系及其作用機理，從而理論指導實踐，理論和實踐相結合，為本文章分析公共體育場（館）運營財稅激勵模式和財稅政策實踐提供了理論基礎。

3.1 公共財政理論

1776年亞當·斯密在其《國富論》中闡述了不斷增加國民財富的最好辦法就是給經(jīng)濟以完全的自由，對市場經(jīng)濟的任何干預都是不可取的，政府只需扮演“守夜人”的角色。其理論在實踐中導致市場失靈的現(xiàn)象和存在市場失靈的狀態(tài)，市場本身固有的缺陷致使市場經(jīng)濟運行失靈，經(jīng)濟資源未能優(yōu)化配置。這客觀上須靠市場以外的力量，干預彌補由于市場失靈所帶來的無人能夠提供公共產(chǎn)品和服務的公共需求。20世紀30年代凱恩斯的政府干預理論認為，這個市場以外的力量就是政府的力量，只有擴大政府調控經(jīng)濟的職能才能有效彌補市場的缺陷，財政支出直接可以形成社會的有效需求，以保持市場經(jīng)濟的正常運轉，彌補市場的有效需求不足，這就為政府這只“看得見的手”干預調節(jié)需要提供的公共產(chǎn)品和公共服務提供了機會和理論依據(jù)，尤其是公共體育產(chǎn)品中的公共體育場（館）等基礎設施投資與其運營收益相比，收益長遠，私人和企業(yè)不能和不愿承擔投資［13］。這就需要政府公共財政進行投資并無償給予提供。我們知道，公共財政是以國家為主體的經(jīng)濟分配活動，其分配目的是滿足人民群眾日益增長的物質文化需求。公共財政理論認為，政府財政政策作為發(fā)揮公共管理的職能，有效調節(jié)公共體育基礎資源優(yōu)化配置和市場經(jīng)濟活動的重要經(jīng)濟杠桿工具，憑借財政和稅收優(yōu)惠激勵手段加以引導、促進公共體育場（館）等基礎設施的優(yōu)化配置，這就要求政府積極回應公眾不斷增長的公共服務需求，大力推進公共服務創(chuàng)新［6］，充分運用公共財政支出，提供理應由政府在公共領域提供的體育場（館）等公共產(chǎn)品和公共服務。

3.2 公共產(chǎn)品理論

美國經(jīng)濟學家薩繆爾森在《公共支出的純理論》論著中指出，純粹的公共產(chǎn)品或勞務即每個人消費這種物品或勞務不會導致別人對該產(chǎn)品或勞務的減少，具有敵對性、排他性和可分性的產(chǎn)品是私人產(chǎn)品，反之是公共產(chǎn)品。介于二者之間的產(chǎn)品稱為準公共產(chǎn)品［1］。公共產(chǎn)品具有典型的正外部性特征，正外部性的產(chǎn)品既有公共產(chǎn)品，又有私人產(chǎn)品，因而可以認為體育場（館）和體育賽事均具有較大公共產(chǎn)品性質的混合產(chǎn)品［15］，即公共體育場（館）這類混合產(chǎn)品具有準公共產(chǎn)品的特性。公共產(chǎn)品理論認為，準公共產(chǎn)品是介于政府提供的純公共產(chǎn)品（服務）與私人生產(chǎn)產(chǎn)品之間的產(chǎn)品（服務），因而，公共體育場（館）等體育公共基礎設施的首要責任即為大眾服務，即使在市場經(jīng)濟條件下，其體育公共產(chǎn)品社會效益的第一屬性仍需放在首位，尤其對于公共體育場（館）這種具有非排他性、有限非競爭性和有限非排他性特征的準公共產(chǎn)品，在理論和實踐上理應采取政府和市場共同分擔的原則，即由政府財政和競爭市場“兩只手”給予供給和保障。財政和稅收作為政府宏觀調控市場經(jīng)濟的兩大重要工具，應更多地體現(xiàn)政府對公共體育場（館）更加主動的調控能力，在政府公共體育場（館）財政投入、市場商業(yè)化運營、市場監(jiān)管等方面給予必要的財稅政策扶持與激勵。

