陶其東

（安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 會(huì)計(jì)學(xué)院，安徽 蚌埠233030）

圍繞著“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的總體治理目標(biāo)，我國(guó)推行了建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的戰(zhàn)略布局。隨著戰(zhàn)略的持續(xù)推進(jìn)、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快以及科學(xué)發(fā)展觀念深入人心，社會(huì)公眾對(duì)于鄉(xiāng)村治理的目標(biāo)和要求越來(lái)越清晰。但是當(dāng)前鄉(xiāng)村治理仍面臨著困境和諸多挑戰(zhàn)。有些地方由于政策制定不完善、執(zhí)行不力或監(jiān)管不嚴(yán)，存在資金分配隨意、被侵占挪用，以及腐敗滋生、環(huán)境破壞等問(wèn)題，制約了鄉(xiāng)村治理目標(biāo)的充分實(shí)現(xiàn)。鄉(xiāng)村治理是國(guó)家治理的微觀體現(xiàn)，其基礎(chǔ)性和廣泛性的地位決定了它是國(guó)家治理的重要方面。政府審計(jì)作為國(guó)家治理的有力工具，在政策評(píng)估、績(jī)效評(píng)價(jià)、責(zé)任認(rèn)定以及環(huán)境保護(hù)等方面都有其獨(dú)特優(yōu)勢(shì)［1］，其在推進(jìn)鄉(xiāng)村治理過(guò)程中大有可為。隨著新農(nóng)村建設(shè)加快推進(jìn)，政府審計(jì)的重要性、緊迫性的提升，其如何準(zhǔn)確定位自身功能，通過(guò)何種路徑實(shí)現(xiàn)其在鄉(xiāng)村治理中的作用，是審計(jì)理論界和實(shí)務(wù)界必然要面對(duì)和解決的重要課題。

一、鄉(xiāng)村治理與政府審計(jì)關(guān)系

研究政府審計(jì)支持鄉(xiāng)村治理對(duì)策機(jī)制有必要首先了解鄉(xiāng)村治理與政府審計(jì)之間的關(guān)系。

所謂鄉(xiāng)村治理是指為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等各項(xiàng)發(fā)展目標(biāo)，國(guó)家機(jī)關(guān)協(xié)同其他組織和社會(huì)公眾等共同管理鄉(xiāng)村公共事務(wù)，運(yùn)用體制設(shè)計(jì)、制度安排等手段，推動(dòng)鄉(xiāng)村政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)和生態(tài)建設(shè)的持續(xù)過(guò)程。鄉(xiāng)村治理的目標(biāo)就是要實(shí)現(xiàn)基層民主、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化繁榮、生態(tài)良好和社會(huì)公正和諧，這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)即為鄉(xiāng)村良治。

政府審計(jì)是指國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)中央和地方政府各部門及其他公共機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)報(bào)告的真實(shí)性、公允性，運(yùn)用公共資源的經(jīng)濟(jì)性、效益性、效果性，以及提供公共服務(wù)的質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督、鑒證和評(píng)價(jià)的綜合控制活動(dòng)。政府審計(jì)的產(chǎn)生和發(fā)展源于國(guó)家治理的需要，其本質(zhì)是在國(guó)家治理系統(tǒng)內(nèi)部?jī)?nèi)生的具有預(yù)防、揭示和抵御功能的“免疫系統(tǒng)”，是國(guó)家治理的重要組成部分［2］。

