■ 本刊記者

記者：2009年12月20日，以崔世安為行政長官的第三屆特區(qū)政府宣誓就職。新一屆特區(qū)政府組成后，堅(jiān)持民本原則，以民意為施政依歸，傾聽民眾訴求，順應(yīng)民心所向，推出系列性惠民政策措施，關(guān)懷弱勢(shì)群體，疏解民眾怨氣，促進(jìn)民生發(fā)展，銳意推進(jìn)民生政府建設(shè)。澳門特區(qū)政府以民生為本的政策是怎樣形成的？

婁勝華：首先是政策主軸從經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向轉(zhuǎn)向民生導(dǎo)向。眾所周知，以民為本的施政理念是回歸后由首屆特區(qū)政府提出的，而政府施政理念則是需要通過政策來體現(xiàn)并加以落實(shí)的。政府的施政重點(diǎn)與政策取向取決于社會(huì)環(huán)境與社會(huì)矛盾的變化與發(fā)展。因此，在不同歷史階段，即使是相同的政府落實(shí)同樣的施政理念也是需要根據(jù)社會(huì)形勢(shì)的變化而制訂出各有側(cè)重的具體政策的。

回歸初期，特區(qū)政府面對(duì)的是低迷的經(jīng)濟(jì)、高企的失業(yè)、脆弱的財(cái)政收入等問題，因此，如何在較短時(shí)間內(nèi)擺脫經(jīng)濟(jì)低迷徘徊，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)迅速成長與提升社會(huì)就業(yè)就成為施政的當(dāng)務(wù)之急，并以此為目標(biāo)導(dǎo)致政府在制訂政策時(shí)偏重考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展，形成經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向的政策。為此，初生的特區(qū)政府制定了以旅游博彩業(yè)為龍頭、服務(wù)業(yè)為主體的新產(chǎn)業(yè)政策，并主動(dòng)實(shí)施了博彩經(jīng)營權(quán)的分散化改革。在中央政府的大力支持下，隨著內(nèi)地赴港澳“自由行”政策的實(shí)施，澳門經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)跳躍性增長，本地生產(chǎn)總值(GDP)連年增長(圖1)，而失業(yè)率由回歸初期的6.8%(2000年)迅速下降到2.5%(2011年)，基本實(shí)現(xiàn)了全民就業(yè)。可以說，經(jīng)過回歸后首十年兩屆政府的努力，澳門社會(huì)經(jīng)濟(jì)面貌出現(xiàn)迥異于回歸前的根本性變化。

與此同時(shí)，經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展對(duì)原有的社會(huì)資源供給與利益分配平衡形成強(qiáng)烈沖擊，特別是隨著樓價(jià)飛升與通貨膨脹，普通民眾的日常生活開始受到影響，部分市民非但未能受惠于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，反而因物價(jià)上漲而導(dǎo)致生活質(zhì)素下降，尤其是社會(huì)弱勢(shì)群體的感受更加強(qiáng)烈。此外，交通擁擠、環(huán)境惡化、在職貧窮等問題亦隨之而來，不斷積聚的民怨更因個(gè)別政府高官的貪腐而爆發(fā)，轉(zhuǎn)化為日見頻繁的街頭抗議運(yùn)動(dòng)，穩(wěn)定與和諧的社會(huì)秩序受到?jīng)_擊。顯然，與回歸初期不同，社會(huì)問題與矛盾已經(jīng)發(fā)生轉(zhuǎn)移，即從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域轉(zhuǎn)向社會(huì)領(lǐng)域，因此，亦需要政府的施政重點(diǎn)相應(yīng)地轉(zhuǎn)變。故而，第二屆特區(qū)政府在其后半段任期內(nèi)已經(jīng)有所察覺，并開始推出部分疏解民困與民怨的政策措施，惟回應(yīng)較為被動(dòng)，政策力度未能完全合乎民眾要求與社會(huì)期望，且民眾對(duì)政府的信任度因前運(yùn)輸工務(wù)司司長歐文龍巨貪案而受挫。

正是在上述背景下，以“傳承”、“創(chuàng)新”自謂的第三屆特區(qū)政府組成后，不但承接第二屆特區(qū)政府推出的一些民生政策，更在此基礎(chǔ)上，先以關(guān)顧與援助社會(huì)基層弱勢(shì)社群為重點(diǎn)，繼而全面推展各項(xiàng)民生措施，形成民生導(dǎo)向的政策基調(diào)。

其次是多種形式并舉，廣泛聽取與吸納民意作為制定民生政策的依據(jù)。

第三屆特區(qū)政府組成后，于次年3月公布的首份施政報(bào)告即提出“陽光政府”與“科學(xué)決策”兩大施政新理念。前者的意涵在于增加施政透明度，而后者則直接與政策制定相關(guān)。實(shí)際上，兩大施政理念的貫徹都離不開民眾的參與與民意的吸納。因?yàn)橹挥性试S民眾參與才能建設(shè)開放型的陽光政府，同樣，決策的科學(xué)化是以決策的民主化為前提的，廣納民意就是決策民主化的重要環(huán)節(jié)與基本內(nèi)涵。而第三屆特區(qū)政府形成以民生為本的政策導(dǎo)向正是從廣泛聽取與吸納民意為起點(diǎn)的。