3.3 公共服務均等化理論

公共服務均等化是公共財政的基本內(nèi)容之一，公共財政的性質和目標決定了政府的社會職能是為廣大民眾提供不同標準的、基本的，且大體相對均衡的公共產(chǎn)品和服務。20世紀20年代中葉，開創(chuàng)福利經(jīng)濟學的英國經(jīng)濟學家庇古認為，國民收入總量越大，社會經(jīng)濟福利就越大；國民收入分配越是均等化，社會經(jīng)濟福利也就越大［17］。庇古首次闡述了公共服務均等化對社會福利的基礎性影響和作用。公共體育場（館）作為社會公共基礎設施的重要組成部分，是政府財政必須無償提供的基本公共產(chǎn)品和服務內(nèi)容之一，既具有使用上的公共性、無償性、非排他性和非競爭性，又具有政府財政投資上的價值公益性、社會效益性和目標均等性，能夠有效地提高公共體育場（館）等基礎設施的服務質量、社會效益和經(jīng)濟效益。

從實踐上分析，我國平均每萬人擁有體育場（館）僅6.58個，而日本和歐美平均每萬人約200個。我國人均體育場（館）面積約1.03m2，北京人均體育場（館）面積已下降到1.6m2，而韓國首爾體育場（館）卻達到人均11.35 m2［10］。說明政府體育公共財政投入的“弱化”、“缺位”和“錯位”。因此，在政府公共體育場（館）設施供給和公共服務需求產(chǎn)生矛盾的條件下，有必要對公共體育場（館）的投資運營實施宏觀調控，發(fā)揮公共財政政策的職能和激勵作用，逐步縮小我國體育發(fā)展中的不均衡、東中西部公共體育基礎設施投資的不均衡、區(qū)域城鄉(xiāng)之間的不均衡、公共體育服務能力上的不均衡，最終通過公共財政推進城市公共體育場（館）等公共基礎設施服務的均等化。

4 國外城市公共體育場（館）運營財稅激勵模式比較與現(xiàn)實選擇

公共體育場（館）作為城市的公共基礎設施之一，具有一定的政府自然壟斷屬性。其在運營過程中可能存在市場失靈的現(xiàn)象，這就需要政府財稅宏觀調控政策的適度介入，干預并及時化解公共體育場（館）運營的市場失靈問題，從而確保公共體育設施的運行服務質量?？v觀國外政府宏觀調控、干預公共體育場（館）運營的財稅政策，主要有三種激勵模式。

4.1 政府主導型財稅政策激勵模式

以政府作為主體無償提供公共體育場（館）等公共產(chǎn)品和服務。一般中央（聯(lián)邦）政府負責重點體育場（館）（如奧林匹克中心、奧運場（館）、奧林匹克公園）建設，地方體育場（館）由地方財政投資與運營，聯(lián)邦中央政府酌情資助。政府為實現(xiàn)調控體育經(jīng)濟活動的目標，運用公共財政支出政策對公共體育場（館）進行投資與運營管理，或者憑借政府信用通過發(fā)行政府債權（國債）籌集財政投資資金并實施運營管理的一種財稅政策激勵模式。一般政府通過公共財政預算的形式，作為“最后擔保人”以融資主體的身份對公共體育場（館）進行投資，滿足廣大民眾對體育文化健身娛樂消費的迫切需求。近年來，大多數(shù)發(fā)達國家政府的體育投資已超過國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的l%以上［24］。其激勵模式實行政府財政全額預算管理。公共體育場（館）等城市公共產(chǎn)品由政府財政無償提供，全部的運營和維護費用均由政府公共財政全額支出。場（館）的運營管理不以盈利為目的，消費者除繳納少量費用外，其運營管理費用絕大部分通過政府公共財政預算支出給予財政補貼，保障其運行；同時，公共體育場（館）運營所取得的國有資產(chǎn)營業(yè)收入和經(jīng)營利潤，享受免征各種稅收的優(yōu)惠政策待遇（表1）。

表1 國外政府主導激勵的城市公共體育場（館）運營財稅政策比較一覽表Table 1 Comparison of City Public Sports Venues Operation Fiscal Policy Stimulated and Dominated by Foreign Government

