許宏偉，高 飛

(1.東北財經(jīng)大學(xué) 財政稅務(wù)學(xué)院，遼寧 大連 116025;2.東北財經(jīng)大學(xué) 經(jīng)濟與社會發(fā)展研究院，遼寧 大連 116025)

一、引言

不可再生資源開發(fā)不僅是環(huán)境問題，更是發(fā)展問題。在我國經(jīng)濟發(fā)展進(jìn)程中，自然資源約束尤其是不可再生自然資源的開發(fā)利用問題一直制約著我國經(jīng)濟可持續(xù)增長。能源、環(huán)境和國際競爭等制約我國經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實因素也都與自然資源的開發(fā)利用密切相關(guān)。現(xiàn)階段，我國正處在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的進(jìn)程中，同時面臨著發(fā)展經(jīng)濟與節(jié)約資源的雙重任務(wù)。如何在保護(hù)不可再生資源的同時實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展的目標(biāo)，杜絕因片面追求經(jīng)濟增長而造成不可再生資源的過度開發(fā)，已成為我國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的基本問題。在這樣的要求下，我國一方面要實現(xiàn)自然資源的合理開發(fā)和利用，特別是具有硬性儲量約束和高耗能、高污染的不可再生資源的有效利用;另一方面則要堅持向以節(jié)能減排為基礎(chǔ)的經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)型。在發(fā)展過程中，統(tǒng)籌兼顧自然資源尤其是不可再生資源的開發(fā)和利用與經(jīng)濟增長之間的關(guān)系，實現(xiàn)不可再生資源的最優(yōu)配置，從而保持我國經(jīng)濟的可持續(xù)和健康發(fā)展。

隨著改革開放進(jìn)程的推進(jìn)，我國不可再生資源市場體系不斷完善，其開發(fā)和利用逐步同國際接軌。隨著開采和利用技術(shù)不斷提高，不可再生資源價格形成機制亦不斷完善。同時，政府調(diào)節(jié)機制日益健全，先后出臺了一系列的相關(guān)法律法規(guī)，如《礦產(chǎn)資源法》、《礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用專項工作管理辦法》和《保護(hù)性開采的特定礦種勘查開采管理暫行辦法》等來規(guī)范各經(jīng)濟主體在不可再生資源開發(fā)過程中的行為。這對于我國自然資源的有序開發(fā)和合理利用起到了重要的促進(jìn)作用。

在我國主要自然資源的開發(fā)過程中政府長期占主導(dǎo)地位，且具有較強的控制力，因而要想實現(xiàn)自然資源的跨期最優(yōu)配置，實現(xiàn)不可再生資源在既定儲量等約束條件下的合理開發(fā)，政府行為是關(guān)鍵，尤其是擁有所有權(quán)的地方政府。然而，近年來在經(jīng)濟利益和政治激勵的雙重驅(qū)動下，地方政府不斷加快對自然資源的開發(fā)以實現(xiàn)本地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)，而這種發(fā)展方式在客觀上加劇了資源約束與經(jīng)濟發(fā)展之間的矛盾，形成了對自然資源“寅吃卯糧、竭澤而漁”式的開發(fā)局面。尤其是在缺乏對現(xiàn)任政府行為進(jìn)行有效約束的情況下，由于不可再生資源的過度開發(fā)而在代際之間形成了較強的負(fù)外部性，導(dǎo)致其跨期配置不合理。盡管我國不可再生資源儲量相對豐富，①雖然我國不可再生資源儲量相對豐富，但人均儲量遠(yuǎn)低于世界平均水平。據(jù)相關(guān)資料顯示，我國已探明的煤炭儲量占世界儲量的11%、原油占2.4%、天然氣僅占1.2%，但我國人均煤炭、原油和天然氣資源占有量僅為全球人均的70%、10%和5%，剩余可采總量約占世界剩余可采總量的10%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界平均水平。但如果不能實現(xiàn)資源跨期最優(yōu)配置，仍以當(dāng)前的過度開發(fā)模式開發(fā)資源，那么我國將很快面臨不可再生資源枯竭的局面。

