●羅 勇

以全局視角思考如何推動財政改革

●羅 勇

我國正處于改革發(fā)展的關(guān)鍵時期，國家發(fā)展面臨著諸多相互沖突的機遇與挑戰(zhàn)，涉及到深層次矛盾和重大利益調(diào)整，因此，解決我國自身特殊問題需要提出新的思想框架。作為國家系統(tǒng)改革的重要組成部分，財政改革應關(guān)注戰(zhàn)略性、全局性問題，與國家整體改革相協(xié)同，注重統(tǒng)籌各方面利益關(guān)系，服務國家戰(zhàn)略目標，推動解決當前經(jīng)濟社會發(fā)展領(lǐng)域存在的重大難題或障礙。財政改革應充分考慮當前發(fā)展國情與改革建設的重點，統(tǒng)籌兼顧，既要把財政該做的事情做好，又要理順與其他改革發(fā)展的邏輯關(guān)系，更恰當?shù)伢w現(xiàn)并維護國家意圖。

一、當前我國財政改革應關(guān)注的重大問題

推動財政改革，應充分把握國家發(fā)展的新形勢、新要求，置于國家改革發(fā)展的大環(huán)境下，回應社會公眾對細化預算、提高績效、嚴格支出、信息公開等重大財政領(lǐng)域的關(guān)注，以財政改革推動國家整體改革，推動理順中央與地方關(guān)系，有效滿足國家經(jīng)濟社會變化中的迫切需要，在民生、環(huán)境、人文等領(lǐng)域發(fā)揮財政政策引領(lǐng)作用，以國家整體發(fā)展構(gòu)建財政改革的新路徑，形成國家改革與財政改革協(xié)同推進的機制。

（一）當前國家發(fā)展邏輯及路徑面臨長期挑戰(zhàn)

從各國現(xiàn)代化發(fā)展歷程來看，現(xiàn)代化前期的成功經(jīng)驗很難被復制，甚至還會形成路徑依賴或鎖定效應，實現(xiàn)國家中長期的可持續(xù)發(fā)展，各國需要形成新的發(fā)展增長點，培育更具有持久性的發(fā)展領(lǐng)域，解決以往發(fā)展邏輯產(chǎn)生的問題，處理現(xiàn)有體制中存在的不適應國家中長期發(fā)展的難題，平衡不同層面、不同區(qū)域、不同行業(yè)、不同群體之間的沖突，以實現(xiàn)各產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)率水平的大體一致，確保全體居民享受同等質(zhì)量的福利待遇，達到城鄉(xiāng)趨同的文明形態(tài)。

當前，我國發(fā)展面臨著新的抉擇，經(jīng)濟發(fā)展基本面正在發(fā)生深刻變化，單一的經(jīng)濟增長已不能給國家和民眾帶來最大效益，環(huán)境、民生、政治、科教等方面建設的緊迫性凸顯。國家改革任務既要保持一定的發(fā)展速度，應對經(jīng)濟下行壓力，又要避免短期片面決策引發(fā)未來經(jīng)濟更大幅度波動，更要平衡經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)改善、民眾素養(yǎng)、政治清明之間的關(guān)系，打造國家發(fā)展的“升級版”政策體系，形成中長期內(nèi)各領(lǐng)域協(xié)調(diào)發(fā)展的演化路徑。但是，現(xiàn)有基于以前發(fā)展思路的決策機制仍有巨大影響力，前期改革形成的體制機制有些已成為新一輪改革的重要障礙，主要表現(xiàn)為改革政策設計及執(zhí)行仍受既得利益群體的影響，這會扭曲改革政策的本來意圖，混淆國家發(fā)展的長期視線，從而嚴重影響改革進程的公平性。與此同時，改革發(fā)展框架設計仍以部分西方國家經(jīng)濟社會某一發(fā)展階段的經(jīng)驗為參照物，對中國歷史國情及現(xiàn)實需要考慮的不夠，未形成基于中國發(fā)展邏輯的長期共識框架，未提出符合中國自身的現(xiàn)代化“烏托邦”藍圖。筆者認為，目前改革政策設計不利于構(gòu)建新的發(fā)展路徑，與超大型國家的復雜國情不匹配，不利于形成更持久的改革紅利，也難以避免地延續(xù)以往城鎮(zhèn)化道路。