4.2 市場（商業(yè)化）主導型財稅政策激勵模式

在市場經(jīng)濟條件下，公共體育場（館）的城市基礎設施采用市場化商業(yè)運作形式，私人機構和企業(yè)作為公共體育場（館）的運營主體，主要采用私人資本投資和委托經(jīng)營等商業(yè)化市場運作手段實施運營管理，同時，自擔投資和經(jīng)營風險。政府在公共體育場（館）投資與管理中不承擔任何責任和風險，也不為私人資本和民營企業(yè)承擔投融資和市場運營管理上的“最后擔保人”，而是運用財稅政策宏觀調控體育場（館）的市場經(jīng)營行為，對商業(yè)性公共體育場（館）的經(jīng)營主體采取財稅輔助激勵的方式。其激勵模式:一方面，由私人企業(yè)的私人資本通過現(xiàn)金和實物捐贈、各種贊助組合、冠名特許權、經(jīng)營或融資性租賃、廣告經(jīng)營權、停車專用權、嘉賓座位許可、遺贈和信托物、資產(chǎn)支持型證券、房地產(chǎn)贈送等形式介入體育場（館）的投資與市場運營［2］；另一方面，私人企業(yè)投資興建的體育場（館）等公共設施，一般由市場中的專業(yè)體育管理企業(yè)（社團）委托運營，提供更加專業(yè)化、規(guī)范化、規(guī)模化的商業(yè)化經(jīng)營管理，利于提升其經(jīng)營效益、管理效率和服務質量。

在以市場經(jīng)濟為主導的財稅政策激勵模式中，政府只是扮演監(jiān)管者的角色，僅僅在政府稅收征管中，對于私人企業(yè)和社會民間資本投資及獲取的收益給予必要的稅收優(yōu)惠支持與幫助。政府一般減免征收增值稅、企業(yè)所得稅（公司稅、法人稅）、銷售稅、統(tǒng)一經(jīng)營稅等各種稅收，［30］以鼓勵私人企業(yè)在激烈的市場競爭中加大投資和運營服務好公共體育場（館），從而降低其運營成本和經(jīng)營風險。此種模式一般適合于體育產(chǎn)業(yè)發(fā)達、財力雄厚的國家（地區(qū)）。由于這些國家（地區(qū)）城市功能，城市設施和體育場（館）建設均已發(fā)達和完善，［22］因而十分注重產(chǎn)業(yè)競爭、商業(yè)化運作、財政公平激勵、環(huán)境保護等方面的體制機制完善。本文以體育產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)達的英國、美國和西班牙進行了比較（表2）。

4.3 公私合作的財稅政策激勵模式

公（政府）私（私營企業(yè)）合作是以政府和私人投資機構為主體，共同提供城市公共體育場（館）等準公共體育產(chǎn)品（服務），財稅政策給予差異化的財政補助與稅收優(yōu)惠支持的一種財稅政策激勵模式。公共體育場（館）等城市基礎設施實質上是介入社會公益性和商品經(jīng)濟性之間的準公共體育產(chǎn)品，屬于準公共性基礎設施［3］。這就決定了公共體育場（館）這類準公共性產(chǎn)品須由政府和市場（企業(yè)）兩者共同承擔，提供各種類型的公共體育場（館）等準公共體育產(chǎn)品（服務）。從國際上公共體育場（館）運營的財稅政策實踐看，發(fā)達國家形成了一套較為成熟的公私合作運作機制。

公（政府）私（私營企業(yè)）合作（Public-Private-Partnership）的財稅政策模式，表現(xiàn)為政府機制與市場機制的有機融合。具體而言，政府一般不直接作為投資者參與城市公共體育場（館）的投資與管理，主要憑借自身的政治管理職能和經(jīng)濟調控職能，為城市體育場（館）的投資項目提供特許經(jīng)營管理和政策優(yōu)惠來鼓勵投融資［14］。在公共體育場（館）私人投資不足的情形下，政府與市場商業(yè)運作的私營企業(yè)進行公私合作，政府財稅政策給予必要的扶持，其支持主要采取土地劃撥捐贈和減免相關稅收的形式承擔有限投資。而私人資本主要對城市體育場（館）設施項目的利潤部分進行融資和投資，并在市場化商業(yè)運作的基礎上對城市公共體育場（館）的運營實行保值、增值。這樣，政府與私人投資者共擔投資風險和社會責任，共享投資收益。此模式是國際上運用最為廣泛的一種財稅激勵模式（表3），其優(yōu)點不僅能有效降低政府對城市公共體育場（館）的財政投資和運營管理成本，而且，有利于城市公共體育場（館）建成之后的運營管理和市場開發(fā)，也是改善人民生活、成功應對外部沖擊的保障［25］。真正將市場機制與社會公共職能相結合，二者相輔相成，形成優(yōu)勢互補。［19］