從目前不可再生資源的開發(fā)模式及開發(fā)過程中的政府行為來看，短期內(nèi)地方政府推動的不可再生資源開發(fā)對地方經(jīng)濟增長起到了一定的促進(jìn)作用，但從長期來看，其消極作用會日益凸顯。不可再生資源的長期過度開發(fā)會造成地區(qū)經(jīng)濟增速放緩、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)日益失衡和地區(qū)收入差距不斷擴大等問題。規(guī)范不可再生資源開發(fā)過程中的政府行為，對促進(jìn)不可再生資源的合理開發(fā)與利用意義重大。政府行為的約束限制以及在不可再生資源跨期配置上的失靈實際上反映的是代際公平問題，而不可再生資源由于其不可再生性和有限的數(shù)量使不可再生資源的跨期配置問題顯得更為重要。如何在不可再生資源有限的情況下實現(xiàn)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，如何規(guī)范政府行為、實現(xiàn)不可再生資源開發(fā)過程中的代際公平等問題，要求我們必須重新審視現(xiàn)階段不可再生資源的開發(fā)模式。而研究政府行為與現(xiàn)階段不可再生資源開發(fā)模式的關(guān)系也顯得尤為重要。

二、文獻(xiàn)綜述

在涉及不可再生資源跨期最優(yōu)配置的經(jīng)濟增長模型中，尤其是對代際公平問題的研究，由Diamond 提出的世代交疊模型(Overlapping Generations Model，OLG)無疑是一個強有力的分析工具?；贠LG 模型，國外學(xué)者進(jìn)行了一系列研究。Kemp和Long［1］首次在世代交疊模型中引入自然資源，并進(jìn)行了競爭均衡的分析。Olson和Knapp［2］利用世代交疊模型研究了不可再生資源作為財產(chǎn)在代際間的分配問題。20世紀(jì)90年代初，Howarth［3－4］把OLG 模型擴充到一個具有不確定性的生產(chǎn)和投資的經(jīng)濟系統(tǒng)中，他指出為了極大化社會福利一般要求風(fēng)險規(guī)避的資源轉(zhuǎn)移者。Pezzey［5］、Howarth和Norgaard［6］研究認(rèn)為，資源代際外部性內(nèi)部化不一定能實現(xiàn)代際平等，并指出即使當(dāng)代人關(guān)心下一代，利己主義導(dǎo)致的資源轉(zhuǎn)移也不能實現(xiàn)福利最大化。然而，國內(nèi)研究大多與上述研究結(jié)論相反，洪樹林和邵宜航［7］在OLG 模型中考慮了資本生產(chǎn)帶來的環(huán)境外部性，指出政府征收的環(huán)境稅以及消費稅和一次性轉(zhuǎn)移可以達(dá)到社會最優(yōu)。宋冬林和趙新宇［8］等將資源稅引入到改進(jìn)的OLG 模型中，得出了對家庭進(jìn)行補貼可以達(dá)到約束資源消費目的的結(jié)論。

國內(nèi)外研究成果為OLG 模型研究資源配置提供了有效借鑒，但研究者更多關(guān)注資源配置中的個體均衡，而對資源配置中的政府行為研究較少。在政府行為研究中，Blanchard和Fischer［9］提出，政府可采用社會貼現(xiàn)率來實現(xiàn)不同代際間的資源公平配置。Ono［10］認(rèn)為，政府作為資源配置的主體應(yīng)公平對待每一代，實現(xiàn)不同代際間的公平。在國內(nèi)關(guān)于這一問題的討論中，宋敏和田貴良［11］將OLG模型應(yīng)用于沿海港口岸線資源代際配置管理中，分析政府的決策行為和決策類型，并指出政府在資源代際配置管理的三個主要方面的決策選擇。徐曉亮［12］通過對OLG 模型中資源稅影響因素分析，認(rèn)為政府進(jìn)行適當(dāng)?shù)馁Y源稅改革會確保經(jīng)濟穩(wěn)定增長，最終影響政府決策行為。