在聽取與吸納民意方面，第三屆特區(qū)政府除利用既有的正式渠道收集意見(如各種咨詢委員會(huì))外，行政長官甚至直接走訪社區(qū)，與基層民眾進(jìn)行面對(duì)面交流，以便能夠最真切地聽取居民對(duì)政府的施政期望與政策意見。概括起來，主要有下述一些與民眾直接交流互動(dòng)的創(chuàng)新途徑與形式。

第一，舉辦對(duì)話交流會(huì)。與其他地區(qū)一樣，近年來，80后、90后青年頻繁參與抗議活動(dòng)成為澳門社會(huì)的新動(dòng)向。2010年“五一游行”中，出現(xiàn)了由80后、90后青年組成的游行隊(duì)伍。其中，不少是教師與醫(yī)生等專業(yè)人士。為此，由教育暨青年局組織專場青年對(duì)話會(huì)，行政長官與社會(huì)文化司司長親自出席，與青年進(jìn)行對(duì)話與交流，從中進(jìn)一步了解到青年因置業(yè)困難而要求政府出手抑制樓宇炒風(fēng)，以及包括教師、醫(yī)生在內(nèi)的青年專業(yè)人士希望盡快設(shè)立專業(yè)認(rèn)證制度，保障專業(yè)人士合理權(quán)益，增撥資源，促進(jìn)優(yōu)質(zhì)教育發(fā)展等意見。同時(shí)，網(wǎng)絡(luò)作為青年社群較常用的交流平臺(tái)亦啟發(fā)行政當(dāng)局更多地運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)促進(jìn)社會(huì)溝通。

第二，聽取社團(tuán)意見。澳門是典型的社團(tuán)社會(huì)，眾多的社團(tuán)組織聯(lián)系并代表著各種不同社會(huì)群體。因此，行政當(dāng)局定期或不定期地與社團(tuán)領(lǐng)袖會(huì)晤協(xié)商社會(huì)事務(wù)已經(jīng)成為治理傳統(tǒng)。然而，與以往不同的是，第三屆特區(qū)政府?dāng)U大了與社團(tuán)接觸的范圍，無論是作為執(zhí)政聯(lián)盟的所謂建制派社團(tuán)，還是由非建制力量所組成的社團(tuán)，均進(jìn)行廣泛與公開的接觸，以聽取不同社會(huì)職業(yè)或利益群體代表的意見。對(duì)于政策制定者而言，多元聲音并不可怕，怕的是沒有聲音。事實(shí)上，盡管不同社團(tuán)的意見與訴求不盡相同，然而，特區(qū)政府循兼聽則明之原則，從多元意見中尋求共識(shí)，并制訂出符合社會(huì)多數(shù)民眾所期望的政策。至于少數(shù)或個(gè)別社團(tuán)的特殊訴求，為避免社會(huì)爭議，即使一時(shí)難以形成相應(yīng)政策，同樣會(huì)予以重視，等待時(shí)機(jī)成熟。

第三，走訪社區(qū)居民。盡管社團(tuán)具有不同社會(huì)群體的代表性功能，但是，回歸以來的事實(shí)表明，由于社團(tuán)成員的流失以及新生社團(tuán)大量涌現(xiàn)進(jìn)而導(dǎo)致社團(tuán)的代表性有所下降，因此，僅咨詢社團(tuán)的意見往往并不全面，甚至難以為市民所認(rèn)同，況且社團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)提供的意見相對(duì)間接。鑒此，每年的施政報(bào)告公布前，行政長官會(huì)專門安排時(shí)間走訪社區(qū)，尤其是低收入人士聚集的北區(qū)。通過走訪老人院、護(hù)理中心等社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，直接與接受服務(wù)的老人、弱智人士等弱勢(shì)社會(huì)群體進(jìn)行面對(duì)面的交流，了解其具體的服務(wù)需求。而進(jìn)入街市、茶餐廳，與商販、小企業(yè)主、普通市民進(jìn)行傾談，可以直接感受商品供應(yīng)與物價(jià)起伏，掌握社情民意及民生動(dòng)態(tài)。

