□歐陽朝暉

德昌縣位于四川省西南部攀西經(jīng)濟(jì)走廊的腹心地帶，屬亞熱帶高原季風(fēng)為基帶的立體氣候，年均氣溫1 7.7℃，最冷月平均氣溫1 0.2℃，年均降雨量10 4 9 m m，年均相對濕度6 3％，年均日照時(shí)數(shù)2 1 4 7小時(shí)，≥1 0℃積溫5 7 8 7℃，無霜期3 0 0天，冬春季干旱少雨，日照充足，氣溫較高，是發(fā)展優(yōu)質(zhì)、高產(chǎn)、高效特色農(nóng)業(yè)的理想之地。上世紀(jì)9 0年代，以糧食作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，但隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，目前糧食生產(chǎn)面臨諸多問題。

一、現(xiàn)狀

2 0 1 2年末，全縣有2 2個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，1 3 7個(gè)村委，鄉(xiāng)村人口1 8.2 2 1 3萬人，占全縣總?cè)丝? 0.8 5 1萬人的8 7.4％；鄉(xiāng)村勞動(dòng)力資源數(shù)7.3 1萬個(gè)，從事農(nóng)業(yè)人員數(shù)占4 0.1％，轉(zhuǎn)移出省內(nèi)外其它縣的勞動(dòng)力4.6 9萬人，占2 5.7％。是一個(gè)以種植業(yè)為主的農(nóng)業(yè)縣。全縣總耕地面積2 3.8 3 9 5萬畝，農(nóng)作物播種面積4 7.2 9 3 5萬畝，其中糧食作物2 6.4 1 2萬畝，占總播種面積的5 5.8 5％。主要糧食作物有：馬鈴薯、玉米、水稻、小麥、大麥、大豆、豌豆、蠶豆等。近年來，我縣在穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持因地制宜、分類指導(dǎo)的原則，落實(shí)糧食規(guī)?；a(chǎn)的指導(dǎo)服務(wù)，積極探索糧食規(guī)?；a(chǎn)的有效形式，通過推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，促使土地經(jīng)營權(quán)向?qū)I(yè)合作社、種植大戶集中。但在糧食生產(chǎn)的規(guī)模經(jīng)營上仍未取得較大的進(jìn)展，大面積的土地流轉(zhuǎn)主要用于烤煙、大棚生產(chǎn)上，糧食生產(chǎn)大戶最多的也只在1 0～1 5畝左右，并且土地分散不集中。

二、存在的問題

1.起點(diǎn)低、規(guī)模小、步伐慢，集約化程度不高 全縣規(guī)模最大的種糧大戶是德昌縣六所鄉(xiāng)農(nóng)戶楊本林，流轉(zhuǎn)耕地面積1 5畝，自有耕地1 5畝，種植稻谷2 0畝，玉米1 0畝；其他種植戶面積就更少，多數(shù)在1 0畝左右。據(jù)調(diào)查，全縣種糧大戶多數(shù)都是因?yàn)橹饕獎(jiǎng)趧?dòng)力外出打工而進(jìn)行的臨時(shí)性的流轉(zhuǎn)，一般以1年為限。由于土地承包時(shí)，同一戶農(nóng)民均搭配有肥瘦大小不一的田土，土地零散，轉(zhuǎn)出戶與轉(zhuǎn)入戶多在親戚和鄰里之間進(jìn)行，向大戶流轉(zhuǎn)的較少。土地流轉(zhuǎn)還處在一個(gè)自發(fā)的、分散的、無序的小規(guī)模狀態(tài)，難于實(shí)現(xiàn)土地、資金、技術(shù)和勞動(dòng)力資源的優(yōu)化配置，在一定程度上制約了糧食生產(chǎn)規(guī)模經(jīng)營。