國(guó)家治理是通過(guò)配置和運(yùn)行國(guó)家權(quán)力，對(duì)國(guó)家和社會(huì)事務(wù)進(jìn)行控制、管理和提供服務(wù)［3］。我國(guó)通過(guò)人民代表大會(huì)將國(guó)家的公共資源委托給各級(jí)人民政府，政府按照人大預(yù)算的意志合法有效地行使權(quán)力。人民與政府之間存在著邏輯委托代理關(guān)系，政府在資源配置和管理績(jī)效等方面產(chǎn)生了受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任［4］。為保障這種受托責(zé)任的履行符合公共利益的訴求，就需要對(duì)此加以監(jiān)督和控制。審計(jì)作為一種強(qiáng)有力的外部監(jiān)督工具，可以有效地解除由于委托代理造成的信息不對(duì)稱問(wèn)題，對(duì)保障公共權(quán)力合法行使、實(shí)現(xiàn)國(guó)家良好治理具有重要意義。鄉(xiāng)村治理是國(guó)家治理的組成部分，政府審計(jì)、國(guó)家治理以及鄉(xiāng)村治理具有相同的理論基礎(chǔ)，即公共受托責(zé)任理論。政府、公眾、受益民眾及治理責(zé)任人都對(duì)信息披露和審計(jì)提出基于自身利益的訴求。政府審計(jì)作為國(guó)家治理大系統(tǒng)內(nèi)部不可或缺的“免疫系統(tǒng)”，以其強(qiáng)有力的綜合經(jīng)濟(jì)監(jiān)督功能，應(yīng)成為鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)中的主導(dǎo)力量。

二、政府審計(jì)支持鄉(xiāng)村治理的必要性與可行性

新農(nóng)村建設(shè)仍面臨著諸多挑戰(zhàn)。發(fā)揮審計(jì)支持作用，對(duì)扭轉(zhuǎn)當(dāng)前鄉(xiāng)村治理困局、提高治理績(jī)效十分必要，并且是可行的。

（一）政府審計(jì)支持鄉(xiāng)村治理的必要性

（1）政府審計(jì)參與鄉(xiāng)村治理是提高資金管理水平，服務(wù)新時(shí)期、更高水平新農(nóng)村建設(shè)的迫切需要。自開展新農(nóng)村建設(shè)以來(lái)，中央逐年加大對(duì)“三農(nóng)”的政策傾斜和財(cái)政資金支持力度。從2004年至2013年，國(guó)家連續(xù)十年發(fā)布以“三農(nóng)”為主題的中央一號(hào)文件，強(qiáng)調(diào)“三農(nóng)”問(wèn)題在當(dāng)前國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的重要地位。用于“三農(nóng)”的各項(xiàng)支出也由2006年3397億元增加到2012年的近1.2萬(wàn)億。資金是開展項(xiàng)目建設(shè)的原動(dòng)力，國(guó)家支農(nóng)項(xiàng)目名目繁多，有農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村義務(wù)教育、扶貧開發(fā)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補(bǔ)助資金等多種形式。支農(nóng)資金如何分配和使用直接關(guān)系到建設(shè)的效率、效果及社會(huì)公平。由于支農(nóng)資金收支渠道多元，涉及部門及層級(jí)較多，多頭、交叉監(jiān)管的低效率［5］，造成支農(nóng)資金撥付不及時(shí)、滯留閑置乃至被侵吞貪污現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。政府審計(jì)作為具有較強(qiáng)公信力的外部監(jiān)督力量，支農(nóng)資金審計(jì)多年前就已被納入到各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)管范圍之內(nèi)，是審計(jì)綜合支持作用發(fā)揮中最為重要也是風(fēng)險(xiǎn)較高的部分，對(duì)提高項(xiàng)目資金管理績(jī)效、規(guī)范建設(shè)行為具有重要意義。

（2）審計(jì)支持鄉(xiāng)村治理是輔助科學(xué)決策、監(jiān)督政策運(yùn)行的有力手段。涉農(nóng)政策的調(diào)整和優(yōu)化是推動(dòng)鄉(xiāng)村良好治理的內(nèi)容之一，政策本身科學(xué)與否直接影響到政策執(zhí)行的效率和效果。由于審計(jì)監(jiān)督的全面性，其掌握著公共政策總體運(yùn)行情況的第一手?jǐn)?shù)據(jù)，因而具備公共政策評(píng)估的條件和優(yōu)勢(shì)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，近5年來(lái)，通過(guò)參考審計(jì)意見(jiàn)建議制定和完善的規(guī)章制度就多達(dá)3萬(wàn)多項(xiàng)。審計(jì)過(guò)程中，通過(guò)將財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)與相關(guān)政策銜接，充分理解、把握“三農(nóng)”發(fā)展中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，為政府制定和調(diào)整農(nóng)業(yè)政策提供決策依據(jù)。在審計(jì)層面深化政策評(píng)估對(duì)于推動(dòng)國(guó)家體制的完善與發(fā)展并實(shí)現(xiàn)體制運(yùn)行的公平、高效與安全意義重大。

