邱 建
(1.四川省住房和城鄉(xiāng)建設廳,四川成都610041;2.西南交通大學建筑學院,四川成都610031)
落實國家宏觀發(fā)展戰(zhàn)略的天府新區(qū)建設已經(jīng)拉開大幕,放眼如火如荼的施工場景、凝注集聚智慧的規(guī)劃藍圖,對承載巴蜀兒女發(fā)展遠景這一千年之城充滿無限憧憬?;仡櫺聟^(qū)的設立背景、選址論證與規(guī)劃定位,及時記錄整理這段珍貴歲月,不僅有助于銘記科研工作者、規(guī)劃設計人員和決策者的歷史貢獻,而且有益于加深對天府新區(qū)規(guī)劃建設的理解。
改革開放30多年來,我國先后在20世紀80年代、90年代和21世紀頭十年啟動了珠江三角洲、長江三角洲以及環(huán)渤海灣“京津冀”三個重點地區(qū)的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。21世紀頭十年后期,面對世情國情的深刻變化,中央在綜合判斷國際國內(nèi)形勢和我國發(fā)展階段性新特征的基礎上,從關系改革開放和現(xiàn)代化建設全局出發(fā),提出以科學發(fā)展為主題的時代要求,并指出以加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式為主線這一推動科學發(fā)展的必由之路。在此背景下,21世紀第二個十年伊始,國家《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》落實了“主題”和“主線”的要求,針對需求結構失衡和城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡的突出矛盾,制訂出堅持擴大內(nèi)需戰(zhàn)略及促進城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的政策導向;作為推動科學發(fā)展、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式以及促進區(qū)域經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的重要戰(zhàn)略部署,中央新一輪西部大開發(fā)正式實施;《成渝經(jīng)濟區(qū)區(qū)域規(guī)劃》獲得批復之后,成渝經(jīng)濟區(qū)建設正式上升為國家發(fā)展戰(zhàn)略。
《成渝經(jīng)濟區(qū)區(qū)域規(guī)劃》將自然稟賦優(yōu)良、產(chǎn)業(yè)基礎較好、城鎮(zhèn)分布密集、交通體系完整、人力資源豐富的成渝經(jīng)濟區(qū)辨識為“我國重要的人口、城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)”,賦予其“引領西部地區(qū)加快發(fā)展、提升內(nèi)陸開放水平、增強國家綜合實力的重要支撐”的職責,確立其“在我國經(jīng)濟社會發(fā)展中具有重要的戰(zhàn)略地位”。隨著這一戰(zhàn)略的落實,成渝經(jīng)濟區(qū)將在帶動西部地區(qū)發(fā)展、促進全國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展發(fā)揮重要作用,也將在更大范圍內(nèi)成為輻射南亞、連接中亞、對接歐洲的前沿陣地。由此,一個依次由地處祖國“南、東、北、西”的“珠三角”、“長三角”、“京津冀”和“成渝”四大經(jīng)濟區(qū)構成的“鉆石型”經(jīng)濟發(fā)展結構有望逐步形成(圖1)。
圖1 國家“鉆石型”區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展結構示意(資料來源:中國城市規(guī)劃設計研究院)
城市新區(qū)是拓展城市發(fā)展空間、使城市具有可持續(xù)發(fā)展能力的重要空間載體,不僅體現(xiàn)城市經(jīng)濟發(fā)展活力,培育經(jīng)濟發(fā)展的增長極,而且對于推動產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、提升區(qū)域創(chuàng)新能力、增強對周邊區(qū)域的輻射帶動作用、促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要作用?!爸槿恰薄ⅰ伴L三角”以及環(huán)渤海灣“京津冀”發(fā)展的實踐表明:深圳、浦東新區(qū)和濱海新區(qū)建設在相應區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中起到關鍵的“龍頭”作用。