表2 國外市場（商業(yè)化）主導型的城市公共體育場（館）運營財稅政策比較一覽表Table 2 Comparison of City Public Sports Venues Operation Fiscal Policy Dominated by Foreign Markets（Commercialization）

表3 國外公私合作的城市公共體育場（館）運營財稅政策比較一覽表Table 3 Comparison of Foreign Public-private Cooperating City Public Sports Venues Operation Fiscal Policy

5 我國城市公共體育場（館）運營財稅模式的現(xiàn)實選擇

第一，城市公共體育場（館）運營的政府主導型財稅政策激勵模式，盡管由國家公共財政預算全部和絕大部分無償承擔，但一國或地區(qū)若沒有較為發(fā)達的經(jīng)濟基礎與雄厚的公共財政實力作為保障，此種模式的公共體育場（館）耗資巨大，一般國家或地區(qū)是難以承擔和予以保障的。迄今為止，中國作為一個經(jīng)濟基礎仍然十分薄弱，公共財政實力依然不強的發(fā)展中大國而言，完全和絕大部分依靠現(xiàn)行國家公共財政來負責和承擔公共體育場（館）等基礎設施的投資、建設、運營和管理。在目前市場運作空間不足，在現(xiàn)有的財政分配體制下，無疑給本以不雄厚的公共財政帶來巨額的投資運營資金和巨大的公共財政支出壓力，這將直接或間接地導致政府財政資金的緊張和政府公共財政預算的不均衡。

第二，城市公共體育場（館）運營的市場（商業(yè)化）主導型財稅政策激勵模式，盡管根據(jù)市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律由市場供求自發(fā)調節(jié)，實施商業(yè)化市場運作，這符合市場公平競爭原則，也適合體育產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟公平競爭的客觀要求，其經(jīng)濟行為政府理應給予鼓勵并加強有效的監(jiān)管。但該模式需要以完善的市場經(jīng)濟條件和良好的經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境為前提，公共體育場（館）的投資運營才能有效運轉并健康發(fā)展。而我國現(xiàn)行的體育體制機制仍然沿用的是建國以來窮國辦體育的方式，這種體制機制與其對應的市場經(jīng)濟體制存在巨大的差異。在現(xiàn)行體制下，公共體育場（館）承辦的大多數(shù)職業(yè)化、商業(yè)化的體育競技賽事和體育比賽項目，囿于普及度、欣賞水平、民眾基礎、參與熱情等諸多原因，很少甚至根本沒人捧場觀看、娛樂賞鑒。由此在完全市場經(jīng)濟條件下，主要依靠市場經(jīng)濟機制商業(yè)化解決公共體育場（館）的市場供需、經(jīng)費籌集、投資運營等一系列現(xiàn)實問題，是不切實際的，也是不符合中國國情的。

第三，城市公共體育場（館）運營的公私合作財稅政策激勵模式，是一種政府與市場（私人企業(yè)）共同合作、共擔風險、共擔責任、共享營利進而到達“雙贏”的一種良性模式。此種模式很好地彌補了基于政府主導或者基于市場（商業(yè)化）主導的單一主體模式的欠缺與不足，既體現(xiàn)了政府財稅政策介入公共體育場（館）投資運營的市場調節(jié)、避免市場失靈的調控目的，又與市場經(jīng)濟的微觀經(jīng)營主體相互合作，實施市場商業(yè)化投資運營管理；不僅減輕了政府公共財政投資、運營管理公共體育場（館）的巨額財政支出壓力，而且，是政府財稅宏觀經(jīng)濟調控政策與市場經(jīng)濟的有機結合，從而取長補短、優(yōu)勢互補、相互合作、相互協(xié)調的良性互動創(chuàng)新模式［29］。中國在當前生產(chǎn)力仍不發(fā)達，經(jīng)濟社會基礎依然薄弱，公共財政仍不雄厚的客觀條件下，不能對公共體育場（館）等城市公共基礎設施的投資建設和運營管理大包大攬，但也不能完全放任市場經(jīng)濟和市場供求對公共體育場（館）的盲目投資和市場任意調節(jié)運營。為此，應立足自身國情，須在政府調控與市場經(jīng)濟之間，政府機制與市場機制之間找到平衡支點和融合之處，而公私合作財稅政策激勵模式正好契合了這一均衡，能夠促成政府和市場之間、社會效益與經(jīng)濟效應之間的“雙贏”。