（3）審計(jì)支持鄉(xiāng)村治理是加強(qiáng)基層黨風(fēng)廉政建設(shè)、密切干群關(guān)系、實(shí)現(xiàn)基層和諧穩(wěn)定的重要保證。雖然近年來(lái)基層民主建設(shè)取得了巨大進(jìn)展，但在某些地方，領(lǐng)導(dǎo)干部依附家族勢(shì)力，動(dòng)用各種手段借機(jī)上位，憑借權(quán)勢(shì)獨(dú)斷專行、以權(quán)謀私、貪污腐敗、欺壓鄉(xiāng)里，造成干群關(guān)系緊張，上訪事件增多；有些基層領(lǐng)導(dǎo)干部廉政意識(shí)淡薄，心存“山高路遠(yuǎn)”的僥幸心理，失職瀆職現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，影響了建設(shè)的績(jī)效和基層穩(wěn)定。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)作為我國(guó)對(duì)政府審計(jì)功能的創(chuàng)新，憑借自身開展工作具備的優(yōu)勢(shì)，為發(fā)現(xiàn)財(cái)政資金腐敗案件提供了便利。據(jù)統(tǒng)計(jì)，近5年來(lái)，審計(jì)機(jī)關(guān)已累計(jì)向紀(jì)檢、監(jiān)察和司法等有關(guān)部門移交審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的涉嫌違法犯罪線索9400多起。政府審計(jì)作為權(quán)威有效的外部監(jiān)督力量，在規(guī)范權(quán)力運(yùn)行、審查經(jīng)濟(jì)責(zé)任落實(shí)、推動(dòng)廉政建設(shè)等方面所發(fā)揮的作用越來(lái)越明顯。在鄉(xiāng)村治理過(guò)程中發(fā)揮審計(jì)支持作用，對(duì)加強(qiáng)基層廉政建設(shè)、實(shí)現(xiàn)基層穩(wěn)定是有效和必要的。

（4）政府審計(jì)參與鄉(xiāng)村治理，是新農(nóng)村建設(shè)科學(xué)推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村持續(xù)發(fā)展的必然要求。隨著科學(xué)發(fā)展日益成為當(dāng)今發(fā)展的主旋律，環(huán)境問(wèn)題也受到越來(lái)越多的關(guān)注。十八大報(bào)告拓展了包括生態(tài)文明建設(shè)在內(nèi)的“五位一體”的社會(huì)主義事業(yè)總體布局，更加強(qiáng)調(diào)以人為本的可持續(xù)發(fā)展。農(nóng)村地區(qū)作為當(dāng)前經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重要戰(zhàn)場(chǎng)，在建設(shè)過(guò)程中注重生態(tài)效益尤為必要。但是，由于當(dāng)前多頭管理的低效率，部分領(lǐng)導(dǎo)干部為應(yīng)付業(yè)績(jī)考核，采用粗放型、短視性招商辦法，以犧牲環(huán)境為代價(jià)的發(fā)展造成了“癌癥村”、“牛奶河”等悲劇不斷上演。監(jiān)督機(jī)制的乏力為這種環(huán)境管理責(zé)任不當(dāng)履行得以大量存在提供了寬松的環(huán)境和機(jī)會(huì)。再加上財(cái)政支農(nóng)資金大多用于建設(shè)，少有用來(lái)治理環(huán)境，導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境狀況日趨惡化。審計(jì)機(jī)關(guān)發(fā)揮其綜合經(jīng)濟(jì)監(jiān)控職能，切實(shí)推進(jìn)環(huán)境審計(jì)在農(nóng)村地區(qū)開展，是推動(dòng)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的必然要求。