第四，咨詢界別選委。按照《澳門基本法》規(guī)定的行政長官產(chǎn)生辦法，現(xiàn)任行政長官是由來自不同社會(huì)界別的300名選舉委員會(huì)成員投票產(chǎn)生的。換句話說，某種意義上，行政長官當(dāng)選并獲中央政府任命后，其工作成效是需要接受作為社會(huì)不同界別代表的選委會(huì)成員評(píng)價(jià)與認(rèn)可的。不過，從法律制度上講并未設(shè)計(jì)此一機(jī)制。然而，崔世安自獲選為行政長官后，于每年施政報(bào)告公布前，主動(dòng)安排與不同界別選委的座談會(huì)，向選委介紹過去一年的施政成效與問題，聽取選委對(duì)下一年政府施政的意見與建議。由于界別選委來自不同的利益背景，具有不同界別利益的代表性，因此，通過咨詢界別選委意見，可以藉此準(zhǔn)確掌握不同利益群體的訴求，從而在制定政策時(shí)確定更為準(zhǔn)確的政策目標(biāo)。

第五，開通個(gè)人網(wǎng)站。在信息化時(shí)代，政府與社會(huì)進(jìn)行溝通的一個(gè)重要平臺(tái)就是網(wǎng)絡(luò)，而且其巨大的能量在實(shí)踐中越來越得以彰顯。回歸后，特區(qū)政府致力于發(fā)展電子化政務(wù)平臺(tái)，取得了一定的成效。到目前為止，不但統(tǒng)一建設(shè)了政府入口網(wǎng)站與每個(gè)政府部門的網(wǎng)站，而且近年注意加強(qiáng)便利服務(wù)公眾的專業(yè)網(wǎng)站建設(shè)，如政策咨詢網(wǎng)、法律查詢網(wǎng)等。更加值得一提的是，從增加政府與網(wǎng)民的互動(dòng)性、回應(yīng)性，使民眾能夠更為便捷地表達(dá)意見，政府能夠及時(shí)迅速地收集民意，2011年11月，行政長官更開通了個(gè)人網(wǎng)站，內(nèi)容除了包括行政長官個(gè)人的逐日工作安排，使民眾知曉行政長官的行蹤外，還專門開辟意見板塊，收集民眾意見，市民可以通過該平臺(tái)表達(dá)自己對(duì)特區(qū)政府與行政長官的意見，而且保證相關(guān)意見會(huì)得到快速回應(yīng)。

上述途徑與方式，加上過去已有的渠道，使政府可以廣泛聽取與收集民意，為政府決策提供依據(jù)，也正是在民意的提取、分類、整理的過程中，以民生為本的公共政策導(dǎo)向逐漸形成。

記者：澳門特區(qū)政府以民生為主調(diào)的政策和具體內(nèi)容主要體現(xiàn)在哪些方面？

婁勝華：分析第三屆特區(qū)政府成立以來公布的三份年度施政報(bào)告，從中不難看出，無論結(jié)構(gòu)安排，還是內(nèi)容篇幅，民生政策都占據(jù)顯要位置，且呈現(xiàn)出認(rèn)識(shí)日益深化、地位越加突出的趨勢(shì)。2010年施政報(bào)告以“協(xié)調(diào)發(fā)展，和諧共進(jìn)”來闡述施政安排，并以“著力保障改善民生，推進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)”作為新一屆特區(qū)政府推進(jìn)“協(xié)調(diào)發(fā)展”的首項(xiàng)任務(wù)，由此可見，特區(qū)政府的施政重心開始由經(jīng)濟(jì)建設(shè)轉(zhuǎn)移到社會(huì)民生。2011年施政報(bào)告闡述了三個(gè)方面的施政重點(diǎn)，第一項(xiàng)即為“致力優(yōu)化民生素質(zhì)，共同建設(shè)美好家園”，標(biāo)志著進(jìn)一步提升民生素質(zhì)的信心。而2012年的施政報(bào)告則以“推動(dòng)經(jīng)濟(jì)適度多元，提高民生綜合水平”為施政重點(diǎn)，且以“共享發(fā)展成果”作為首項(xiàng)施政安排。2013年施政報(bào)告確定以“增進(jìn)民生福祉，立足長遠(yuǎn)發(fā)展”為施政重點(diǎn)。顯而易見，特區(qū)政府將致力于“提升民生水平”視作發(fā)展經(jīng)濟(jì)的目的所在。

綜觀幾份施政報(bào)告對(duì)民生政策的安排，可以說，著力改善民生已經(jīng)成為第三屆特區(qū)政府的首要施政目標(biāo)，其以民生為主調(diào)的政策表現(xiàn)主要有：

一是援助弱勢(shì)群體。雖然一直以來特區(qū)政府都有關(guān)顧弱勢(shì)群體的援助政策，然而，經(jīng)濟(jì)越發(fā)展、社會(huì)越繁榮，弱勢(shì)群體的貧困問題就變得越突出。為此，第三屆特區(qū)政府加大力度援助弱勢(shì)群體。具體可分為臨時(shí)性援助與制度化援助。