2.自發(fā)性、盲目性、不均衡性較大，農(nóng)戶參與積極性低 我縣糧食規(guī)模經(jīng)營尚處于起步階段，缺少土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織，流轉(zhuǎn)信息不暢，土地評價(jià)缺乏依據(jù)，沒有形成推進(jìn)規(guī)模經(jīng)營的市場機(jī)制、土地流轉(zhuǎn)機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制。土地流轉(zhuǎn)主要是農(nóng)戶與農(nóng)戶之間、農(nóng)戶與集體之間、農(nóng)戶與企業(yè)之間，流轉(zhuǎn)形式單一，自由性和隨意性較大。特別是戶與戶之間的土地流轉(zhuǎn)，多數(shù)以口頭協(xié)議為主，沒有形成書面合同。由于條款不全、責(zé)權(quán)不清、審核不嚴(yán)，極易發(fā)生糾紛。

3.農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療、社會救助體系不健全，傳統(tǒng)“戀地”情結(jié)濃 農(nóng)村承包土地是穩(wěn)定、長期不變的，承包土地還負(fù)載著農(nóng)業(yè)戶籍人口的社會保障功能，任何人無權(quán)剝奪、侵占農(nóng)民的土地承包權(quán)。目前，我縣農(nóng)村由于農(nóng)民的社會保障機(jī)制還沒有建立完善，中老年農(nóng)民普遍把土地作為最基本的生活保障的最后一道防線。首先，隨著“一免三補(bǔ)”政策的貫徹落實(shí)及糧食最低保護(hù)價(jià)的持續(xù)上漲，不少支農(nóng)、惠農(nóng)扶農(nóng)政策均以承包土地作為基準(zhǔn)，農(nóng)民保留土地經(jīng)營權(quán)后無任何負(fù)擔(dān)，農(nóng)戶不肯輕易流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)；其次，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，土地資源的緊缺，農(nóng)戶對土地普遍有增值預(yù)期和保障心理，寧愿拋荒也不肯進(jìn)行流轉(zhuǎn)；再次，隨著市場競爭激烈，農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)難度增加，相當(dāng)多的農(nóng)民不能徹底離開土地，把承包田作為自己生活保障的最后一道防線，只要有了土地，生活就有了保障。在外打工的農(nóng)戶寧可將土地交給親戚、鄰居、朋友代耕代種甚至撂荒，也不愿將土地流轉(zhuǎn)，進(jìn)行適度規(guī)模經(jīng)營。

4.土地不集中、不規(guī)則、不均勻，機(jī)械化作業(yè)難度大 我縣發(fā)展糧食適度規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)戶主要是承包集體耕地和租賃農(nóng)戶耕地相結(jié)合兩種類型，規(guī)模經(jīng)營的面積較小，主要集中在1 0～1 5畝，由于實(shí)行家庭平均承包土地的制度，各家對土地流轉(zhuǎn)的意愿不同，流轉(zhuǎn)后的土地普遍存在“插花”，沒有集中連片，田塊高低不平、大小不均，難以機(jī)械化操作，糧食生產(chǎn)耕作還是主要依靠人工投入，影響了規(guī)?；a(chǎn)的效率。

5.收益低、風(fēng)險(xiǎn)大、缺保障，經(jīng)營壓力難于承受 農(nóng)業(yè)是受自然和市場雙重影響的弱勢產(chǎn)業(yè)，極易因極端天氣導(dǎo)致減產(chǎn)或絕收。盡管災(zāi)后國家會給予一定補(bǔ)貼扶持，但與損失程度相比則顯得杯水車薪，這大大影響了種糧大戶和專業(yè)合作社對糧食規(guī)模化經(jīng)營的積極性。