6 構建中國城市公共體育場（館）運營的財稅政策激勵體系

6.1 構建“政府引導，政府與企業(yè)商業(yè)化合作運營”的城市公共體育場（館）財稅政策激勵模式

借鑒國際上城市體育場（館）運營的實踐經(jīng)驗，我國城市公共體育場（館）的投資與運營應由長期以來以“政府公共財政主導”改革為“政府引導，政府與企業(yè)商業(yè)化合作運營”的財稅政策激勵模式，即在政府對城市公共體育場（館）財政投入不足的情形下，憑借財稅政策自身的職能和激勵作用，引導、鼓勵社會民間機構和私營企業(yè)投資運營城市公共體育場（館）的主動性和積極性。政府在避免相關部門利用自身公共權力“尋租”，在維護社會大眾公共產(chǎn)品和服務基本利益的前提下，在相互信任的基礎上，通過聯(lián)合社會民間機構和企業(yè)，采取合同（協(xié)議）承包、經(jīng)營性（融資性）租賃、對已有體育場（館）設施的運營維護協(xié)議、建設—經(jīng)營—移交（BOT）等多種方式加強公（政府）私（社會民間機構、私營企業(yè)）合作。同時，政府運用財稅宏觀調控政策給予社會民間機構或私營企業(yè)必要的扶持和鼓勵。一方面，充分發(fā)揮財稅政策的中介、橋梁功能，引導境內(nèi)外社會民間機構和私營企業(yè)，運用社會民間資本采取商業(yè)化市場運作的形式構建城市公共體育場（館）的投資運營，政府通過靈活運用財政預算、財政投資、國債（公債）、財政補貼（助）、公共消費、財政轉移支付、財政信貸等一系列公共財政政策對社會民間機構或私營企業(yè)給予必要的激勵；另一方面，政府運用稅收投資抵免、起征點、稅率優(yōu)惠、稅額優(yōu)惠、免征額、稅項扣除、虧損稅前彌補、成本扣除、特別準備金、加計扣除、加速折舊等一系列稅收優(yōu)惠政策，針對民間機構和私營企業(yè)投資城市公共體育場（館）運營所獲取的營業(yè)收入和經(jīng)營利潤，給予減免增值稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、房產(chǎn)稅、土地增值稅、城市維護建設稅、教育費附加等的稅收優(yōu)惠待遇。既減輕了這些投資納稅人的納稅成本和稅收負擔，又發(fā)揮了財稅政策的經(jīng)濟杠桿放大效應，強有力扶持了公私運營的相互合作，減輕了其經(jīng)營風險，從而提高其經(jīng)濟效益和社會效益。

6.2 構建城市公共體育場（館）運營的稅收優(yōu)惠政策激勵體系

城市公共體育場（館）的運營管理須有完善的稅收優(yōu)惠激勵體系作為支撐，在財稅宏觀經(jīng)濟杠桿調控政策的引導下，經(jīng)過持續(xù)有效的扶持、促進與激勵，才能充分發(fā)揮城市公共體育場（館）等公共體育基礎設施的經(jīng)濟效應和社會效益。

一是，通過稅收政策的引導功能，對私營企業(yè)投資公共體育場（館）等城市基礎設施（當這類民營企業(yè)在體育場（館）運營中發(fā)生年度虧損或者政策性虧損時），依據(jù)《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》的規(guī)定，除給予其5年的持續(xù)虧損彌補外，還可按其年度虧損額給予全額的政策性財政補助；若私營企業(yè)實現(xiàn)營利，依其本年利潤給予免征營業(yè)稅、企業(yè)所得稅等的稅收優(yōu)惠待遇。

