王志浩

我們有幸到訪湖北省紅安縣，渣打銀行參與了一個為當?shù)乜h級干部開展的培訓項目。紅安（原黃安）是革命老區(qū)，是紅軍將領(lǐng)、前國家主席李先念的故鄉(xiāng)。李先念在1976年粉碎“四人幫”中發(fā)揮了作用。當?shù)亟ㄓ欣钕饶罴o念館，放映其生平的影片。據(jù)館內(nèi)講解員介紹，李先念主管中國經(jīng)濟和財政工作時警告子女稱，如果誰敢去經(jīng)商，他會打斷他們的腿。

之所以記錄這次旅行，因為此行見到的官員位于中國政府政策和經(jīng)濟增長的一線，他們出讓土地，應對房地產(chǎn)庫存過剩；他們游說上級爭取項目資金，吸引私人投資；他們要應付數(shù)不清的上級無暇理會的日常糾紛。與他們的交談把我們拉回近來經(jīng)常思考的一個問題：今天地方官員受到的激勵究竟是什么？在中國，國家擁有的廣泛權(quán)力及政府與企業(yè)的緊密關(guān)系使得了解地方官員對于看懂中國經(jīng)濟尤其重要。

中國式官員考核

中央和省級政府制定的績效考核體系是激勵機制的核心，地方官員應該有動機去做能夠使自己獲得晉升的事情。但是，我們發(fā)現(xiàn)如何獲得晉升的標準答案——推動經(jīng)濟增長，這是績效考核的最主要部分——并不十分準確，雄心勃勃的地方官員還有很多考量因素：財政收入、其他形式的收入、與上級的關(guān)系、建設項目等。因此，要想理解地方官員行為的驅(qū)動因素，不僅僅要看績效考核體系。

在對4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行深度研究的基礎上，加拿大多倫多大學王惠玲顯示了績效考核內(nèi)容如何給經(jīng)濟制造混亂。她指出，不論地方的原有條件如何，所有地方官員都被激勵抓增長， 也就是本地經(jīng)濟的工業(yè)化。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)實現(xiàn)了增長，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)卻沒有，那些不適合搞工業(yè)化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)非但未能實現(xiàn)增長，反而陷入債務泥潭。

香港科技大學龔啟圣教授研究了1664個縣5000位縣級官員從1999到2008年期間的數(shù)據(jù)，他發(fā)現(xiàn)土地出讓收入增長翻倍使官員的晉升機會提高40%，縣級官員傾向于在任期的第二到第四年增加土地收入，在第五年放慢土地收入增長步伐，給繼任者留下有限的財政資金。并且，官員將過多將農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為城市建設用地的數(shù)量不會傷害他的政治前途。

事實上，這類行為很可能受到官員向上晉升動機的青睞，因為會有更多資金用于基礎設施建設。這對于試圖保持耕地規(guī)模的農(nóng)業(yè)部來說是壞消息。 龔教授發(fā)現(xiàn)大規(guī)模土地出讓收益所帶來的投資能力能加強官員與上級的關(guān)系，而官員與上級的私人關(guān)系對于職業(yè)晉升有著重要作用。這一系統(tǒng)的不利之處在于，顯然官員有動機維持高地價（繼而是高房價），并且土地的使用效率不高。

即使績效考核體系在決定升遷中發(fā)揮作用，很多地方官員對此持懷疑態(tài)度。除那些連續(xù)三年考核結(jié)果為“優(yōu)秀”的少數(shù)人外，大部分官員的考核結(jié)果為“合格”。不通過考核是很困難的，考核者可能冒著得罪官員的朋友的風險。其結(jié)果是，會也開了，研究也搞了，預算資金挪來挪去，該打的勾打了，最后每個人的分數(shù)都不太難看。

改革官員考核制度

中央似乎開始有人對干部考核制度提出質(zhì)疑。《人民日報》文章指出地方政府推動產(chǎn)能增長至過剩，甚至暗示GDP增長目標也在其中難辭其咎。從某種角度上，這一制度必須重新設計，以改變所有地方官員的行為。如何改進呢？

將GDP、固定資產(chǎn)投資及財政收入等目標弱化為軟指標，甚或完全取消。據(jù)上海市發(fā)展和改革委員會郭宇介紹，一些城市地區(qū)及農(nóng)村已經(jīng)不再下達GDP指標。郭宇支持將省級GDP核算也取消的想法，某些軟指標，例如教育（入學率、畢業(yè)成績等等），可以擴大、提高在考核中的權(quán)重、及轉(zhuǎn)換成“硬”指標。

建議國務院成立專門的工作組，與中組部共同完善全國干部考核制度。不同的地方當然需要設定不同目標、以適合其各自環(huán)境，但是政府也需要意識到，如果任由地方各行其是，他們不會對自己的考核機制做出太大的改變。

除了考核評分，地方干部還有很多其它激勵的因素，這些因素將因我們所倡導的一些更全面改革而急劇轉(zhuǎn)變。例如：官員私有財產(chǎn)申報。我們認為地方層面的黨內(nèi)領(lǐng)導職位競爭是改善地方治理的先決條件。如果輔以申報私有財產(chǎn)的要求，競爭質(zhì)量將大大提高。

確保新重點得到有效資助。地方官員普遍不滿的是中央政府的資金分配方式，很多中央部委的財政撥款都與特定項目掛鉤，結(jié)果地方政府花費大量時間申請款項，或者得到的款項不能用于當?shù)刈钪匾氖虑?。資金被幾十個小項目瓜分，有時候遲遲不到位，而且通常要求苛刻的地方配套資金。這就要求將目前分散在眾多部委之間的資金集中起來，將更多資金劃入一般性轉(zhuǎn)移支付、而不是專項撥款，降低地方配套資金要求。中央部委擔心資金不與項目掛鉤會導致浪費和腐敗，所以這個問題不容易解決。

還有，允許地方政府保留大部分的稅收，或者允許他們征收新的地方稅來資助優(yōu)先領(lǐng)域。物業(yè)稅是一個極其復雜的政治問題。一個不帶有政治敏感性的增加地方政府財政收入的改革觀點將是：允許地方政府保留更大比例的增值稅和所得稅，小部分給中央。

永久解除地方政府與地方銀行之間的關(guān)聯(lián)將大大促進地方治理的改善。近年累積起來的隱藏的地方債問題，其最危險的部分已經(jīng)在完全由地方所有的銀行和信用社中發(fā)生了。與國有銀行不同，這些地方銀行非常容易受到地方官員小項目貸款壓力。我們支持逐步將地方城市商業(yè)銀行和信用社私有化，支持允許小額貸款吸收存款變身銀行，且無須以國有銀行作為主要資金來源。

另外一個可能的解決辦法是允許全國性銀行接管地方銀行，我們贊成通過銀行存款保險制度作為輔助手段，關(guān)閉出現(xiàn)問題的銀行。銀行只有在因不當行為而面臨倒閉的法律威脅時，才能期望他們?yōu)樽约旱姆刨J行為負全責，也只有那時銀行才能不需屈從于向地方基礎設施建設放貸的政治壓力。

據(jù)悉，這些改革措施中有很多已經(jīng)在中央新一屆領(lǐng)導班子的考慮之中。隨著時間的推移，我們對他們的想法將了解得更多。這些經(jīng)濟考量在2013年秋季召開的十八屆三中全會上將見分曉。我們認為“在中國如何得到提拔”這一問題，在未來5年應有與以往不同的答案。如果習近平主席和李克強總理能改變中國成千上萬、日復一日地管理著這個國家的政府干部的行為，那他們就將使整個中國發(fā)生改變。