綜上所述，利用世代交疊模型分析代際之間的資源跨期配置問題已經(jīng)比較成熟，并且部分學(xué)者也已開始對政府行為進(jìn)行分析。然而，以往的研究往往將政府當(dāng)作其中的一個影響因素，較少利用世代交疊模型分析不可再生資源跨期配置中的政府行為，這是研究的不足?；诖耍鶕?jù)我國實際情況，本文以代際公平理論為基礎(chǔ)，運用世代交疊模型分析不可再生資源開發(fā)過程中的政府行為，對影響地方政府行為選擇的關(guān)鍵因素進(jìn)行討論，對中央政府現(xiàn)行不可再生資源開發(fā)政策的合理性進(jìn)行深入分析。

三、不可再生資源開發(fā)中的地方政府行為分析

(一)代際公平的基本理論

代際公平是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的一個重要原則，指在經(jīng)濟社會發(fā)展中，要實現(xiàn)當(dāng)代人與后代人在不可再生資源利用、利益實現(xiàn)與生存發(fā)展等方面的權(quán)利均等。這要求當(dāng)代人在發(fā)展過程中，須給后代人留下生存和發(fā)展所必要的環(huán)境與自然資源。Weiss［13］認(rèn)為，代際公平應(yīng)包括三個基本原則，即選擇原則、質(zhì)量原則以及接觸和使用原則。代際公平在不可再生資源的跨期配置中發(fā)揮著重要作用，可持續(xù)發(fā)展要求我們既要考慮當(dāng)前發(fā)展的需要，又要考慮未來發(fā)展的需要，且不能以犧牲后代人利益為代價滿足當(dāng)代人的利益。要想達(dá)到代際公平，必須對不可再生資源進(jìn)行合理的跨期配置。同時，不可再生資源合理配置的實現(xiàn)離不開有限范圍內(nèi)生態(tài)資本與物質(zhì)資本在代際之間的公平性。

(二)模型介紹

1.基本假設(shè)

(1)離散時間的假定同一般世代交疊模型。

(2)不可再生資源代際配置的主體為地方政府。在當(dāng)前政府考核體系及其它因素的影響下，地方政府將滿足本地區(qū)經(jīng)濟快速增長和財政收入快速增長作為不可再生資源開發(fā)的第一目標(biāo)，而對不可再生資源的保護(hù)性開發(fā)就成為第二目標(biāo)。

(3)效用函數(shù)的定義。我們把在t 時期任上的一屆政府進(jìn)行不可再生資源開發(fā)的時間分為兩個階段:第一階段用L1t表示，第二階段用L2t+1表示。U (t)表示t 時期政府開發(fā)不可資源的效用函數(shù)，它依存于L1t和L2t+1，作為t 時期的瞬時效用，它的函數(shù)形式如下:

該函數(shù)形式被稱為相對風(fēng)險厭惡系數(shù)不變的效用函數(shù)，使用該函數(shù)形式是為了刻畫政府開發(fā)不可再生資源收斂的平衡路徑。我們假定瞬時效用函數(shù)U (t)具有不變的相對風(fēng)險規(guī)避傾向形式，則:

其中，ρ＞－1，θ＞0。ρ 表示效用的貼現(xiàn)率并且為常數(shù)。若ρ＞0，表示政府第一階段的每單位資源開發(fā)效用比第二階段每單位資源開發(fā)效用要高，因而政府傾向于在第一階段進(jìn)行資源開發(fā)。相反，若ρ＜0，則表示政府第一階段的每單位資源開發(fā)效用不及第二階段的每單位資源開發(fā)效用，因而政府傾向于延緩至第二階段予以開發(fā)。如果把政府第一階段資源開發(fā)的效用權(quán)重視為標(biāo)準(zhǔn)1，則系數(shù)1/ (1+ρ)就表示政府第二階段資源開發(fā)的效用權(quán)重。根據(jù)條件ρ＞－1，系數(shù)1/ (1+ρ)必然大于零。θ 為大于零的常數(shù)，它表示政府在任期內(nèi)兩個階段開發(fā)不可再生資源的轉(zhuǎn)移意愿，即θ 越小，單位不可再生資源的邊際效用下降越慢，只要θ 不接近于零，邊際效用關(guān)于不可再生資源開發(fā)量L 幾乎是線性的，因而地方政府更愿意延緩不可再生資源開發(fā)，以便充分利用技術(shù)進(jìn)步的優(yōu)勢進(jìn)行開發(fā)，以此在滿足經(jīng)濟發(fā)展需要的同時有效保護(hù)不可再生資源。