6.投資大、扶持少、融資難，保障激勵(lì)機(jī)制缺位 2 0 1 3年，我省在國家種糧大戶補(bǔ)貼的基礎(chǔ)上大幅提高了對種糧大戶的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，改變以前統(tǒng)一每畝補(bǔ)貼2 0元為3 0～1 0 0畝4 0元，1 0 0～5 0 0畝6 0元，5 0 0畝以上1 0 0元。除種糧大戶外，還明確將以種糧為目的而組建的糧食專業(yè)合作社也納入補(bǔ)貼范圍。省內(nèi)成都、德陽等地已出臺了促進(jìn)糧食規(guī)模經(jīng)營的扶持政策。目前就我縣而言，還沒有確切的扶持適度規(guī)模經(jīng)營政策。由于種糧大戶的經(jīng)營規(guī)模較大，從事糧食適度規(guī)模經(jīng)營的種糧大戶、專業(yè)合作社等在支付流轉(zhuǎn)費(fèi)用、購置生產(chǎn)資料等方面需投入大量資金。目前，農(nóng)戶貸款的主要渠道是農(nóng)村信用社，從銀行貸款只是成立了公司的農(nóng)戶用企業(yè)資產(chǎn)抵押才能獲得，由于缺少資金抵押無法獲得或僅能得到額度較小的貸款，融資難成為制約糧食規(guī)?；a(chǎn)的最大瓶頸。

7.技術(shù)技巧、管理方法、經(jīng)營策略滯后，高素質(zhì)職業(yè)農(nóng)民缺乏 據(jù)調(diào)查，隨著大量農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力的外出打工，形成了一個(gè)以婦女、兒童和老人為主體的留守群體。從事糧食生產(chǎn)的勞動(dòng)力大多年齡偏大、文化層次偏低。發(fā)展糧食規(guī)模經(jīng)營必須提高設(shè)施裝備水平，以減少生產(chǎn)成本，提高市場化水平獲取最大收益，而每一環(huán)節(jié)成功以否均取決于經(jīng)營管理者的決策和管理以及操縱水平。因此，具有現(xiàn)代科技知識和創(chuàng)新精神的職業(yè)農(nóng)民是農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營成功與否的關(guān)鍵要素。如何加大農(nóng)村勞動(dòng)力培訓(xùn)力度，全面提升勞動(dòng)者素質(zhì)，盡快培育一大批有技術(shù)、懂經(jīng)營、善管理的新型職業(yè)農(nóng)民，已日顯緊，亟待解決。

三、對策與建議

1.糧食適度規(guī)模經(jīng)營推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè) 該舉措既是提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、保障國家糧食安全的重要措施，又是促進(jìn)農(nóng)民增加收入、提高農(nóng)民生活水平的基本途徑，還是持續(xù)推進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的必要條件。近年來，通過科技示范場建設(shè)和糧油高產(chǎn)創(chuàng)建的實(shí)施，農(nóng)民種糧，特別是通過在糧食專業(yè)合作社的引領(lǐng)下，取得了很好的種糧效益。實(shí)踐證明，通過適度規(guī)模經(jīng)營，能有效地確保糧食生產(chǎn)實(shí)行“六個(gè)統(tǒng)一”，即：統(tǒng)一品種、統(tǒng)一育秧、統(tǒng)一播種時(shí)間、統(tǒng)一配方施肥、統(tǒng)一拋插密度、統(tǒng)一病蟲防控，從而能有效地應(yīng)對農(nóng)村普遍存在勞動(dòng)力缺乏、規(guī)模種糧“高成本、低效益”和耕地撂荒等問題，有利于穩(wěn)定糧食生產(chǎn)面積，保障糧食的產(chǎn)量安全。沒有規(guī)模經(jīng)營，糧食生產(chǎn)效率就很難提高。就目前德昌縣糧食生產(chǎn)實(shí)際，糧食規(guī)模經(jīng)營已顯滯后，已經(jīng)成為制約糧食生產(chǎn)發(fā)展的最大瓶頸，不能適應(yīng)生產(chǎn)發(fā)展的要求。為了進(jìn)一步加快農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐，構(gòu)筑新的糧食生產(chǎn)格局，營造市場競爭優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)糧食產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營新突破，必須在土地流轉(zhuǎn)，適度規(guī)模經(jīng)營上大做文章，合理配置土地資源，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加農(nóng)民收入。