二是，采用稅前激勵（間接稅收優(yōu)惠）與稅后激勵（直接稅收優(yōu)惠）有機結合的稅收優(yōu)惠方式和手段。依據(jù)稅收優(yōu)惠理論，間接稅收優(yōu)惠方式具有激勵顯著、引導明確的特點，是一種對企業(yè)經(jīng)營行為給予的稅前優(yōu)惠。主要通過調整納稅人的征稅稅基來間接調節(jié)微觀企業(yè)的投資、生產(chǎn)經(jīng)營活動，以符合政府財稅宏觀調控的具體目標。直接稅收優(yōu)惠手段具有優(yōu)惠明確、簡便易行的特點，是一種對企業(yè)經(jīng)營結果主動給予的事后優(yōu)惠。政府主要通過政策傾斜、降低稅率及對企業(yè)最終的經(jīng)營收入或利潤結果給予一定的優(yōu)惠，同時，政府減少一部分稅收收入的一種稅收優(yōu)惠。因此，針對社會民間機構和私營企業(yè)投資運營城市公共體育場（館），政府可采用直接稅收優(yōu)惠（減免稅、稅額減免、稅率減免等）和間接稅收優(yōu)惠（投資抵免、稅項扣除、加速折舊、成本扣除、延期納稅、虧損彌補等）相結合的稅收優(yōu)惠方式和手段給予強有力的經(jīng)營行為激勵。

三是，完善城市公共體育場（館）投資運營的稅收優(yōu)惠內(nèi)容。首先，實行先征后返的優(yōu)惠政策。投資企業(yè)運營城市體育場（館）的經(jīng)營收入所征營業(yè)稅可實行先征稅，后全額返還的稅收優(yōu)惠，以鼓勵其對公共體育場（館）的建設與維護。其次，以單項體育組織（協(xié)會）和體育社會團體為主體，對各類體育場（館）實施市場化運營管理，經(jīng)由各單項體育協(xié)會（組織）主辦體育賽事來市場化使用、運營城市公共體育場（館）的，政府應給予一定的稅收優(yōu)惠扶持，從而充分利用好體育場（館），將公共體育場（館）推向市場，推進體育社會化［16］。第三，公共體育場（館）具有公益性特征，需要承擔政府的某些社會公共職能，因而國家在稅收優(yōu)惠政策上對于城市公共體育場（館）的體制機制轉制改革給予必要的鼓勵和扶持。如在轉制改革的3年內(nèi)免征營業(yè)稅和企業(yè)所得稅，以減輕其稅收負擔和轉制改革成本。第四，鑒于我國現(xiàn)行稅制針對公共體育場（館）運營中必須繳納10種稅收，理論稅負較高的現(xiàn)狀，［5］為減輕城市公共體育場（館）的理論稅負和實際稅負，筆者認為，1）在當前的“營改增”稅制改革進程中，政府僅對部分現(xiàn)代服務業(yè)（文化產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代物流產(chǎn)業(yè)等）進行試點改革，而針對城市公共體育場（館）的體育服務未在改革的試點內(nèi)容之中，仍然按照現(xiàn)有稅制征收文化體育業(yè)營業(yè)稅，這就導致城市公共體育場（館）的采購成本無法扣除。再者，城市公共體育場（館）主要是以固定資產(chǎn)為主體的社會服務，投資金額和固定資產(chǎn)產(chǎn)值均巨大，涉及固定資產(chǎn)投資、折舊、維護、土地使用權、房產(chǎn)等一系列的征稅問題，在增值稅征收管理中，對城市公共體育場（館）等的投資、維護和運營等各個環(huán)節(jié)均需要繳納增值稅，無形中極大地增加了納稅人的稅收負擔和運營成本。因此，為優(yōu)化投資、消除重復征稅，減輕納稅人的經(jīng)營成本和實際稅負、增強企業(yè)發(fā)展能力，國家應將城市公共體育場（館）等體育公共服務納入“營改增”稅制改革的試點范圍中。例如，營運管理企業(yè)購買的專門用于體育場（館）的商標權、土地使用權、技術轉讓（咨詢）服務、專利技術和非專利技術等具有技術性、知識性服務特點的特許經(jīng)營權，政府準予在增值稅進項稅額中稅前抵扣，能夠極大地減輕城市體育場（館）運營的稅收負擔。2）體育場（館）的運營管理納稅人，無論是何種性質的機構（企事業(yè)單位、非營利組織等）均應對其體育場（館）的自用房產(chǎn)免征房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅。3）自1994年稅制改革以來，我國稅法對非營利性的公共體育場（館）不予以計提固定資產(chǎn)折舊，致使我國城市公共體育場（館）的企業(yè)所得稅稅負沉重，對于投資納稅人而言也不公平。為此，筆者建議運營中的城市公共體育場（館）在沒有依照平均年限法（直線法）計提折舊的情形下，國家應給予免征企業(yè)所得稅的優(yōu)惠待遇。