（二）政府審計(jì)支持鄉(xiāng)村治理的可行性

（1）政府審計(jì)支持鄉(xiāng)村治理具有法律依據(jù)。雖然現(xiàn)行的《審計(jì)法》和《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》都沒(méi)有直接對(duì)審計(jì)參與鄉(xiāng)村治理做出明確規(guī)定，使得涉農(nóng)審計(jì)成為整個(gè)審計(jì)體系中的薄弱環(huán)節(jié)［6］。但審計(jì)支持鄉(xiāng)村治理并非毫無(wú)法律依據(jù)，根據(jù)《審計(jì)法》規(guī)定，政府審計(jì)對(duì)象包含運(yùn)用財(cái)政資金的所有方面。2009年，溫家寶總理在政府工作報(bào)告中也提出“財(cái)政資金運(yùn)用到哪里，審計(jì)就跟進(jìn)到哪里”?！叭r(nóng)”支出作為財(cái)政支出的重要組成部分，理應(yīng)成為審計(jì)的重點(diǎn)內(nèi)容。另外，《農(nóng)業(yè)法》第39條也規(guī)定了“審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法加強(qiáng)對(duì)用于農(nóng)業(yè)的財(cái)政和信貸等資金的審計(jì)監(jiān)督?！痹诮?jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)方面，《審計(jì)法》也明確將縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨政正職領(lǐng)導(dǎo)干部納入到審計(jì)機(jī)關(guān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任評(píng)價(jià)范圍之內(nèi)。

（2）政府審計(jì)支持鄉(xiāng)村治理具有理論支撐?，F(xiàn)有關(guān)于政府審計(jì)與國(guó)家治理的理論研究十分豐富，政府審計(jì)的職能得以不斷延伸和轉(zhuǎn)變。政府審計(jì)支持國(guó)家治理作用發(fā)揮不再局限于傳統(tǒng)的財(cái)政收支領(lǐng)域，在政策評(píng)估、經(jīng)濟(jì)責(zé)任認(rèn)定、績(jī)效評(píng)價(jià)、廉政建設(shè)以及環(huán)境保護(hù)等方面也具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。鑒于政府審計(jì)、國(guó)家治理與鄉(xiāng)村治理三者的關(guān)系，國(guó)家治理理論的完善也為鄉(xiāng)村治理的理論研究和實(shí)踐開展提供了借鑒和指導(dǎo)。而且，有關(guān)政府審計(jì)支持鄉(xiāng)村治理的理論研究自開展新農(nóng)村建設(shè)以來(lái)也多有涉及，尤其是在支農(nóng)資金績(jī)效審計(jì)方面，前期的理論研究已為審計(jì)實(shí)踐提供了有力的指導(dǎo)。

（3）政府審計(jì)支持鄉(xiāng)村治理具有經(jīng)驗(yàn)積累。涉農(nóng)資金審計(jì)、對(duì)縣級(jí)及以下黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)早已開展，在監(jiān)督新農(nóng)村建設(shè)、推動(dòng)鄉(xiāng)村良好治理過(guò)程中已經(jīng)取得了一定成效。例如，國(guó)家審計(jì)署曾在2008年對(duì)河南等10省區(qū)市財(cái)政支農(nóng)資金進(jìn)行過(guò)審計(jì)調(diào)查，發(fā)現(xiàn)違規(guī)使用支農(nóng)資金26.93億元，并責(zé)成整改［7］。同年又對(duì)“三河三湖”水污染防治績(jī)效進(jìn)行過(guò)審計(jì)調(diào)查。除此之外還多次開展過(guò)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目、農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)使用、農(nóng)村飲水安全工程、新農(nóng)合基金等專項(xiàng)審計(jì)，為進(jìn)一步深化和拓展審計(jì)在鄉(xiāng)村治理中的作用積累了較為豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