2.地方政府行為選擇

在t 時期上任的一屆政府第二階段的資源開發(fā)量為:

其中，r 表示資源開發(fā)技術(shù)進(jìn)步使得單位資源開發(fā)效率提高的比率。A 表示經(jīng)濟發(fā)展對不可再生資源的依存度。ω 表示滿足經(jīng)濟發(fā)展需要的資源量折合為當(dāng)期的資源量。整理式(3)得到式(4):

式(4)表示地方政府進(jìn)行資源開發(fā)的預(yù)算約束。這個條件表明，一屆政府兩個階段內(nèi)資源開發(fā)量折合成整個t 時期的開發(fā)量后等于任期開始時的資源需求量。在式(4)的限制下，政府將第一階段的資源開發(fā)量L1t減少較小的數(shù)量ΔL，在技術(shù)進(jìn)步的影響下，第二階段資源開發(fā)量只要在L2t+1的基礎(chǔ)上增加ΔL/ (1+rt+1)即可滿足經(jīng)濟發(fā)展需要，這種開發(fā)模式并不影響開發(fā)不可再生資源的現(xiàn)值。因此，如果考慮最優(yōu)化政府決策，效用成本與變動的收益必定相等。如果成本小于收益，政府將會通過采取措施以增加任期內(nèi)效用，相反，如果成本大于收益，政府將通過做出相反改變而增加效用。

L1t與L2t+1對任期效用的邊際貢獻(xiàn)分別為L1－θ1t與L－θ2t+1/ (1+ρ)。因此，設(shè)ΔL 趨于零，變動的邊際成本趨于L－θ1tΔL，并且效用收益接近［1/ (1+ρ)］L－θ2t+1［ΔL/ (1+rt+1)］。當(dāng)政府進(jìn)行最優(yōu)化決策時，則公式必須滿足:

可利用歐拉方程和預(yù)算約束寫出資源開發(fā)量與技術(shù)進(jìn)步率的表達(dá)式L1t，兩邊同時乘以L1t，并代入預(yù)算方程，從而得出:

式(8)表明，技術(shù)進(jìn)步?jīng)Q定政府任期第一階段不可再生資源開發(fā)量。則留待政府任期第二階段開發(fā)的不可再生資源開發(fā)量為:

我們定義地方政府在第一階段的不可再生資源邊際開發(fā)傾向為Lt，第二階段不可再生資源開發(fā)強度為St，則在任何時期內(nèi)，地方政府在第一階段的不可再生資源邊際開發(fā)傾向及留待第二階段的資源強度分別為:

由于效用貼現(xiàn)率ρ 是外生因素，而技術(shù)進(jìn)步水平rt+1是系統(tǒng)內(nèi)生因素，因此，式(10)和式(11)表明資源開發(fā)強度與留待開發(fā)傾向都為技術(shù)進(jìn)步(r)的函數(shù)，即:

從式(12)和式(13)可以看出，(1+rt+1)(1－θ)/θ關(guān)于(1+rt+1)的導(dǎo)數(shù)是［(θ－1)/θ］(1+rt+1)－1/θ。因此，如果0＜θ＜1，s 關(guān)于r 是遞增的;如果θ＞1，s 關(guān)于r 是遞減的。

考慮技術(shù)進(jìn)步條件下，政府兩個階段資源開發(fā)選擇有如下三種情況:

情況一:當(dāng)θ＜1 時，即政府進(jìn)行不可再生資源的相對風(fēng)險規(guī)避傾向較小時，政府樂于在任期內(nèi)進(jìn)行開發(fā)替代以充分利用技術(shù)進(jìn)步帶來的好處，此時，政府將傾向于儲備資源留待以后開發(fā)。

情況二:當(dāng)θ＞1 時，即當(dāng)政府進(jìn)行不可再生資源開發(fā)的相對風(fēng)險規(guī)避傾向較大時，即政府對任期內(nèi)兩個階段的資源開發(fā)具有強有力偏好時，政府傾向于任期第一階段過度開發(fā)資源，致使大量資源在較低的利用率下低效開發(fā)，造成資源嚴(yán)重浪費。

