孟建丹,商紅標
(湖北杭瑞高速公路建設(shè)指揮部 ,湖北咸寧 437000)
高速公路管理一體化是對高速公路的規(guī)劃、籌資建設(shè)、運營、收費收入分配、日常養(yǎng)護等進行統(tǒng)一組織、規(guī)劃和管理,在打破行政界線、部門界線、地域界線的基礎(chǔ)上,充分發(fā)揮高速公路的交通資源優(yōu)勢,優(yōu)化高速公路整體網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu),最大化地滿足交通需求,提高高速公路管理效率。高速公路管理一體化是適應(yīng)社會發(fā)展的必然產(chǎn)物,是實現(xiàn)設(shè)施平衡、運行協(xié)調(diào)、管理統(tǒng)一的重要措施。其中,設(shè)施平衡是指高速公路網(wǎng)的設(shè)施建設(shè)能夠滿足人們使用需求;運行協(xié)調(diào)是指在高速公路內(nèi)部管理部門之間形成緊密銜接、相互協(xié)調(diào)的關(guān)系,提高管理運行效率;管理統(tǒng)一是指各管理部門實現(xiàn)聯(lián)動管理、資源共享,在充分發(fā)揮政府、市場和公眾優(yōu)勢的前提下,確保高速公路規(guī)劃、投資、建設(shè)、運營、收費和分配等環(huán)節(jié)協(xié)調(diào)運作。
投資多元化環(huán)境下,實施高速公路管理一體化的重要意義主要體現(xiàn)在以下三個方面:其一,有利于保證高速公路的通暢性。不同投資主體進入高速公路建設(shè)后,為獲取投資效益最大化,均傾向于對效益較好路段進行投資,而不愿意對效益欠佳甚至是沒有利潤的路段進行投資,這使得一條道路極有可能出現(xiàn)投資主體聯(lián)合建設(shè)、獨立經(jīng)營的情況,進而設(shè)置多個主線收費站,影響高速公路的通暢性。但是,實施高速公路管理一體化可以有效避免這一現(xiàn)象發(fā)生。其二,有利于提高投資效益。高速公路管理一體化將建設(shè)資金進行統(tǒng)一管理,通過采取代建制模式選擇相對獨立的專業(yè)化代建人負責項目建設(shè)管理,不僅能夠保證項目建設(shè)質(zhì)量和工期,還能夠最大限度地節(jié)省建設(shè)投資,提高資金的使用效益。同時,實施聯(lián)網(wǎng)收費和養(yǎng)護市場化運作模式還可以降低高速公路運營成本,使資源得到優(yōu)化配置。其三,有利于高速公路均衡發(fā)展。通過聯(lián)網(wǎng)收費、合理分配收入,能夠避免投資主體不正當競爭,并且引導投資主體將投資收入再次投入到高速公路建設(shè)中去,形成良性循環(huán),從而促進高速公路均衡發(fā)展。
在我國現(xiàn)行的《公路法》中,明確提出了公路管理體制的原則框架,使得我國高速公路建設(shè)管理模式呈現(xiàn)出多樣化的特點,主要包括政府直接投資建設(shè)管理模式、BOT模式、TOT模式、代建制模式等。其中,代建制模式是一種新型、高效的建設(shè)管理模式,不僅有利于優(yōu)化選擇經(jīng)濟實力強、信譽好、水平高的代建管理企業(yè)參與項目代建,而且有利于優(yōu)化資源配置,確保工程建設(shè)質(zhì)量,該模式已經(jīng)成為我國高速公路建設(shè)工程積極倡導的管理模式之一。代建制主要是指項目業(yè)主通過公開招標的形式,選擇專業(yè)化的代建單位,并委托代建單位負責項目可行性研究、勘察設(shè)計、環(huán)境評估、項目報批、項目施工招投標、材料設(shè)備采購等工程建設(shè)各個階段的管理和協(xié)調(diào)。對于高速公路項目而言,其代建制管理模式流程如圖1所示。