6.3 構建我國公共體育場（館）均等化的財稅激勵體系

依據(jù)公共財政理論，財政政策和稅收政策在處理公平與效率方面各有側重，在調節(jié)公共體育場（館）運營服務的“市場失靈”方面也發(fā)揮著重要的調控作用。

在財政政策激勵上，一方面，完善公共財政支出政策，政府積極增加投入，承擔西部農(nóng)村公共服務體系、基礎設施建設的重任［20］，實現(xiàn)公共體育場（館）等公共產(chǎn)品和公共服務的均等化。通過加大政府財政補貼、財政轉移支付力度，調整地方稅收返還政策，為實現(xiàn)公共體育場（館）等公益性產(chǎn)品和服務均等化奠定財政基礎。政府通過建立一套完整、有效的政府專項財政轉移支付制度（橫向轉移和縱向轉移），保證東中西部不同區(qū)域公共體育場（館）均能夠享受到基本相同的公共服務，逐步實現(xiàn)公共體育場（館）等公共產(chǎn)品和服務在地區(qū)間、民族間、城鄉(xiāng)間的均等化。另一方面，為彌補中西部地區(qū)城市公共體育場（館）投資營運環(huán)境的不足，對到這些地區(qū)的投（融）資者，政府可提供財政低息貸款、貸款財政擔保等，并且規(guī)范融資平臺行為，投、融資資金要嚴格按照規(guī)定用途使用，投融資和擔保要嚴格按照相關規(guī)定執(zhí)行［18］。此外，可考慮從中央財政專項轉移支付中，專門設置賬戶用于中西部落后地區(qū)城市公共體育場（館）的政府貸款貼息，這既可支持投資環(huán)境差的落后地區(qū)城市公共體育場（館）投資和運營的健康發(fā)展，擴大貧困地區(qū)由于城市公共體育場（館）運營資金不足的扶持范圍，又可提高財政資金的使用效益和社會效益，進而實現(xiàn)城市公共體育場（館）均等化的財政目標。

在稅收政策激勵上，專門制定扶持我國不同區(qū)域間、地域間、以城市公共體育場（館）為主體的公共體育產(chǎn)品（服務）的稅收優(yōu)惠政策，建立完善的以間接稅收優(yōu)惠政策為主、直接稅收優(yōu)惠政策為輔，兩者有機結合的稅收優(yōu)惠激勵體系［21］，以共同促進我國城市公共體育場（館）基礎設施的均等化。尤其在市場發(fā)育程度低、經(jīng)濟發(fā)展水平落后、城市公共體育場（館）等公益性基礎設施十分落后的中西部欠發(fā)達地區(qū)，實施東中西部差異化的區(qū)域性稅收減免優(yōu)惠政策，激勵這些地區(qū)民族體育資源開發(fā)、城市體育場（館）基礎設施項目和民族體育賽事重大項目的建設，改善這些區(qū)域城市公共體育場（館）的投資環(huán)境，進而拉動中、西部欠發(fā)達地區(qū)體育經(jīng)濟與體育文化的協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展，最終實現(xiàn)區(qū)域間城市公共體育場（館）服務的均衡與均等化的稅收調控目標。

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