情況三:當(dāng)θ=1 或無限接近于1 時，即當(dāng)政府進(jìn)行資源開發(fā)的相對風(fēng)險規(guī)避傾向適中時，技術(shù)進(jìn)步因素對政府進(jìn)行資源開發(fā)的決策影響不顯著，政府的開發(fā)階段偏好與r 無關(guān)，其開發(fā)偏好將受其它隨機因素影響。

3.模型結(jié)果分析

由實際情況可知，r 將不斷增加，即資源開發(fā)技術(shù)將不斷提高。因為在資源開發(fā)過程中，礦山設(shè)備、鉆探設(shè)備及人力技術(shù)等將不斷改進(jìn)和創(chuàng)新，管道鋪設(shè)、年產(chǎn)能力和轉(zhuǎn)化能力等將不斷改善和優(yōu)化。而這些因素將共同推動我國資源開發(fā)技術(shù)水平的不斷提高。由上文可知，如果0＜θ＜1，s 關(guān)于r是遞增的;如果θ＞1，s 關(guān)于r 是遞減的。因此，對改善途徑可分兩種情況進(jìn)行討論。

情況一:當(dāng)θ＞1，?s/?r＜0。隨著資源開發(fā)技術(shù)r 不斷提高，s 必然下降，即出現(xiàn)資源的過度開發(fā)。相反，如果我們假設(shè)s 上升，則必然降低r 的水平，這將導(dǎo)致資源開發(fā)的低效率，造成不可再生資源的嚴(yán)重浪費。這表明，當(dāng)?shù)胤秸畬Y源開發(fā)具有較強的偏好時，其過度開發(fā)行為必然降低資源開發(fā)技術(shù)的改善程度。

情況二:當(dāng)0＜θ＜1，?s/?r＞0。這說明，資源開發(fā)技術(shù)水平r 與s 同方向變動。即資源開發(fā)技術(shù)水平與合理開發(fā)具有內(nèi)在一致性，合理的開發(fā)強度有利于資源開發(fā)技術(shù)水平的提高。

通過比較情況一和情況二可以得出:如何有效降低θ，即約束和引導(dǎo)地方政府行為是解決我國不可再生資源過度開發(fā)的關(guān)鍵。在我國經(jīng)濟從粗放式增長向集約式增長轉(zhuǎn)型階段，θ 較高，即θ＞1。按照上文分析，當(dāng)θ＞1 時，政府對資源開發(fā)具有強有力的偏好，傾向于任期第一階段進(jìn)行過度開發(fā)。究其原因，這與當(dāng)前我國經(jīng)濟發(fā)展方式、資源性產(chǎn)品定價機制及官員政績考核制度有關(guān)。

第一，我國經(jīng)濟增長方式長期依賴要素驅(qū)動是資源過度開發(fā)的首要原因。長期以來，我國的經(jīng)濟增長主要依靠物質(zhì)要素投入推動，此種增長方式不可避免且正遇到資源和環(huán)境不可持續(xù)性的制約。當(dāng)前我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，第二產(chǎn)業(yè)快速增長，國際制造業(yè)大規(guī)模向我國轉(zhuǎn)移，高耗能、高資源利用產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，企業(yè)的創(chuàng)新能力、新技術(shù)利用率較低。第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對滯后，經(jīng)濟呈現(xiàn)出明顯的“高投入、高消耗、高污染、低效益”的粗放式特征。國內(nèi)外經(jīng)濟增長形勢和條件固化了我國的傳統(tǒng)增長模式，使資源性產(chǎn)品消費出現(xiàn)了前所未有的高增長態(tài)勢，對不可再生資源過度開發(fā)現(xiàn)象持續(xù)存在。

第二，資源性產(chǎn)品定價機制不合理也是造成資源過度開發(fā)的重要原因。從要素供給來講，不可再生資源是產(chǎn)品生產(chǎn)的基礎(chǔ)性原料，在產(chǎn)品生產(chǎn)體系中處于產(chǎn)業(yè)鏈的上游環(huán)節(jié)，是生產(chǎn)和制造的基礎(chǔ)性資源。由于我國資源性產(chǎn)品定價機制不完善，資源性產(chǎn)品價格長期偏低，市場需求導(dǎo)向不足，供求與價格之間缺乏足夠的互動傳導(dǎo)機制，資源性產(chǎn)品價格水平不能真實反映資源稀缺程度和市場供求狀況，難以起到激勵或約束相關(guān)經(jīng)濟主體節(jié)約使用資源的作用。資源性產(chǎn)品價格偏低導(dǎo)致在經(jīng)濟增長過程中對資源性產(chǎn)品的消耗偏高，資源利用和開發(fā)效率低，帶來資源過度開發(fā)和低效率使用。