（4）政府審計(jì)支持鄉(xiāng)村治理可以借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。德國(guó)為加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村小型合作社的監(jiān)督，規(guī)定必須每?jī)蓚€(gè)會(huì)計(jì)年度審計(jì)一次，其中一名審計(jì)員必須是審計(jì)協(xié)會(huì)理事會(huì)成員［8］。韓國(guó)在上世紀(jì)70年代推行的“新村運(yùn)動(dòng)”過(guò)程中，充分利用了本國(guó)的監(jiān)察制度（韓國(guó)的行政型政府審計(jì)將財(cái)政監(jiān)督與行政管理監(jiān)督結(jié)合，監(jiān)察院具有雙重職責(zé)），對(duì)監(jiān)督對(duì)象、范圍、方法、信息分析、反饋體系均作出明確規(guī)定，保障了“新村運(yùn)動(dòng)”的正常推進(jìn)。這些國(guó)家在利用審計(jì)加強(qiáng)村級(jí)經(jīng)濟(jì)事務(wù)管理進(jìn)而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村良治過(guò)程中采取的做法和取得的經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒和學(xué)習(xí)。

圖1 鄉(xiāng)村治理審計(jì)支持機(jī)制

三、審計(jì)支持鄉(xiāng)村治理的實(shí)現(xiàn)路徑

鄉(xiāng)村治理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，良好治理的實(shí)現(xiàn)有賴于正確處理好系統(tǒng)內(nèi)部各子系統(tǒng)之間的關(guān)系。安全、高效地發(fā)揮政府審計(jì)在推進(jìn)鄉(xiāng)村良治過(guò)程中的作用，首要任務(wù)就是要構(gòu)建更加科學(xué)合理、符合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)的政府審計(jì)支持對(duì)策機(jī)制（圖1）。

該圖構(gòu)建出鄉(xiāng)村治理政府審計(jì)支持機(jī)制作用發(fā)揮的一個(gè)動(dòng)態(tài)循環(huán)路徑，即人大授權(quán)→審計(jì)監(jiān)督→結(jié)果公告→問(wèn)責(zé)整改→跟蹤審計(jì)→整改結(jié)果公告→…，通過(guò)動(dòng)態(tài)調(diào)整，優(yōu)化鄉(xiāng)村治理行為，最終推進(jìn)鄉(xiāng)村良治。該機(jī)制同時(shí)拓展了政府審計(jì)支持作用的范圍，不再局限于保障支農(nóng)資金安全，還包括評(píng)價(jià)支農(nóng)資金績(jī)效、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任以及環(huán)境保護(hù)等方面，全方位、多角度地利用和發(fā)揮政府審計(jì)的治理優(yōu)勢(shì)和作用?？紤]到新農(nóng)村建設(shè)的廣泛性、復(fù)雜性及監(jiān)管的低效率等現(xiàn)實(shí)情況，有必要化解多頭交叉管理的低效率瓶頸，形成審計(jì)監(jiān)督、黨紀(jì)監(jiān)督、行政監(jiān)督和群眾監(jiān)督“四位一體”的監(jiān)督合力，充分發(fā)揮治理結(jié)構(gòu)內(nèi)各治理主體的協(xié)同治理作用。而要使政府審計(jì)支持作用充分、有效的發(fā)揮，就需要對(duì)現(xiàn)行的審計(jì)法規(guī)體制、組織模式、審計(jì)范圍、公告問(wèn)責(zé)等方面進(jìn)行創(chuàng)新和完善。

（一）加快審計(jì)體制創(chuàng)新和法規(guī)建設(shè)

“名不正，則言不順；言不順，則事不成。”審計(jì)支持鄉(xiāng)村治理的重要前提就是要立足當(dāng)前國(guó)情，扎實(shí)有效地推進(jìn)涉農(nóng)審計(jì)制度和政策法規(guī)方面的創(chuàng)新和完善，使涉農(nóng)審計(jì)工作走上制度化、法制化和規(guī)范化軌道。為此，首先要?jiǎng)?chuàng)新現(xiàn)有審計(jì)體制，各級(jí)人大應(yīng)不斷深化與審計(jì)機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，充分借助審計(jì)手段，發(fā)揮其在人大預(yù)算監(jiān)督中的作用。其次是要加強(qiáng)涉農(nóng)審計(jì)法律法規(guī)建設(shè)和完善，明確界定審計(jì)要素、職責(zé)、權(quán)限、程序和法律責(zé)任等，使審計(jì)工作有法可依、有章可循。最后，要完善涉農(nóng)審計(jì)組織制度、風(fēng)險(xiǎn)管理制度、質(zhì)量控制制度、結(jié)果公告制度以及審計(jì)問(wèn)責(zé)制度等基礎(chǔ)制度，指導(dǎo)審計(jì)工作有序、有效開展。