（二）國家整體制度建設存在欠缺

國家長期發(fā)展需要一整套基礎性架構(gòu)，建國以來國家發(fā)展策略和方案存在碎片化、利益格局調(diào)整不公平、改革措施重復低效等問題，導致缺乏維持國家良性運行的基礎性制度體系，難以保障國家發(fā)展的動態(tài)穩(wěn)健性。一是尚未建立科學的政府與市場的關(guān)系，政府在提供公共服務、維護公共利益、保障基礎民生等方面的職責不明確，各級政府的職責劃分缺乏明確標準，各級政府應如何提供公共產(chǎn)品和服務的責任不清晰，缺乏政府自身應有的職責框架，不利于對政府整體建設進行監(jiān)督評價。一方面，政府過于參與市場本身可以解決的事務，過于關(guān)注市場經(jīng)濟中的微觀事務，對國家長期發(fā)展的宏觀職能重視不夠；另一方面，部分應由政府完成的職能交由市場來實現(xiàn)，扭曲了現(xiàn)代市場經(jīng)濟體系的建設。二是城鄉(xiāng)二元體制不利于形成全國統(tǒng)一的制度框架，導致無法實現(xiàn)基礎公共服務配置的同質(zhì)同量，導致不同群體之間享受不同的國家公共服務，惡化了國家發(fā)展的失衡局面，不利于形成全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)間、區(qū)域間生產(chǎn)要素市場化配置機制。三是行政激勵機制過于看重經(jīng)濟增長指標，過于重視短期增長政績，卻沒有將人文、生態(tài)、民生等納入政績指標體系，導致各級政府過于看重城市范圍內(nèi)的工業(yè)建設，放大了政績工程的效用，加劇了經(jīng)濟、社會、政治、人文、環(huán)境等方面發(fā)展的不協(xié)調(diào)，引發(fā)了國家發(fā)展的城鄉(xiāng)間、區(qū)域間、大中小城市間等多方面長期失衡。四是國家、社會、居民之間的財產(chǎn)權(quán)利不清晰。國家公有財產(chǎn)權(quán)決策、執(zhí)行與監(jiān)督機構(gòu)之間缺乏有效的制約制衡機制，導致國家資源管理行為存在短期、腐敗、低效等問題；企業(yè)等社會法人的財產(chǎn)權(quán)利尚有待進一步明確，民有經(jīng)濟的財產(chǎn)保護制度尚不健全，國有企業(yè)的國家財產(chǎn)存在浪費、挪用、閑置等現(xiàn)象，國家財產(chǎn)的增值能力不強，不利于形成更節(jié)約、更高效的資源利用機制；民眾的財產(chǎn)權(quán)利不明晰，沒有為農(nóng)村居民建立清晰的土地權(quán)，沒有為城市居民建立科學的房產(chǎn)權(quán)，不利于建立科學統(tǒng)一的稅制框架，不利于形成穩(wěn)定的經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)。