早在實施國家“十一五”規(guī)劃開局的2006年,國家發(fā)展和改革委員會、住房和城鄉(xiāng)建設部(原建設部)就分別牽頭四川省、重慶市政府啟動了《成渝經(jīng)濟區(qū)區(qū)域規(guī)劃》和《成渝城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃》的編制工作。為了優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局空間結構,一直在尋找能夠成為新的經(jīng)濟增長極的戰(zhàn)略性城市新區(qū),并著手新區(qū)布局論證工作。重慶兩江新區(qū)被首先確定,而四川地理范圍大,除成都之外,可供選擇的地區(qū)較多,如從城鎮(zhèn)群支撐的角度,川南地區(qū)是全國城鎮(zhèn)群最密集的區(qū)域之一,在此建設城市新區(qū),不僅有利于帶動川南城鎮(zhèn)群的整體發(fā)展,而且作為成都經(jīng)濟圈和重慶經(jīng)濟圈之外的“第三極”,形成成渝地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展穩(wěn)定的“三角”結構。又如從提升優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展的角度,攀(枝花)西(昌)地區(qū)的釩鈦經(jīng)濟具有戰(zhàn)略意義,在其之間的安寧河流域地區(qū)布局,可以依托釩鈦戰(zhàn)略資源建設產(chǎn)業(yè)特色突出的城市新區(qū)。隨著《成渝經(jīng)濟區(qū)區(qū)域規(guī)劃》和《成渝城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃》編制工作的深入,意見逐漸集中到依托成都選址建設城市新區(qū)。
在2010年11月獲批的《成渝城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃》提出建設天府新區(qū)、使其成為內(nèi)陸開放型經(jīng)濟戰(zhàn)略高地的核心區(qū)和現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)重要集聚區(qū)的基礎上,國務院于2011年5月批復的《成渝經(jīng)濟區(qū)區(qū)域規(guī)劃》提出依托中心城市、長江黃金水道和主要陸路交通干線,形成以成都、重慶為核心的“雙核五帶”空間格局,明確要求“提升兩江新區(qū)綜合功能”、“規(guī)劃建設天府新區(qū)”,這不僅再次充分說明城市新區(qū)建設對促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重要性,同時也表明:天府新區(qū)的設立,必將與兩江新區(qū)共同強化成都、重慶對外開放的門戶城市的雙“引擎”功能,使之充分發(fā)揮引領區(qū)域發(fā)展的核心作用,更加有力地支撐成渝經(jīng)濟區(qū)區(qū)域發(fā)展國家戰(zhàn)略的落實。
在制定天府新區(qū)總體選址原則時,按照城市新區(qū)規(guī)劃選址的一般規(guī)律,一是符合城市總體規(guī)劃所確定的城市發(fā)展方向,合理布局,在依托成都并發(fā)揮其輻射帶動作用的同時,確保成都老城區(qū)和天府新區(qū)都得到健康發(fā)展。一方面天府新區(qū)要形成相對獨立、功能相對完善的城市新區(qū),另一方面要通過新區(qū)的建設來疏解老城區(qū)不堪重負的城市功能,在布局上杜絕老城區(qū)“攤大餅”式擴張,以避免由于城市規(guī)模過大、人口過分集中而帶來交通癱瘓、環(huán)境污染、內(nèi)澇等“城市病”的加重,從而避免可能出現(xiàn)的老城功能衰退、新區(qū)發(fā)展受阻的不利局面。二是考慮區(qū)域協(xié)調(diào),即充分利用成都平原城鎮(zhèn)群現(xiàn)有的城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)、交通和其他基礎設施的綜合優(yōu)勢,打破區(qū)域壁壘,以區(qū)域整體優(yōu)勢來搭建天府新區(qū)發(fā)展平臺。