在臨時(shí)性援助方面，因應(yīng)通貨膨脹對(duì)貧困家庭的影響程度更大的情況，特區(qū)政府不時(shí)以特別津貼等形式援助生活困難群體。如，2012年施政報(bào)告提出將困難家庭的援助金多發(fā)放一次；向三類弱勢(shì)家庭(單親、殘疾人士、長期病患者)發(fā)放特別補(bǔ)助和特別生活津貼；豁免社屋住戶全年租金；將原本到期的合資格社屋輪候家庭發(fā)放臨時(shí)住屋補(bǔ)貼計(jì)劃延長一年。該項(xiàng)計(jì)劃規(guī)定，1-2人家庭每月獲發(fā)補(bǔ)助1250元，3人或以上家庭每月獲發(fā)補(bǔ)助1900元。

在制度性援助方面，實(shí)行全職低收入受雇人士的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼制度，作為全職雇員的本地居民如每月收入不足4400元，可向政府申請(qǐng)收入補(bǔ)貼差額；實(shí)行最低維生指數(shù)制度與三類弱勢(shì)家庭援助制度。自2012年起，上述兩項(xiàng)制度受惠群體的發(fā)放金額均得以調(diào)升。最低維生指數(shù)，一人家庭由3000元調(diào)升至3200元，2013年更調(diào)整至3360元；二人家庭由5210元調(diào)升至5920元，余皆類推。三類弱勢(shì)家庭的援助金是8年來首次調(diào)升，其中，學(xué)習(xí)活動(dòng)補(bǔ)助(就讀幼稚園者每人150元、就讀中學(xué)者每人300元、就讀大學(xué)者每人450元)、殘疾補(bǔ)助(在澳門無親屬的獨(dú)居者800元、在澳門有親屬者600元)升幅均為50%，護(hù)理補(bǔ)助(在澳門無親屬的獨(dú)居者600元，在澳門有親屬者400元)升幅一倍。

二是實(shí)行普惠性現(xiàn)金分享、稅費(fèi)減免及補(bǔ)貼。政府援助社會(huì)弱勢(shì)群體是基本的道義性義務(wù)(責(zé)任)，而如何使最大多數(shù)的居民能夠分享到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，則更具本質(zhì)意義，也更富挑戰(zhàn)性。對(duì)于政府來說，其重要職能之一是社會(huì)財(cái)富的再分配，而實(shí)現(xiàn)政府分配功能的有效手段是政策工具。

自2002年博彩經(jīng)營權(quán)分散化改革取得成功后，博彩業(yè)帶動(dòng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展為特區(qū)政府累積了豐厚的財(cái)政贏余。與此同時(shí)，普通居民的收入水平與本地生產(chǎn)總值及政府財(cái)政收入相比，增長緩慢。而受通貨膨脹、匯率等因素影響，同等收入條件下，居民購買力未見上升反而下降。對(duì)此，出于協(xié)助居民抗通脹以及分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的政策目標(biāo)，特區(qū)政府決定，自2008年起，實(shí)施現(xiàn)金分享計(jì)劃，即從政府財(cái)政贏余中撥出一定的數(shù)額直接派發(fā)予居民。該項(xiàng)措施實(shí)施以來，受到居民熱烈歡迎，也引起了較大的社會(huì)反響。因此，第三屆特區(qū)政府延續(xù)了現(xiàn)金分享政策，并根據(jù)財(cái)政贏余狀況，提升了派發(fā)金額，由2008年永久性居民派發(fā)5000元，非永久性居民派發(fā)3000元，分別在2011與2012年增加到7000元與4200元。2013年則調(diào)升至永久性居民8000元，非永久性居民派發(fā)4800元。

除了現(xiàn)金分享外，實(shí)施稅費(fèi)減免同樣可以增加居民的貨幣收入，達(dá)到還富于民的目的。第三屆特區(qū)政府延續(xù)了以往的多項(xiàng)稅務(wù)減免政策，包括(1)2013年起，職業(yè)稅方面，減收全體就業(yè)居民職業(yè)稅的30%，免稅額為144000元；向納稅的澳門居民退還本年度60%已繳納的職業(yè)稅，退稅上限為12000元。(2)營業(yè)稅、印花稅、旅游稅等方面，免收所有營業(yè)稅、小販牌照費(fèi)、街市攤檔租金、鮮活食品檢疫費(fèi)、人壽及非人壽保險(xiǎn)印花稅及銀行手續(xù)印花稅；豁免表演、展覽娛樂項(xiàng)目入場券及觀眾票的印花稅；各商戶免納廣告牌照稅，各酒樓、餐廳免納旅游稅。(3)所得補(bǔ)充稅方面，可課稅的年收益豁免額由32000元增至200000元。(4)房屋稅方面，免收首3500元稅款。

此外，還設(shè)有多項(xiàng)補(bǔ)貼政策，其中，2012年每個(gè)住宅單位的電費(fèi)補(bǔ)貼由原來的150元/月提升到180元/月。2013年，該項(xiàng)補(bǔ)貼將再次調(diào)升至200元/月。