（三）財政基礎性制度尚不健全

當前，財政制度缺乏一套完整的標準化運轉(zhuǎn)體系，缺少一套完整的整體性改革路徑設計，不能全面反映政府財務狀況和經(jīng)濟活動，不利于系統(tǒng)衡量政府活動的績效，不利于有效引導政府政策的貫徹執(zhí)行。一是政府間關(guān)系未理順，政府間關(guān)系制度設計及運行復雜低效。中央與地方之間事權(quán)責任不明確，導致大量應由中央承擔的宏觀事權(quán)沉淀在地方政府層級，大量微觀事務卻由中央決策，省以下政府間的關(guān)系更為混亂，不利于統(tǒng)籌全國各區(qū)域平衡發(fā)展，不利于協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)的發(fā)展，全國居民不能享受大體一致的基本公共服務；并且，導致中央撥付大量轉(zhuǎn)移支付資金，卻無法實現(xiàn)既有戰(zhàn)略意圖。二是預算制度存在缺陷。當前預算編制不細致、不完整，未實現(xiàn)政府內(nèi)部預算編制權(quán)的統(tǒng)一，缺少長期規(guī)劃，難以與國家長期發(fā)展任務有效對接；預算本身約束力較弱，無預算及超預算支付現(xiàn)象眾多，預算調(diào)整機制也缺乏約束力；事前、事中、事后監(jiān)督機制都存在大量問題，缺少系統(tǒng)的民眾參與機制，缺乏清晰的績效問責機制。三是政府會計體系不健全，不能對政府活動進行全面真實可靠計量?，F(xiàn)行預算會計體系缺乏統(tǒng)一性、靈活性及完整性，難以真實、全面、系統(tǒng)反映政府財政信息，滯后于財政的其他改革，與國際規(guī)則和我國企業(yè)會計規(guī)則不具有可比性，不利于為國家整體決策制定提供全面的參考依據(jù)，不利于國家決策的系統(tǒng)執(zhí)行，不便于形成整體性監(jiān)督合力。

二、深化財政改革應遵循的原則

財政改革與國家各項改革都緊密相關(guān)，財政改革與其他改革互為補充、相互協(xié)調(diào)。深化財政改革，應置于國家整體改革框架下，更契合國家經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實需要，服務于全面建成小康社會的奮斗目標，推動符合中國國情的現(xiàn)代化建設，圍繞“中國夢”的宏偉藍圖，推動打造“升級版”的國家發(fā)展路徑。

（一）堅持基礎性制度與具體實施操作并重

以更長遠的歷史視野和長期發(fā)展視角來看，改革的實質(zhì)性意義在于通過構(gòu)建符合中國國情的基礎性制度，形成維護國家利益、保障普通大眾發(fā)展權(quán)益的演化路徑。財政改革應在社會保障制度、財產(chǎn)權(quán)利制度、國家資源制度、全國統(tǒng)一的信息標準化制度等國家基礎性制度構(gòu)建基礎上，推動與之有關(guān)的基礎性制度建設，形成合理清晰的政府間財權(quán)事權(quán)關(guān)系，建立科學有效的政府會計體系，健全公開、完整、詳細的預算制度。在此基礎上，財政才能更好地發(fā)揮“取之于民、用之于民”的政策功能，才能成為其他改革的重要推動力。

（二）堅持長期發(fā)展與短期實踐并重

作為超大型發(fā)展中國家，我國的發(fā)展具有不同于其他國家的復雜性、多樣性，國家發(fā)展面臨著相互沖突的多重挑戰(zhàn)。國家整體改革框架及發(fā)展藍圖細化為短期發(fā)展策略，是協(xié)調(diào)短期發(fā)展的總依據(jù)。財政改革應服務于國家總體發(fā)展規(guī)劃，明確財政改革的中長期任務要求，落實于國家發(fā)展政策操作層面，出臺與國家長期發(fā)展相匹配的短期財政政策，避免僅考慮當下形勢的短期思維，防止僅考慮某一區(qū)域或領(lǐng)域的片面局部決策，具體財政措施應防止陷入部門間、央地間及地區(qū)間利益博弈的惡性循環(huán)，形成與國家宏觀政策框架相協(xié)同的機制。

（三）堅持民生優(yōu)先與國家利益并重

我國的發(fā)展應堅持順乎中國人之常性的道路，培養(yǎng)中國發(fā)展的自覺性，重塑適應現(xiàn)代社會的人文心理結(jié)構(gòu)，形成以中國普通人民大眾為本的治理秩序。國家發(fā)展應堅持改善普通民眾生存與發(fā)展狀況為基礎的國家利益導向，財政改革應圍繞基于普通大眾發(fā)展權(quán)益的國家利益，更多關(guān)注國民素養(yǎng)訓練，更加重視引導構(gòu)建人與人之間、人與國家之間、人與自然之間的和諧相處機制，將普通民眾的中國夢與國家的中國夢相統(tǒng)一，推動國家社會秩序的自發(fā)有序演進，逐步形成基于中國國情的現(xiàn)代化范式。