三是安全集約,充分考慮區(qū)域內(nèi)資源環(huán)境承載能力,保證用地安全,避開地質(zhì)、地震、洪水等自然災害多發(fā)地區(qū);體現(xiàn)集約節(jié)約原則,切實保護基本農(nóng)田。四是生態(tài)宜居,保持成都平原的生態(tài)格局,延續(xù)成都現(xiàn)代生態(tài)田園城市的建設思路。五是突出產(chǎn)業(yè)支撐,依托現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢,拓展產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間,選擇發(fā)展條件較好、對投資者有較大吸引力、能夠快速啟動的區(qū)域。
隨著選址原則的制定,一個共識逐步形成:四川是農(nóng)業(yè)大省,農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟在全國歷來占有重要地位,自古以來就享有“天府之國”的美譽。在堅持以工業(yè)強省為主導、承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的同時,絕不能忽視農(nóng)業(yè)生產(chǎn),必須確保全省糧食總量平衡、基本自給,為擁有13億人口的大國立足國內(nèi)解決糧食和主要農(nóng)產(chǎn)品供給這一治國安邦的頭等大事作出應有的貢獻。而以成都為中央的成都平原地形舒坦,河網(wǎng)稠密,從秦代起修建的都江堰水利灌溉工程,利用由西北向東南微傾地形,形成自流灌溉系統(tǒng),加之擁有四川省最為肥沃的土壤,氣候溫和,種植業(yè)發(fā)達,自古被譽為“水旱從人,不知饑饉,時無荒年”的“天府”之地,成為西部最富饒的平原,歷來是我國最重要的農(nóng)業(yè)區(qū)之一。由此,在上述基礎上,嚴格保護耕地和基本農(nóng)田,特別是優(yōu)先保護良田沃土成為天府新區(qū)選址的首要原則。
根據(jù)上述原則,按照依托成都市設立新區(qū)的思路,對成都周邊區(qū)域進行了全方位的辨識,沿著成渝經(jīng)濟走廊向東、眉山方向向南、成德綿向北和成灌方向向西四個發(fā)展走向,成都周邊縣區(qū)及其德陽、資陽和眉山3個地級市的部分地區(qū)納入了天府新區(qū)選址的研究范圍(圖2)。
圖2 天府新區(qū)選址的研究范圍示意(資料來源:四川省城鄉(xiāng)規(guī)劃設計研究院和成都市規(guī)劃設計研究院)
進一步分析發(fā)現(xiàn),西部地區(qū)一馬平川,僅從建設用地來講,條件最好,但地處都江堰灌區(qū)源頭,是成都平原優(yōu)質(zhì)良田集中地區(qū),屬成都市水源和生態(tài)保護區(qū)域,對川中丘陵地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)影響巨大,歷史影響十分深遠,同時,大規(guī)模開發(fā)建設容易與成都中心城區(qū)粘連,造成“攤大餅”發(fā)展模式,故首先加以排除。
北向區(qū)位條件優(yōu)越,位于成都平原城鎮(zhèn)群成德綿經(jīng)濟發(fā)展走廊,區(qū)域內(nèi)有多條鐵路、高速路和快速路通過,已形成一批成熟的產(chǎn)業(yè)區(qū),在先進制造業(yè)方面具有核心競爭力,并規(guī)劃有大型陸路物流樞紐,建設成本和投資成本較低。但是北向方案占用良田沃土較多,難以阻止新區(qū)與成都中心城區(qū)連片“攤大餅”式發(fā)展,隨之也加以排除。
向東方向位于成渝經(jīng)濟發(fā)展走廊,交通條件較好,國家級經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)位于龍泉區(qū),具有相應產(chǎn)業(yè)基礎,龍泉山以東具有較大拓展空間,發(fā)展?jié)摿^大,占用良田較少,龍泉山還可以成為阻礙成都市區(qū)“攤大餅”式發(fā)展的天然隔離屏障。但該區(qū)域地處山區(qū)和丘區(qū),部分地區(qū)不具備建設條件,建設成本和投資成本較高,不易全部作為新區(qū)選址。