上述普惠性的現(xiàn)金分享、稅費(fèi)減免以及補(bǔ)貼政策的實(shí)施，不但可以使不同階層的居民都能夠享受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，而且有利于防止因市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而推動(dòng)貧富差距進(jìn)一步擴(kuò)大，從而威脅到和諧的社會(huì)秩序。

三是居住保障。滿足居民的住屋需求是特區(qū)政府民生保障的重要內(nèi)容。近年來，澳門房屋市場發(fā)生重大變化，由低迷轉(zhuǎn)向熾熱，飛漲的樓價(jià)使普通居民望樓興嘆，越來越難通過市場房屋來滿足居住需求。對(duì)此，第三屆特區(qū)政府按照“居有其所、安居樂業(yè)”的方針，采取多項(xiàng)措施保障居民的居住權(quán)利。其中，政策重點(diǎn)體現(xiàn)在兩個(gè)方面。

在公共房屋方面，特區(qū)政府全面加快“萬九公屋”計(jì)劃的落實(shí)，在2012年底達(dá)成分階段興建、落實(shí)19000個(gè)公屋單位的目標(biāo)。與此同時(shí)，成立“公共房屋事務(wù)委員會(huì)”，確定“社屋為主，經(jīng)屋為輔”的原則，優(yōu)先照顧低收入家庭和弱勢(shì)社群的需要，編制《公共房屋發(fā)展策略(2010-2020)》，進(jìn)一步研究公共房屋未來的發(fā)展方向和定位。在此基礎(chǔ)上，積極開展6300個(gè)公屋單位儲(chǔ)備的規(guī)劃工作，并配合人口和城市的長遠(yuǎn)發(fā)展，為未來的興建公屋預(yù)留土地儲(chǔ)備。與此同時(shí)，特區(qū)政府展開了《經(jīng)濟(jì)房屋法》的修訂，放寬了申請(qǐng)經(jīng)屋人士的收入上下限，將約八成的家庭納入到申請(qǐng)經(jīng)屋有關(guān)收入限制范圍之內(nèi)。至于經(jīng)屋的分配、定價(jià)、輪候預(yù)售制度，以及延長不可轉(zhuǎn)售、原有經(jīng)屋名單過渡等也進(jìn)行了大幅度調(diào)整。

在規(guī)范市場房屋方面，政府成立跨部門的“促進(jìn)房地產(chǎn)市場可持續(xù)發(fā)展工作小組”，在該小組提交的《調(diào)控澳門樓市可持續(xù)發(fā)展》報(bào)告基礎(chǔ)上，特區(qū)政府于2010年10月出臺(tái)了系列性調(diào)控樓市政策，包括提高按揭成數(shù)(330萬以上物業(yè)，最高按揭不得超過七成)、征收物業(yè)轉(zhuǎn)移稅、拍賣土地興建小面積住宅、活化工廈增加住宅供應(yīng)量等。然而，政策出臺(tái)后，市場反應(yīng)適得其反，非但未能抑制住樓市炒賣，反而使330萬以下單位的樓價(jià)進(jìn)一步抬升。鑒此，2011年政府再度推出特別印花稅政策，以打擊短期內(nèi)投機(jī)性炒房博利活動(dòng)。新政策規(guī)定凡購買一年內(nèi)即轉(zhuǎn)移的物業(yè)額外征收20%的印花稅，二年內(nèi)轉(zhuǎn)移的額外征收10%的印花稅。特別印花稅政策，加上樓花貸款比率上限收緊等措施，使樓市炒賣活動(dòng)得到一定程度的抑制，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011年第三季的房屋交易量較上一季下降了76.4%。但是，房屋價(jià)格卻未見明顯下跌。于是，2011年10月，政府再次推出高低銀行按揭成數(shù)，以及針對(duì)外地人購買澳門房屋的征收額外10%印花稅等措施。此外，為協(xié)助居民從市場置業(yè)，對(duì)未擁有不動(dòng)產(chǎn)的永久性居民購買不動(dòng)產(chǎn)，可獲豁免首300萬元的不動(dòng)產(chǎn)轉(zhuǎn)移印花稅。

四是教育與醫(yī)療保障?；貧w后，特區(qū)政府實(shí)施“教育興澳”戰(zhàn)略，通過修訂《非高等教育制度綱要法》等法律規(guī)范，順利推行了15年免費(fèi)教育，居民公平地接受教育的權(quán)利得到了全面有效保障，也贏得了包括國家領(lǐng)導(dǎo)人在內(nèi)的各方贊譽(yù)。在此基礎(chǔ)上，第三屆政府注意發(fā)揮教育在提升人口素質(zhì)與地區(qū)競爭力方面的關(guān)鍵作用，加強(qiáng)教育規(guī)劃，增加資源投入，提高教育質(zhì)量，推進(jìn)終身學(xué)習(xí)。