（二）創(chuàng)新審計(jì)組織模式和審計(jì)工作機(jī)制

現(xiàn)行的農(nóng)村審計(jì)模式主要是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站負(fù)責(zé)，審計(jì)站多與經(jīng)管站合署辦公，獨(dú)立性差，縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)也很少參與，造成農(nóng)村地區(qū)實(shí)際上成為審計(jì)的“真空”地帶。隨著建設(shè)的持續(xù)推進(jìn)，現(xiàn)行審計(jì)模式顯然難以滿足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。創(chuàng)新農(nóng)村審計(jì)模式要求政府審計(jì)機(jī)關(guān)尤其是地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)切實(shí)發(fā)揮作用，構(gòu)建起國(guó)、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)政府審計(jì)特派員巡回審計(jì)制度，遴選、定期輪換政府審計(jì)人員主持特定區(qū)域內(nèi)的審計(jì)工作，對(duì)本級(jí)政府負(fù)責(zé)，并接受上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)督導(dǎo)?？紤]到政府審計(jì)力量有限，審計(jì)機(jī)關(guān)可在充分利用內(nèi)部審計(jì)有效工作成果的同時(shí)，在適當(dāng)領(lǐng)域引入社會(huì)審計(jì)力量以彌補(bǔ)自身力量的不足。另外，審計(jì)機(jī)關(guān)同紀(jì)檢、監(jiān)察、財(cái)政、農(nóng)林、水利、環(huán)保等部門既要明確自身職責(zé)，各司其職，又要相互協(xié)作，通過(guò)建立聯(lián)席會(huì)議、聯(lián)合審查小組等方式實(shí)施審計(jì)行為、共享審計(jì)線索、交流審計(jì)發(fā)現(xiàn)、共促審計(jì)整改，形成政府審計(jì)支持鄉(xiāng)村治理的新機(jī)制。

（三）拓展審計(jì)范圍，全方位支持鄉(xiāng)村治理

根據(jù)鄉(xiāng)村治理的內(nèi)在要求，政府審計(jì)應(yīng)在法定職權(quán)范圍內(nèi)準(zhǔn)確定位自身功能，明確其在支持鄉(xiāng)村治理過(guò)程中的目標(biāo)和任務(wù)。在深化政策評(píng)估、提高資金績(jī)效、推進(jìn)廉政建設(shè)、加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)等方面合理拓展審計(jì)范圍，科學(xué)發(fā)揮政府審計(jì)在鄉(xiāng)村治理中的作用。

首先，重抓財(cái)務(wù)收支及項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)以“全面審計(jì)，突出重點(diǎn)”為原則，將資金和項(xiàng)目作為一個(gè)整體，在財(cái)務(wù)審計(jì)基礎(chǔ)上，重點(diǎn)評(píng)價(jià)資金項(xiàng)目的績(jī)效。對(duì)項(xiàng)目資金的申報(bào)分配、運(yùn)作管理、產(chǎn)出效益等各環(huán)節(jié)進(jìn)行全程審計(jì)，除了審查其真實(shí)性、合規(guī)性外，還要評(píng)價(jià)其經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境效益。其次，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，發(fā)揮其在廉政建設(shè)中的作用。通過(guò)對(duì)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況進(jìn)行審計(jì)，公正、客觀地區(qū)分和評(píng)價(jià)任期內(nèi)的行政績(jī)效。將評(píng)價(jià)結(jié)果作為考核、任免和獎(jiǎng)懲的重要指標(biāo)，激勵(lì)各級(jí)干部依法行為。再次，開展環(huán)境審計(jì)。前移審計(jì)關(guān)口，更加注重事先防范。主要評(píng)價(jià)環(huán)境管理系統(tǒng)的科學(xué)性，環(huán)保資金籌集、使用的真實(shí)性、合規(guī)性和有效性，建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響以及環(huán)保項(xiàng)目的管理和效益等。最后，開展政策審計(jì)。政策評(píng)估是一個(gè)持續(xù)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，貫穿于政策生命周期的始終。囿于審計(jì)職權(quán)和獨(dú)立性需要，政府審計(jì)主要是在監(jiān)督政策執(zhí)行過(guò)程中發(fā)揮輔助決策作用。主要包括評(píng)價(jià)涉農(nóng)政策制定、執(zhí)行和調(diào)整的科學(xué)性，涉農(nóng)資金分配程序和方法的合理性，環(huán)保審批、補(bǔ)償、評(píng)價(jià)機(jī)制的完善性與合理性等。