南部地區(qū)擁有雙流機場以及多條鐵路、高速路和快速路,國家級高新技術開發(fā)區(qū)位于其中,高新技術產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)具有較強競爭力,新區(qū)建設可利用丘陵地區(qū),占用基本農(nóng)田較少。但該方向也可能與成都中心城區(qū)連片“攤大餅”式發(fā)展,需要規(guī)劃加以科學的引導。
經(jīng)多方案比較論證,綜合南部和東部方案的優(yōu)勢確定天府新區(qū)的選址,包括成都市的高新區(qū)南區(qū)、龍泉驛區(qū)、雙流縣、新津縣,資陽市的簡陽市,眉山市的彭山縣、仁壽縣,共涉及3市7縣(市、區(qū))37個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道辦事處),總面積1 578 km2(圖3)。
圖3 天府新區(qū)位置(資料來源:Google地圖,紅線范圍為天府新區(qū))
由圖3所示,天府新區(qū)選址以高新區(qū)南區(qū)、龍泉驛區(qū)、雙流縣、新津縣和彭山縣的已經(jīng)建設區(qū)域為界,控制建設用地往西部平原地區(qū)擴展,引導城市向東向南發(fā)展,新增規(guī)劃范圍土地資源幾乎全為山地、淺丘和臺地,嚴格保護都江堰精華灌區(qū),切實保護成都平原的良田沃土,并且拓展空間充足,生態(tài)環(huán)境承載能力較大。其次,選址符合國務院對成都市城市總體規(guī)劃批復中城市向東部和南部發(fā)展的要求。第三,區(qū)內(nèi)城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)基礎較好,擁有兩個國家級開發(fā)區(qū),研發(fā)、制造和服務業(yè)發(fā)展基礎較好,形成了一定規(guī)模的人口集聚區(qū)。最后,部分地區(qū)道路和基礎設施骨干網(wǎng)絡已覆蓋,對接區(qū)域交通高效便捷,在建3條環(huán)線和8條放射線組成的高密度路網(wǎng)體系,與主城區(qū)及周邊地區(qū)高效對接,特別是擁有雙流機場和國家級出口加工區(qū)、空港保稅物流區(qū),對外開放優(yōu)勢明顯。隨著按照規(guī)劃建成成都新機場、天府新站、第三繞城高速路等重大基礎設施,新區(qū)發(fā)展條件將得到更大提升。
任何一個國家級新區(qū)的建立都針對相應的時代背景、開放區(qū)域、服務范圍,在國家層面就發(fā)展路徑的選擇和轉(zhuǎn)型模式的探索等方面提供經(jīng)驗、進行示范,其規(guī)劃定位必須體現(xiàn)國家發(fā)展戰(zhàn)略意圖。例如,濱海新區(qū)的定位是立足天津,依托京冀,服務環(huán)渤海,輻射“三北”,面向東北亞,建設高水平的現(xiàn)代制造和研發(fā)轉(zhuǎn)化基地、北方國際航運中心和國際物流中心;逐步建設成為經(jīng)濟繁榮、社會和諧、環(huán)境優(yōu)美的宜居生態(tài)型新城區(qū)[1]。
《成渝經(jīng)濟區(qū)區(qū)域規(guī)劃》是天府新區(qū)規(guī)劃建設的直接依據(jù),成渝經(jīng)濟區(qū)在國家層面的戰(zhàn)略定位是西部地區(qū)重要的經(jīng)濟中心、全國重要的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)基地、深化內(nèi)陸開放的試驗區(qū)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的示范區(qū)及長江上游生態(tài)安全的保障區(qū)。
作為落實《成渝經(jīng)濟區(qū)區(qū)域規(guī)劃》戰(zhàn)略的重要組成部分,天府新區(qū)被賦予四項戰(zhàn)略使命,其一是內(nèi)陸開放門戶,即內(nèi)陸世界級城市、城鎮(zhèn)群對外開放的支撐平臺;其二是國家增長引擎,即國家新的增長極,引領西部發(fā)展的重要經(jīng)濟中心;其三是區(qū)域輻射中心,即西部經(jīng)濟發(fā)展高地,輻射大西南、帶動大西部;最后是科學發(fā)展示范,即探索新的發(fā)展模式,體現(xiàn)科學發(fā)展的示范型新區(qū)。