2.實(shí)施差異化發(fā)展戰(zhàn)略，構(gòu)建多點(diǎn)多極支撐發(fā)展格局 我縣屬于典型的立體型氣候，地形地貌類別多樣，經(jīng)濟(jì)格局、交通條件、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)各不相同，其糧食規(guī)?；?jīng)營定位也應(yīng)當(dāng)各有差異。從目前的現(xiàn)實(shí)出發(fā)，按照建設(shè)高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效、生態(tài)、安全農(nóng)業(yè)的總體要求，把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展作為基本方略，把保障主要農(nóng)產(chǎn)品安全有效供給和促進(jìn)農(nóng)民增收作為首要任務(wù)，把聚集先進(jìn)生產(chǎn)要素作為重要手段，把創(chuàng)新體制機(jī)制作為強(qiáng)大動(dòng)力，一手抓安寧河谷鄉(xiāng)鎮(zhèn)率先實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，一手抓茨達(dá)河及民區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧攻堅(jiān)追趕跨越式發(fā)展。鼓勵(lì)各地先行先試、率先發(fā)展，爭取形成一批能代表多點(diǎn)多極推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展方向的典型，以點(diǎn)帶面，示范帶動(dòng)其他地區(qū)的發(fā)展。

3.以穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系為根本，搞好承包土地“確權(quán)”工作 目前，農(nóng)村土地制度已經(jīng)在事實(shí)上形成了“三權(quán)分離”的局面，即土地歸“集體”所有（所有權(quán)）、農(nóng)民按戶承包（承包經(jīng)營權(quán)）、土地使用權(quán)可以自由流轉(zhuǎn)（使用權(quán)）。農(nóng)村土地“三權(quán)分離”的現(xiàn)實(shí)決定了農(nóng)民擁有的土地承包經(jīng)營權(quán)已經(jīng)具備了物權(quán)屬性，享有土地資產(chǎn)排他性的收入權(quán)等項(xiàng)權(quán)利。目前僅有西昌、冕寧等縣已經(jīng)開展試點(diǎn)工作，只有進(jìn)一步明晰土地產(chǎn)權(quán)，強(qiáng)化土地承包權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，確保農(nóng)民擁有完整充分的土地權(quán)利，才能使農(nóng)民真正享有土地的處分權(quán)，行使轉(zhuǎn)讓、出租、入股和抵押等權(quán)利，同時(shí)，搞好登記、頒證工作。只有完整的承包經(jīng)營權(quán)，才能形成土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的市場機(jī)制。

4.規(guī)范糧食適度規(guī)模經(jīng)營管理，構(gòu)建并完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)的市場機(jī)制 不斷加強(qiáng)制度化建設(shè)，大力提倡糧食適度規(guī)模經(jīng)營，積極指導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)，進(jìn)一步規(guī)范流轉(zhuǎn)行為、流轉(zhuǎn)程序、流轉(zhuǎn)手續(xù)，確保雙方的權(quán)益。一是要規(guī)范。在平等互利、協(xié)商一致的基礎(chǔ)上，簽訂書面流轉(zhuǎn)合同，明確流轉(zhuǎn)土地的面積、期限、起止日期、用途、雙方當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)、流轉(zhuǎn)價(jià)款及支付方式、流轉(zhuǎn)合同到期后地面附著物及相關(guān)設(shè)施的處理和違約責(zé)任等。二是要完善土地流轉(zhuǎn)工作制度。建立土地流轉(zhuǎn)鑒證、備案、登記和檔案管理制度，及時(shí)辦理申請、登記、鑒證、備案等相關(guān)手續(xù)，專人負(fù)責(zé)土地流轉(zhuǎn)資料的收集、整理、歸檔和管理工作，妥善解決土地流轉(zhuǎn)糾紛，積極做好農(nóng)戶的思想動(dòng)員及宣傳解釋等工作。大力發(fā)展市場化的“土地流轉(zhuǎn)交易所”等中介服務(wù)組織，土地信息收集、整理、廣告、政策咨詢、信用擔(dān)保，開展土地資產(chǎn)評估，接受供求雙方咨詢，為供求雙方提供流轉(zhuǎn)平臺，以提高土地流轉(zhuǎn)的成功率。在縣、鄉(xiāng)、村建立專門的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)，搭建三級服務(wù)平臺，提供轉(zhuǎn)前、轉(zhuǎn)中、轉(zhuǎn)后全程服務(wù)。