需要注意的是，上述審計(jì)內(nèi)容之間并非非此即彼的關(guān)系。實(shí)踐中如果將其相互獨(dú)立，各自開展，既人為割裂了各審計(jì)內(nèi)容之間的內(nèi)在聯(lián)系，也不符合經(jīng)濟(jì)性和效率性需要。只要找準(zhǔn)切入點(diǎn)，安排得當(dāng)，一個(gè)審計(jì)項(xiàng)目可以承載多項(xiàng)審計(jì)內(nèi)容，取得多項(xiàng)審計(jì)成果，滿足多方需要。

（四）改進(jìn)現(xiàn)有審計(jì)手段，提高審計(jì)效率

由于農(nóng)村腹地廣袤、治理環(huán)節(jié)眾多，而審計(jì)力量及經(jīng)費(fèi)有限，現(xiàn)階段發(fā)揮政府審計(jì)支持作用應(yīng)秉承成本效益原則，創(chuàng)新審計(jì)手段和技術(shù)，提高審計(jì)效率效果。其一，要事先規(guī)劃、細(xì)化審計(jì)方案，靈活運(yùn)用審計(jì)模式。在傳統(tǒng)賬項(xiàng)基礎(chǔ)審計(jì)基礎(chǔ)上，更多地采用風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)模式。其二，樹立“民本審計(jì)”理念，采用參與式審計(jì)方式。通過(guò)鼓勵(lì)群眾自主選擇希望實(shí)施的審計(jì)項(xiàng)目，激發(fā)社會(huì)公眾參與到審計(jì)監(jiān)督中來(lái)，不僅有利于審計(jì)意識(shí)的普及和提升，還能真實(shí)地體現(xiàn)民意，解決群眾最關(guān)切的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。其三，建立健全鄉(xiāng)村治理的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，通過(guò)合理選擇指標(biāo)、配比權(quán)重，建立一套科學(xué)有效的指標(biāo)體系。各地應(yīng)根據(jù)自身實(shí)際情況制定科學(xué)、合理的業(yè)績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)。其四，規(guī)范村級(jí)賬務(wù)處理行為，加快審計(jì)信息化假設(shè)。審計(jì)機(jī)關(guān)也應(yīng)積極研發(fā)審計(jì)軟件，通過(guò)信息收集、處理、評(píng)價(jià)、存儲(chǔ)，在節(jié)約審計(jì)資源，提高審計(jì)效率的同時(shí)，更好地管理審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

（五）整合審計(jì)人才資源，優(yōu)化技能結(jié)構(gòu)

具備一定數(shù)量和技術(shù)結(jié)構(gòu)的人力資源是審計(jì)支持作用發(fā)揮的必要前提。由于單個(gè)人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)和技能有限，單純依靠增加審計(jì)人員數(shù)量可能不能彌補(bǔ)人才質(zhì)量和技能結(jié)構(gòu)的不足，所以應(yīng)通過(guò)優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)來(lái)保證所需的整體素質(zhì)。另外，要加強(qiáng)審計(jì)人員職業(yè)道德和業(yè)務(wù)技能等綜合素質(zhì)培養(yǎng)，不僅要掌握涉農(nóng)法律法規(guī)、政策文件、戰(zhàn)略規(guī)劃和專業(yè)知識(shí)，還要掌握更高的調(diào)查取證能力以應(yīng)對(duì)由于農(nóng)村賬務(wù)混亂、資料不全而導(dǎo)致的取證難問(wèn)題。審計(jì)人員要掌握與農(nóng)民交流溝通的技巧，誠(chéng)懇務(wù)實(shí)，通俗易懂，不擺架子。這些措施的落實(shí)，不僅有利于樹立審計(jì)人員的良好職業(yè)形象，更有利于取得有價(jià)值的信息。