與之相適應,天府新區(qū)核心功能被歸納為“一門戶、兩基地、兩中心”,其中,“一門戶”即內(nèi)陸開放門戶,面向歐亞對外開放,成為西部地區(qū)與全球經(jīng)濟、技術、信息、文化交流與合作的通道和平臺;“兩基地”指高技術產(chǎn)業(yè)基地和高端制造業(yè)基地,前者為以電子信息為龍頭,重點發(fā)展新能源裝備制造、新材料、生物技術等高技術產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè),后者以汽車研發(fā)制造為重點,大力發(fā)展航空航天、工程機械及節(jié)能環(huán)保設備等;“兩中心”是西部高端服務業(yè)中心和國家自主創(chuàng)新中心,前者包括金融商務中心、商貿(mào)物流中心、會議博覽中心、研發(fā)設計中心、文化創(chuàng)意中心、行政服務中心、旅游服務中心、時尚消費中心等,后者主要建設國家自主創(chuàng)新示范區(qū)、世界一流創(chuàng)新基地和科技園區(qū)、國家級軍工民用轉(zhuǎn)化基地,將成都建設成國家創(chuàng)新型城市。
由此,天府新區(qū)總體規(guī)劃定位被確定為:以現(xiàn)代制造業(yè)為主、高端服務業(yè)集聚、宜業(yè)宜商宜居的國際化現(xiàn)代新城區(qū)。
圖4 天府新區(qū)城市形態(tài)示意(資料來源:四川省城鄉(xiāng)規(guī)劃設計研究院)
這一規(guī)劃定位使天府新區(qū)不是簡單建設一個巨型“園區(qū)”,如經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)、高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、投資區(qū)、工業(yè)園區(qū)等[2],也不是單純建設沒有產(chǎn)業(yè)支撐、僅在物質(zhì)形態(tài)上拓展的城市,而是實實在在通過“產(chǎn)城一體”的科學規(guī)劃再造一個“產(chǎn)業(yè)成都”,使產(chǎn)業(yè)支撐城市,城市承載產(chǎn)業(yè),在建設模式上實現(xiàn)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代生活、現(xiàn)代都市“三位一體”的協(xié)調(diào)發(fā)展。值得一提的是:天府新區(qū)的產(chǎn)業(yè)不僅僅是工業(yè),也有以上述高端服務業(yè)為代表的第三產(chǎn)業(yè),甚至包括以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技為引領、現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)為特征的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。
全球金融危機一方面為我國經(jīng)濟社會發(fā)展形成巨大挑戰(zhàn),另一方面,面向知識經(jīng)濟與消費經(jīng)濟的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型,加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變,以調(diào)整結構、均衡發(fā)展、保障民生為重點,走全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展之路,我國在后金融危機時代又將迎來新的加速發(fā)展機遇。在這樣的背景下,成渝地區(qū)必將成為國際產(chǎn)業(yè)分工和東部沿海產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重要載體和平臺,成為輻射中亞、南亞與歐洲的前沿陣地??梢灶A言:通過科學選址、規(guī)劃定位,天府新區(qū)必將與成都老城區(qū)形成“一核”,進而與以兩江新區(qū)和重慶老城區(qū)形成的另“一核”一道,落實《成渝經(jīng)濟區(qū)區(qū)域規(guī)劃》的“雙核五帶”空間格局,最終實現(xiàn)國家戰(zhàn)略意圖,實現(xiàn)巴蜀千年之夢。
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[2] 尤毅平.速度、效益與特色——推進城市新區(qū)開發(fā)建設的戰(zhàn)略思考[J].現(xiàn)代城市研究,1994(4)