在非高等教育方面，特區(qū)政府制訂《非高等教育發(fā)展十年規(guī)劃 (2011-2020 年 )》，為未來特區(qū)非高等教育描繪藍(lán)圖。師資建設(shè)是教育之本。為了加強(qiáng)師資隊(duì)伍建設(shè)，特區(qū)政府推動(dòng)《私立學(xué)校教學(xué)人員制度框架》的咨詢與立法工作，期冀從專業(yè)發(fā)展、資源投入與服務(wù)條件等方面保障教師權(quán)益。

在高等教育方面，在中央政府的關(guān)懷與支持下，2009年12月由國家主席胡錦濤奠基的澳門大學(xué)橫琴新校區(qū)開工建設(shè)，2012年底建成使用。除了硬件建設(shè)的投入外，特區(qū)政府啟動(dòng)了《高等教育法》的修訂工作，以便可以從理念、制度與資源等方面更好地促進(jìn)高等教育事業(yè)的發(fā)展。

在教育資源的投入方面，除了保障教育機(jī)構(gòu)與教師發(fā)展的必要資源外，特區(qū)政府還增加了直接面向?qū)W生與居民的津貼項(xiàng)目及金額。在學(xué)生書簿(包括學(xué)習(xí)用品)津貼方面，2012年起，每學(xué)年每名中、小學(xué)生的書簿津貼增加至1700元；新增幼兒教育階段學(xué)生書簿津貼與大專及研究生課程學(xué)生學(xué)習(xí)用品津貼，金額分別為1500元與2000元。2013年，幼兒教育、中小學(xué)生、高等教育的學(xué)生書簿津貼分別提高至2000元、2400元與3000元，以減輕他們?cè)谫徺I書籍、參考資料和學(xué)習(xí)用品方面的負(fù)擔(dān)。此外，特區(qū)政府還設(shè)立多項(xiàng)獎(jiǎng)學(xué)金計(jì)劃以及由政府貼息的貸學(xué)金制度以供資助學(xué)生順利完成學(xué)業(yè)。

為促進(jìn)持續(xù)教育與終生學(xué)習(xí)，自2011年起，特區(qū)政府推出為期三年的“持續(xù)進(jìn)修發(fā)展計(jì)劃”，向年滿15歲的澳門居民每人提供上限為5000元的持續(xù)進(jìn)修資助。

在醫(yī)療保障方面，特區(qū)政府從提高居民的健康水平出發(fā)，積極貫徹“妥善醫(yī)療，預(yù)防為先”方針，不斷增加醫(yī)療領(lǐng)域的資源投放，在完善初級(jí)衛(wèi)生保健服務(wù)的基礎(chǔ)上，健全并擴(kuò)充醫(yī)療網(wǎng)絡(luò)，提升醫(yī)療服務(wù)質(zhì)素，落實(shí)《完善醫(yī)療系統(tǒng)建設(shè)方案》。應(yīng)對(duì)人口增長與社會(huì)老齡化的需要，特區(qū)政府在擴(kuò)建現(xiàn)有醫(yī)療設(shè)施(仁伯爵綜合醫(yī)院)的同時(shí)，落實(shí)興建離島醫(yī)療綜合體，并于2020年分階段完成增建5間衛(wèi)生中心，以完善社區(qū)醫(yī)療服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，從而在滿足居民基本醫(yī)療保健需求的基礎(chǔ)上，整體提升醫(yī)療衛(wèi)生水平，向居民提供優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療保障和服務(wù)。針對(duì)老年人口不斷增加對(duì)醫(yī)療服務(wù)的特殊需求，特區(qū)政府計(jì)劃籌設(shè)老人醫(yī)學(xué)跨部門工作小組，開展老人精神科住院服務(wù)及老人科病區(qū)；籌建老人專科門診與開設(shè)凼仔康復(fù)病區(qū)。為加強(qiáng)與民間醫(yī)療機(jī)構(gòu)的合作，特區(qū)政府推出醫(yī)療補(bǔ)貼計(jì)劃，連續(xù)三年向每名永久性居民派發(fā)面額為500元的醫(yī)療券，居民可以持醫(yī)療券到私人診所接受醫(yī)療服務(wù)。2013年，醫(yī)療券的發(fā)放金額提高至600元。在預(yù)防與控制疾病方面，第三屆特區(qū)政府完成了《預(yù)防及控制吸煙制度》的立法，并于2012年生效。