（六）完善審計(jì)結(jié)果報(bào)告?zhèn)鬟f、使用和公告制度，強(qiáng)化問(wèn)責(zé)整改

“陽(yáng)光是最好的消毒劑。”將查處的問(wèn)題暴露于公眾輿論監(jiān)督之下，才能震懾違法亂紀(jì)行為，有效地遏制潛在的不法行為。然而，現(xiàn)行的審計(jì)公告制度還不健全，特別是基層審計(jì)機(jī)關(guān)在審計(jì)結(jié)果公告上還很不規(guī)范，“報(bào)喜不報(bào)憂”現(xiàn)象較為普遍。所以有必要規(guī)范審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)結(jié)果傳遞、使用和公示制度，及時(shí)、完整、客觀地公告所有審計(jì)項(xiàng)目的審計(jì)結(jié)果及整改情況。另外，囿于不健全的預(yù)算管理機(jī)制和審計(jì)結(jié)果問(wèn)責(zé)制度，實(shí)踐中“屢審屢犯”問(wèn)題也依然存在，損害了國(guó)家財(cái)經(jīng)法紀(jì)的嚴(yán)肅性和審計(jì)的公信力。因此，僅僅關(guān)注審計(jì)機(jī)關(guān)能否發(fā)現(xiàn)以及報(bào)告這些違法亂紀(jì)問(wèn)題，還不能完全體現(xiàn)政府審計(jì)的作用。審計(jì)機(jī)關(guān)還應(yīng)當(dāng)利用審計(jì)成果發(fā)揮糾正職能，強(qiáng)化審計(jì)問(wèn)責(zé)，落實(shí)審計(jì)整改。通過(guò)構(gòu)建更為嚴(yán)格的懲處機(jī)制，在重復(fù)博弈中塑造審計(jì)公信力和審計(jì)形象，減少機(jī)會(huì)主義行為，提高農(nóng)村審計(jì)成果轉(zhuǎn)化率與使用率。

［1］邢 晟.國(guó)家治理視角下的國(guó)家審計(jì)功能定位及實(shí)現(xiàn)路徑［J］.學(xué)術(shù)論壇，2012，（9）：113-117.

［2］劉家義.國(guó)家審計(jì)與國(guó)家治理［R］.呼和浩特：中國(guó)審計(jì)學(xué)會(huì)第3次理事論壇，2011.

［3］劉家義.論政府審計(jì)與國(guó)家治理［J］.中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2012，（6）：60-72.

［4］秦榮生.國(guó)家審計(jì)職責(zé)的界定：責(zé)任關(guān)系的分析［J］.審計(jì)與經(jīng)濟(jì)研究，2011，（2）：3-8.

［5］杜 劍，于佳欣.農(nóng)村財(cái)務(wù)審計(jì)：理論研究與改進(jìn)建議［J］.財(cái)會(huì)月刊，2010，（7）：65-67.

［6］王金鳳，賀旭玲，房德東.農(nóng)村財(cái)務(wù)審計(jì)面臨的阻力、牽引力及舉措［J］.中國(guó)農(nóng)業(yè)會(huì)計(jì)，2012，（9）：54-57.

［7］審計(jì)署.審計(jì)結(jié)果公告2009年第11號(hào)：10省區(qū)市財(cái)政支農(nóng)資金審計(jì)調(diào)查發(fā)現(xiàn)違規(guī)問(wèn)題整改結(jié)果［EB／OL］.http：／／www.audit.gov.cn／n1992130／n1992150／n1992500／2302172.html.

［8］賴海榕.鄉(xiāng)村治理的國(guó)際比較——德國(guó)、匈牙利和印度經(jīng)驗(yàn)對(duì)中國(guó)的啟示［J］.經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2006，（1）：93-99.