第三，不恰當(dāng)?shù)恼兛己梭w制是導(dǎo)致資源過度開發(fā)的重要原因之一。長期以來，在我國以GDP增長為主的政績考核體制下，地方政府官員往往為了政績而一味追求GDP 的增長，導(dǎo)致一些地方政府官員施政急功近利，只要能夠帶來GDP 的快速增長和財政收入的增加，就會想盡辦法對資源進(jìn)行盡快開發(fā)、提前開發(fā)。的確，開發(fā)資源對地區(qū)經(jīng)濟增長和財政收入的帶動作用十分明顯，所以，地方政府不僅熱衷于資源開發(fā)，有時甚至是不惜成本、不顧環(huán)保、不計民生。這種資源開發(fā)模式往往只顧眼前利益，缺乏對資源開發(fā)的可持續(xù)性長遠(yuǎn)規(guī)劃，這樣不僅影響了下一屆政府公平利用資源的機會，而且破壞了經(jīng)濟秩序，進(jìn)而危害經(jīng)濟的健康持續(xù)增長。

綜上所述，地方政府對不可再生資源的過度開發(fā)不僅受我國傳統(tǒng)的經(jīng)濟發(fā)展方式影響，而且同資源價格市場化改革相對緩慢有關(guān)，更與我國的行政管理體制、財稅體制的改革滯后直接相關(guān)。

四、不可再生資源開發(fā)中的中央政府作用

針對地方政府對不可再生資源盲目過度開發(fā)造成的代際外部性，我們需要考慮借助中央政府的力量對地方政府在不可再生資源開發(fā)過程中的行為進(jìn)行矯正、規(guī)范和引導(dǎo)，從而實現(xiàn)不可再生資源代際配置的公平。當(dāng)前，中央政府對地方政府在不可再生資源開發(fā)過程中所采取的針對代際外部性的政策措施主要包括三種:稅收調(diào)節(jié)、限額制度調(diào)節(jié)資源總量調(diào)節(jié)。這些政策都在某種程度上改善并優(yōu)化了地方政府的資源開發(fā)行為。從短期來講，應(yīng)支持并且提倡以上相關(guān)政策的合理制定。作為中央政府，應(yīng)從全局與長遠(yuǎn)角度出發(fā)，激勵地方政府對不可再生資源進(jìn)行保護(hù)性開發(fā)，保障經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的實現(xiàn)。對中央政府為實現(xiàn)這一目標(biāo)所采取的政策措施進(jìn)行分析有助于改進(jìn)不可再生資源開發(fā)模式，不斷完善規(guī)范不可再生資源開發(fā)的政策體系。

(一)中央政府調(diào)節(jié)不可再生資源開發(fā)的政策路徑

第一，稅收調(diào)節(jié)。以調(diào)節(jié)資源開發(fā)、促進(jìn)不可再生資源合理利用為目的的稅種主要有資源稅和燃油稅。目前，中央政府針對自然資源流量征收資源稅，力圖通過提高自然資源的價格讓人們認(rèn)識到自然資源尤其是不可再生資源的枯竭性，以求達(dá)到保護(hù)不可再生資源目的。然而，現(xiàn)行資源稅實行從量計征，征收的范圍較窄，征稅額偏低，與不可再生資源的稀缺狀況不匹配，對提高不可再生資源利用效率的影響有限。而燃油稅的征收還處于討論階段。

第二，限額制度調(diào)節(jié)。中央政府對地方不可再生資源開發(fā)實施限額制度，主要是為了避免地方的不可再生資源過度開發(fā)。自然資源的有限性促使國家出臺了多項限額制度，如土地農(nóng)轉(zhuǎn)非制度、稀有金屬開發(fā)制度等。限額制度要求在一定時期內(nèi)，一定地區(qū)對某一種資源的資源開發(fā)量不能超過一個限制額度。這一限額通?？梢允官Y源維持在一個相對穩(wěn)定的可利用水平或一個較低的減少速度，從而實現(xiàn)某一不可再生資源行業(yè)的可持續(xù)性發(fā)展與長期利用。