高速公路項目代建制的優(yōu)點主要包括以下幾個方面:其一,代建人負責對工程全過程的管理和監(jiān)督,使項目管理更趨于專業(yè)化、現(xiàn)代化、科學化;其二,代建人通過招標方式產(chǎn)生,并對項目建設(shè)過程擔負全部責任,有利于強化投資控制和質(zhì)量監(jiān)督;其三,將項目投資結(jié)余的一部分作為代建人管理的獎勵,能夠激勵代建人認真履行合同義務(wù);其四,代建制要求代建人提供一定比例履約保函,若代建人在建設(shè)過程中因擅自提高標準、變更內(nèi)容、擴大規(guī)模而造成投資額增加,可從履約保函中獲取補償,從而有利于強化項目管理風險控制??傊?,高速公路代建制建設(shè)管理模式對于保證項目質(zhì)量、縮短建設(shè)工期、提高投資效益、避免或減少尋租活動有著積極意義,是一種較為理想的建設(shè)管理模式。
圖1 高速公路代建制管理模式流程圖
在多元化投資政策的背景下,我國高速公路建設(shè)呈現(xiàn)出管理分散、條塊分割的現(xiàn)狀,嚴重影響高速公路服務(wù)質(zhì)量的提升。而實施高速公路管理一體化雖能夠有效地解決這一問題,但是卻增加了高速公路網(wǎng)收費收入分配的難度。為了體現(xiàn)公平、合理分配原則,高速公路收費分配要充分考慮各業(yè)主之間的關(guān)系,結(jié)合高速公路未來發(fā)展情況,建立健全高速公路網(wǎng)收費分配制度。通過對當前收費收入分配秩序進行規(guī)范,以確保不同路段、不同高速公路公司間的收入差距逐步縮小,同時促使投資回報能夠再次投入到高速公路發(fā)展中去,形成高速公路發(fā)展資金的良性循環(huán)?,F(xiàn)階段,高速公路采取高效的聯(lián)網(wǎng)收費模式,在聯(lián)網(wǎng)收費收入分配過程中,應(yīng)當充分考慮投資規(guī)模、交通量、投資先后等因素,將效益好的路段部分利益分配給效益不好的路段,以此體現(xiàn)分配的公平性。
現(xiàn)階段,我國高速公路養(yǎng)護管理模式主要包括以下三種,即自主養(yǎng)護模式、部分外包模式、全外包模式。自主養(yǎng)護模式是指高速公路公司成立自己的專業(yè)維修隊伍,配備齊全維修機械設(shè)備和維修人員,全面負責高速公路的養(yǎng)護維修,該模式屬于非市場化運作。部分外包模式是指高速公路公司雖然擁有自己的維修隊伍,但只負責對輕微病害的維修,而將其它大量維修任務(wù)外包給專業(yè)維修隊伍負責,該模式屬于部分市場化運作。全外包模式是指采取市場招標形式,將路面、附屬設(shè)施、綠化等日常養(yǎng)護維修,以及大、中修,全部外包給一家或多家專業(yè)性強的養(yǎng)護維修公司負責,并在合同中明確雙方的權(quán)利和義務(wù),由養(yǎng)護維修公司承擔大部分風險,該模式屬于完全市場化運作?,F(xiàn)將自主養(yǎng)護模式與外包模式進行對比分析,如表1所列。
表1 自主養(yǎng)護模式與外包模式對比分析表
由對比分析表可知,外包養(yǎng)護模式可有效減少養(yǎng)護機械設(shè)備閑置,提高機械設(shè)備利用效率,確保大、中修施工質(zhì)量。但是,對于緊急性維修、零星維修等頻率高的維修而言,外包養(yǎng)護模式難以體現(xiàn)其優(yōu)勢。所以,最佳的高速公路養(yǎng)護管理模式應(yīng)為:由專業(yè)化養(yǎng)護公司負責高速公路養(yǎng)護,實施市場化運作。同時,由高速公路公司建立自己的小型養(yǎng)護隊伍,以負責應(yīng)急維修、小型養(yǎng)護任務(wù)為主,將其作為養(yǎng)護市場化運作模式的有效補充。
高速公路發(fā)展不僅要滿足經(jīng)濟發(fā)展需求,結(jié)合土地使用規(guī)劃,而且還要與生態(tài)環(huán)境相協(xié)調(diào),與社會文明相促進。在投資多元化的局面下,高速公路管理一體化是提高高速公路管理效率、服務(wù)質(zhì)量和投資效益的有效措施,是符合社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求的高速公路管理體制,為此管理一體化已經(jīng)成為高速公路發(fā)展的必然趨勢。
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