五是養(yǎng)老與社會(huì)保障。到2009年，澳門65歲以上的長者人口占總?cè)丝诒壤_(dá)到7.7%，也就是說，澳門已經(jīng)進(jìn)入老齡化社會(huì)。隨著時(shí)間的推移，該比例將會(huì)進(jìn)一步上升，預(yù)計(jì)2021年將達(dá)12%?！袄嫌兴?、老有所養(yǎng)”是中華民族的傳統(tǒng)，也是特區(qū)政府長期一貫的方針。為此，特區(qū)政府推動(dòng)《長者權(quán)益保障綱要法》的立法工作，并將制訂長遠(yuǎn)的老人政策，支持和鼓勵(lì)原居安老，充分照顧長者晚年生活，對(duì)長者的醫(yī)療、住屋、退休保障等方面作出支持與安排。目前，正投入資源興建護(hù)老院及拓展日間護(hù)老中心，并與非牟利團(tuán)體合作提供長者的平安鐘服務(wù)。2012年，向長者發(fā)放的敬老金調(diào)升至6000元/年，2013年調(diào)升至6600元/年，進(jìn)一步體現(xiàn)對(duì)長者的關(guān)懷。

因應(yīng)居民對(duì)退休后養(yǎng)老保障的期望，特區(qū)政府推出雙層式社會(huì)保障制度。按照該制度的相關(guān)規(guī)定，未來澳門居民退休后的生活將由社會(huì)保障基金、中央公積金和個(gè)人儲(chǔ)蓄三者共同提供保障。目前，作為第一層保障的社會(huì)保障基金，其受益人已覆蓋至全澳居民。但是，面臨的問題是保障度較低，且基金支出壓力過大、長久存在資金缺口。為此，特區(qū)政府表示將養(yǎng)老金與維生指數(shù)掛鉤，即提高養(yǎng)老金的保障強(qiáng)度。同時(shí)，特區(qū)政府承諾，2012年在參考相關(guān)精算報(bào)告后，會(huì)研究對(duì)社會(huì)保障基金進(jìn)行注資，以確保基金的穩(wěn)健運(yùn)作。作為第二層保障的中央公積金，按現(xiàn)行法例，凡年滿22歲的澳門永久性居民，且該年已符合183日身處澳門的規(guī)定，均可自動(dòng)成為中央儲(chǔ)蓄制度的參與人，并享有一次性啟動(dòng)款項(xiàng)金額10000元。此后每年，特區(qū)政府會(huì)根據(jù)自身財(cái)政收支狀況決定是否向居民中央公積金戶口注資，以及注資金額多少。該制度自2009年開始實(shí)施，第三屆特區(qū)政府組成以來，已分別于2011年、2012年連續(xù)兩年向合資格居民的中央公積金戶口注資6000元。2013年再注資6000元。

除了上述幾方面的民生政策外，特區(qū)政府還在打擊黑工以保障澳門居民的就業(yè)權(quán)利，以及交通、環(huán)保、城規(guī)等多個(gè)直接關(guān)涉居民生活的領(lǐng)域，推出相關(guān)政策，保障居民權(quán)益，促進(jìn)民生改善。

記者：澳門特區(qū)政府堅(jiān)持以民生為主調(diào)的政策具體實(shí)施成效如何，未來如何完善這方面的政策？

婁勝華：第三屆特區(qū)政府在施政過程中以民生為本制訂、延續(xù)或新推了多項(xiàng)民生政策，付諸實(shí)施后產(chǎn)生了積極的正面社會(huì)效應(yīng)。

一是全民集體受惠，弱勢(shì)群體效用更加直接與明顯。在特區(qū)政府實(shí)施的各項(xiàng)民生政策中，既有惠及全民的普惠制措施(如現(xiàn)金分享)，也有專門針對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體的特殊援助措施(如三類弱勢(shì)家庭)，相對(duì)來說，社會(huì)弱勢(shì)群體從政府的民生政策中獲得的援助較其他社群更多，效用更大，體現(xiàn)了公共政策的公平性原則。具體地看，全民現(xiàn)金分享政策，在通脹居高不下且特區(qū)政府無法運(yùn)用匯率等手段進(jìn)行干預(yù)的情況下，有效地發(fā)揮了協(xié)助居民對(duì)抗通脹的功能。同時(shí)，也有利于平衡市場經(jīng)濟(jì)條件下社會(huì)財(cái)富極化分配的狀況，抑制基尼系數(shù)攀升。不斷增加教育資源的投入，改善教學(xué)條件，提升教育質(zhì)素，不但有效地保障了居民受教育權(quán)利的公平，而且促進(jìn)全社會(huì)文化教育水平的提高。醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展，提高了澳門人口的健康水平，人均可預(yù)期壽命得以延長。

二是提升了澳門人的自信心與榮譽(yù)感。民生政策的實(shí)施，不僅使澳門居民在物質(zhì)上受惠，而且從非物質(zhì)層面看，極大地增加了澳門居民的自信心，使澳門人擺脫了長期存在的自卑感。與此同時(shí)，亦增強(qiáng)了居民對(duì)澳門的歸屬感。現(xiàn)金分享等多項(xiàng)民生政策使普通居民可以分享澳門經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，提升了澳門居民的幸福感與社會(huì)榮譽(yù)感，贏得了周邊地區(qū)居民的羨慕與贊嘆，甚至出現(xiàn)“爭做澳門人”的現(xiàn)象。