第三，資源總量調(diào)節(jié)。總量控制是中央政府進(jìn)行資源調(diào)節(jié)的一個重要手段。從現(xiàn)有政策來看，中央政府通過對自然資源的合理調(diào)節(jié)與控制，特別是對總量的控制，可以有效約束過度開發(fā)現(xiàn)象，穩(wěn)定資源供給，彌補資源市場失靈，促進(jìn)各地區(qū)自然資源的均衡開發(fā)與經(jīng)濟的穩(wěn)定良好運行。

(二)中央政府政策影響的模型分析

不管是中央政府對不可再生資源開發(fā)制定的哪種政策，都會使不可再生資源開發(fā)的預(yù)算約束暫時發(fā)生變化，并且我們假設(shè)三種政策措施對預(yù)算約束影響的大小相同，均為Gt，因此，地方政府不可再生資源開發(fā)約束不再是Atωt，而是(Atωt－Gt)。此時，地方政府任期第一階段尚未開發(fā)的資源總量就變?yōu)?Atωt－Gt)－L1t，并將其留在第二階段去開發(fā)。為了研究的需要，我們暫時假設(shè)技術(shù)水平不變，則地方政府任期第二階段進(jìn)行資源開發(fā)的總量為:

因此，不可再生資源開發(fā)總量新的預(yù)算約束為:

地方政府要在新的預(yù)算約束下實現(xiàn)不可再生資源開發(fā)收益最大化，則地方政府整個任期收益最大化的不可再生資源開發(fā)安排(L1t，L2t+1)為:

與上文處理過程相同，可得出:

式(18)和式(19)表明，中央政府采取的不可再生資源開發(fā)政策短期內(nèi)減少了當(dāng)前階段地方政府不可再生資源開發(fā)的總量，暫時約束了地方政府的開發(fā)行為。但從長期來看，政策措施并沒有起到實質(zhì)作用。所以，要想從根本上約束和改善地方政府的開發(fā)行為，必須進(jìn)一步完善政策體系。

(三)中央政府政策效應(yīng)及改善

第一，資源稅征收的成本壓力。資源產(chǎn)業(yè)由于其投資時間周期較長、行業(yè)規(guī)模較大、市場準(zhǔn)入要求較高，目前屬于壟斷性較高行業(yè)。這種壟斷易造成企業(yè)的稅負(fù)轉(zhuǎn)移，提高成本價格，中央政府的資源稅征收的當(dāng)期收效因而很容易受到影響。但資源產(chǎn)業(yè)，尤其是開采或耗能企業(yè)屬于產(chǎn)業(yè)鏈的上游，它的成本提高隨著時間推移也會增加其產(chǎn)業(yè)鏈下游廠商壓力，從而引發(fā)成本推進(jìn)型通貨膨脹的不良后果。因此，資源稅的征收方式需要進(jìn)一步完善。

第二，限額制度的不合理性。盡管限額制度是為了杜絕和防止不可再生資源過度開采而出臺的規(guī)范措施，但從其本質(zhì)上來看，這些制度并沒有完全杜絕超限額問題的發(fā)生。主要原因在于限額制度制定的準(zhǔn)確性受到現(xiàn)實情況的挑戰(zhàn)，且限額制度的執(zhí)行力度不夠大。短期內(nèi)，中央政府的限額制度可能是準(zhǔn)確的，也能做到良好的執(zhí)行，但長期內(nèi)，不可再生資源存在諸多影響因素，因此，無法做到限制資源的過度開采這一目標(biāo)。

第三，不可再生資源總量調(diào)節(jié)的長期適應(yīng)性差。通過總量調(diào)節(jié)可能會使得各區(qū)域不可再生資源的過度開采得到一定緩解，利用水平有所提高，促進(jìn)區(qū)域不可再生資源合理配置格局的形成和優(yōu)化。但總量調(diào)節(jié)尚未考慮市場經(jīng)濟運行過程中的實際波動以及市場體制本身規(guī)律。從長期發(fā)展來看，總量調(diào)節(jié)政策應(yīng)做適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。