三、深化財政改革的可操作環(huán)節(jié)

財政改革服務于國家整體改革，應堅持系統(tǒng)設計、著眼長期，夯實制度基礎，與其他改革有機統(tǒng)一，提出系統(tǒng)的可操作性方案，使改革紅利更多、更公平地惠及普通大眾，更有效地維護公共利益，實質(zhì)性地推動國家新一輪改革取得突破性進展。

（一）構(gòu)建科學的政府間關(guān)系

科學的政府間關(guān)系是財政健康運行的重要基礎，為財政運行提供外部架構(gòu)。一是理清中央與地方之間的事權(quán)關(guān)系，為明確政府與市場的定位制定明確的標準，定期梳理政府與市場的功能定位，清晰界定各級政府在國家管理中的具體職責，下放微觀事權(quán)與上劃宏觀事權(quán)相結(jié)合，定期評估政府間關(guān)系的改革進展，改進政府間制度設計及運行機制。二是評估中央與地方之間的財權(quán)關(guān)系，認真設計央地間財權(quán)劃分依據(jù)，完善轉(zhuǎn)移支付管理體制，明確統(tǒng)一的轉(zhuǎn)移支付管理部門，改進轉(zhuǎn)移支付技術(shù)方法，簡化專項轉(zhuǎn)移支付形式與內(nèi)容，強化轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)督管理，提高轉(zhuǎn)移支付政策的有效性。三是準確定位各機構(gòu)在財政管理中的職責，先明確財政體制機制運行中的不相容職能，進而合理劃分財政管理中財政、國庫、央行、審計、人大等之間職責，形成決策、編制、執(zhí)行、監(jiān)督各環(huán)節(jié)分工明確、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的管理體系。

（二）推動預算管理制度改革

一是盡快出臺新預算法，對預算完整性、預算績效等進行更明確的規(guī)定，做好公共財政預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算、社會保障預算、政府債務預算之間的銜接和整合，形成完整的預算體系，并構(gòu)建預算績效管理框架，與政府職責分工相匹配，開展系統(tǒng)的預算績效評估及問責，推動對各級政府、各部門績效狀況進行監(jiān)督檢查。二是穩(wěn)步推動滾動預算，與國家中長期發(fā)展規(guī)劃有效對接，推進項目庫滾動管理，設計有效的節(jié)約機制，構(gòu)建符合中國國情的中期預算框架。三是形成科學的政府會計制度，編制明晰完整的政府財務報告，全面反映政府的財務狀況和運營績效，向公眾提供全面、完整、真實、細化的政府財務信息，以審計信息公開的明晰化提高政府經(jīng)濟活動的透明度。

（三）與其他重點改革相協(xié)調(diào)

一是構(gòu)建現(xiàn)代政府內(nèi)部控制制度，確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既要合理分工又要相互協(xié)調(diào)，理順各個國家機構(gòu)的法定權(quán)限和職責分工，形成政府內(nèi)部決策、執(zhí)行、監(jiān)督的制約制衡機制。二是改進公共政策決策機制，逐步形成法制健全、權(quán)力制衡、程序嚴密、民眾廣泛參與的公共選擇機制，推動決策公開透明，確保政策的針對性、公利性，及時糾正、制止破壞生態(tài)環(huán)境、損害弱勢群體利益等危及長遠發(fā)展的政策措施。三是以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)樽ナ?，強化政府在提供公共服務、維護公共利益、保障基本民生、促進社會公平正義等方面的職能，健全現(xiàn)代政府職責體系，明確各部門職能定位、機構(gòu)設置、職責分工及運行機制，形成有效的行政問責制。四是推動公共部門績效管理改革，健全人員基本支出標準、會議及招待標準、資產(chǎn)配置標準等維持公共活動運行的基本標準體系，有效規(guī)范公共部門工作機制和業(yè)務流程，建立政府績效目標及支出評價體系，提高政府公共管理能力?！?/p>

（作者單位：中國銀行）（本欄目責任編輯：周菲）