三是改善了居民與政府的關(guān)系，部分挽回了居民對(duì)政府的信任。眾所周知，自2006年前運(yùn)輸工務(wù)司司長歐文龍巨貪案發(fā)后，特區(qū)政府的管治威信一定程度上受到了沖擊，重拾居民對(duì)政府的信任是第三屆特區(qū)政府必須面對(duì)的首要課題。為此，第三屆特區(qū)政府在首份施政報(bào)告中就提出“陽光政府”與“科學(xué)決策”的新理念，通過實(shí)施一系列以民生為導(dǎo)向的政策，從而使居民對(duì)特區(qū)政府的認(rèn)同感與滿意度有所回升，部分挽回了居民對(duì)特區(qū)政府的信任。特區(qū)政府的管治威信與自身形象也得到提升。

可以說，特區(qū)政府實(shí)施的民生導(dǎo)向的政策措施因其合民意、予民惠而取得了初步成效，行政長官與特區(qū)政府的支持度及滿意度也開始重新回升(圖2與圖3所示)。

然而，盡管特區(qū)政府的民生政策總體上取得了較好的社會(huì)效果，得到了居民的認(rèn)同。但在實(shí)踐過程中仍然出現(xiàn)一些值得關(guān)注的問題，需要進(jìn)一步完善。

首先，不同民生政策的績效參差，須重點(diǎn)關(guān)注居民不滿意的政策領(lǐng)域。

雖然特區(qū)政府的施政滿意度出現(xiàn)整體提升，但是，不同政策的滿意程度并不平衡，甚至某些政策還令居民“不滿意”或“非常不滿意”(圖4)。(即“滿意”以上的比例減去“不滿意”以下的比例)

可見，即使同樣是民生政策，未必每項(xiàng)政策都能得到社會(huì)的認(rèn)可，因此，對(duì)于特區(qū)政府來說，在今后制訂與實(shí)施政策過程中，應(yīng)以居民滿意度作為重要參考，調(diào)整與加大某些滿意度較低的施政領(lǐng)域的政策投入，如交通與住房。盡管特區(qū)政府一直以來對(duì)于交通與住房都有相應(yīng)的政策安排，但是，居民對(duì)現(xiàn)行的交通政策與房屋政策仍然存在較多不滿，因此，特區(qū)政府需要重新評(píng)估、調(diào)整與完善現(xiàn)行的交通與房屋政策。

其次，政策群體受惠不平衡，應(yīng)加大對(duì)中產(chǎn)階層或“夾心”階層的政策投入。

對(duì)于特區(qū)政府來說，關(guān)心社會(huì)弱勢(shì)群體本身并無問題，也是政府履行其職責(zé)的表現(xiàn)。然而，社會(huì)是由不同群體組成的，不同的群體有其特定的訴求，對(duì)于政府來說，需要統(tǒng)籌兼顧，政策措施應(yīng)根據(jù)時(shí)間與條件的變化而有所調(diào)整。就澳門的社會(huì)階層狀況而言，相對(duì)來說，屬于社會(huì)中間層的中產(chǎn)群體尚處于成長過程中，受物價(jià)上漲、幣值下跌等因素的影響，中產(chǎn)群體的生活出現(xiàn)下降的趨勢(shì)，然而，特區(qū)政府并無專門針對(duì)該群體的援助政策，因其利益訴求受到阻滯，故而他們開始出現(xiàn)在近年的街頭運(yùn)動(dòng)中。因此，特區(qū)政府應(yīng)考慮從稅務(wù)減免、置業(yè)援助、專業(yè)發(fā)展、優(yōu)質(zhì)教育等方面出臺(tái)相關(guān)政策回應(yīng)中產(chǎn)階層的訴求。

第三，建立責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，控制與預(yù)防福利化陷阱。

民生福利政策具有不可逆性，且邊際效用遞減。新的惠民政策(如現(xiàn)金分享)推出后，確實(shí)可以取得實(shí)時(shí)的社會(huì)效應(yīng)。然而，一些短期政策倘不加檢討就一直延續(xù)的話，在政策效用遞減的同時(shí)，還可能形成某種程度的依賴。如，特區(qū)政府原擬于2011年削減現(xiàn)金分享的金額，未料消息公布后，引起強(qiáng)烈社會(huì)反彈，以至于2011年政府不得不向市民派發(fā)兩次現(xiàn)金分享。類似情況的出現(xiàn)并非因?yàn)榘拈T市民的貪婪，而是民生福利政策的本性使然。因此，對(duì)于特區(qū)政府來說，需要考慮以形成完善的社會(huì)保障制度為目標(biāo)，重新整合現(xiàn)行多項(xiàng)民生福利政策，從澳門的實(shí)際出發(fā)，明確政府、雇主與雇員之間各自應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，使社會(huì)成員能夠獲得可靠的生活保障，同時(shí)又不因過度福利而抑制社會(huì)創(chuàng)新活力。