五、不可再生資源開發(fā)中的政府行為優(yōu)化建議

通過上述分析可以看出，政府行為對不可再生資源開發(fā)有很大影響。中央政府主要通過征收資源稅、出臺限額制度和資源總量調(diào)節(jié)這三種主要政策行為對不可再生資源開發(fā)進(jìn)行約束，但從其實際效果來看，短期內(nèi)的限制效果明顯，而對長期的開采過程而言，其約束基本失效。政府行為對不可再生資源的約束限制主要依靠地方政府。因此，要想在不可再生資源開發(fā)與經(jīng)濟發(fā)展中找到最佳平衡點，就必須不斷約束并優(yōu)化地方政府不可再生資源開發(fā)行為，通過轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，推進(jìn)資源性產(chǎn)品定價機制改革，推動低碳經(jīng)濟和循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展，完善政績考核體系等一系列改革措施，不斷突破不可再生資源瓶頸的制約。

第一，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，使經(jīng)濟增長由物質(zhì)要素投入轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動。這將降低對自然資源的開發(fā)規(guī)模，減少物質(zhì)資源類的投入。通過調(diào)整要素投入結(jié)構(gòu)，使整個國民經(jīng)濟增長減少對物質(zhì)要素投入的依賴，進(jìn)而減少對自然資源的開發(fā)，從而促進(jìn)經(jīng)濟增長由主要依靠物質(zhì)消費向主要依靠科技進(jìn)步、勞動者素質(zhì)提高和管理創(chuàng)新轉(zhuǎn)變。加快推進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)技術(shù)改造，加快發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，加快發(fā)展服務(wù)業(yè)，大力發(fā)展現(xiàn)代制造業(yè)以及第三產(chǎn)業(yè)。加快低碳工業(yè)發(fā)展，堅持不可再生資源開發(fā)與節(jié)約并舉，堅決淘汰落后生產(chǎn)技術(shù)，完善并嚴(yán)格執(zhí)行不可再生資源開發(fā)的相關(guān)法律法規(guī)，在注重開發(fā)資源的同時應(yīng)采用低碳技術(shù)、節(jié)能技術(shù)和減排技術(shù)，逐步減少傳統(tǒng)工業(yè)對化石能源的過度依賴，努力提高現(xiàn)有能源體系的整體效率，發(fā)展低碳產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品。

第二，完善資源性產(chǎn)品價格，理順價格關(guān)系。完善不可再生資源定價，建立能靈活反映市場供求關(guān)系、稀缺程度及環(huán)境損害成本的價格形成機制，并有效發(fā)揮市場和價格作用。由于不可再生資源的特殊性，對資源消耗過多的生產(chǎn)、生活活動要進(jìn)行限制和懲罰。對資源品的定價可適用“價格歧視理論”，即根據(jù)不可再生資源獲取的難易程度制定不同價格，獲取難度越大，價格相應(yīng)越高。

第三，改革財政體制，完善地方官員的考核機制。財權(quán)與事權(quán)不對等是地方政府熱衷不可再生資源開發(fā)的關(guān)鍵原因，因此，約束地方政府行為的重要途徑之一就是合理劃分中央和地方的財權(quán)與事權(quán)，建立起財權(quán)與事權(quán)相順應(yīng)的財政體制。事權(quán)劃分應(yīng)遵循財政分權(quán)基本原理，以事權(quán)明晰化、下級政府優(yōu)先和效率為原則，不斷提高財政體制安排的科學(xué)性和公平性。通過對各級政府財政行為的共同約束，形成各級政府穩(wěn)定的收入和支出預(yù)期。完善地方官員的考核機制，要把地方官員的政績考核標(biāo)準(zhǔn)從以GDP 為主轉(zhuǎn)向以民生和環(huán)境保護(hù)為主，從過度關(guān)注經(jīng)濟增長和財政收入增加轉(zhuǎn)移到公共服務(wù)提供上來。從考核內(nèi)容上來考慮，要既突出推動經(jīng)濟發(fā)展的實際成效，兼顧發(fā)展速度和質(zhì)量，又突出考核推動全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展情況。

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