5.建立健全適合農(nóng)村特點(diǎn)的社會保障體系，構(gòu)建促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的長效機(jī)制 一是大力發(fā)展農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)，拓寬農(nóng)村勞動(dòng)力的就業(yè)渠道，并以產(chǎn)業(yè)的集聚帶動(dòng)人口的集聚，促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移；二是加大對農(nóng)村勞動(dòng)力的培訓(xùn)力度，大力培育農(nóng)村勞動(dòng)力市場，提高農(nóng)村勞動(dòng)力非農(nóng)就業(yè)技能，拓寬就業(yè)門路；三是繼續(xù)深化城市戶籍管理制度改革，打破農(nóng)民身份的限制，改變農(nóng)民的“戀地”觀念，鼓勵(lì)農(nóng)民離土離鄉(xiāng)，進(jìn)入城鎮(zhèn)安家入戶，減少農(nóng)民對土地的直接依賴；四是要加快建立健全適合農(nóng)村特點(diǎn)的社會就業(yè)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、合作醫(yī)療等社會保障體系，形成有利于人口和產(chǎn)業(yè)向城鎮(zhèn)集聚的政策環(huán)境，消除農(nóng)民離土的后顧之憂。

6.培育高素質(zhì)的職業(yè)農(nóng)民，打造一支傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)跨越的人才隊(duì)伍 加大對從事糧食種植農(nóng)民的培訓(xùn)力度，特別是現(xiàn)有的專業(yè)種糧大戶的領(lǐng)頭人，使之成為具有現(xiàn)代農(nóng)業(yè)觀念的新型糧食生產(chǎn)能人。鼓勵(lì)有志于糧食生產(chǎn)的年輕大學(xué)生到農(nóng)村創(chuàng)業(yè)，政府從資金、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、稅收優(yōu)惠、土地流轉(zhuǎn)政策上對其給予充分的支持，盡快培養(yǎng)一批擁有現(xiàn)代生產(chǎn)農(nóng)業(yè)科技知識、愿意從事糧食生產(chǎn)的一代新型農(nóng)民，使之成為我縣糧食規(guī)?；a(chǎn)的主體。逐步探索建立農(nóng)業(yè)從業(yè)人員與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織的準(zhǔn)入制度，使寶貴的糧食生產(chǎn)耕地流入到“想種糧、會種糧”的糧食生產(chǎn)主體手中。

7.加強(qiáng)農(nóng)田基本設(shè)施建設(shè)，降低規(guī)模生產(chǎn)成本 依托國家項(xiàng)目，整合資金投入，進(jìn)一步加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投資，加大對農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)的力度，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自然條件，增強(qiáng)抗災(zāi)能力。特別是要加糧食產(chǎn)區(qū)的田形調(diào)整，使農(nóng)田集中連片，為糧食生產(chǎn)的規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造良好的自然條件。在土地承包制度不斷完善的前提下，整合各部門對農(nóng)業(yè)的投資，重點(diǎn)對糧食主產(chǎn)區(qū)的不規(guī)則田、高塝望天田、下濕田進(jìn)行整改，使小田變大田，讓土地集中連片。改變原來各家各戶土地插花分配的狀況，使田地重新集中連片，打破目前承包土地“小、散、亂、差”的局面。把經(jīng)過整改后的農(nóng)田，根據(jù)土地質(zhì)量的好壞，評估每塊土地的承包價(jià)格，然后實(shí)行公開招標(biāo)、擇優(yōu)發(fā)包，讓愿意種田、承包租金高的種田能手集中耕種，不愿耕種的農(nóng)戶則享受其擁有承包權(quán)所應(yīng)得的經(jīng)濟(jì)利益。

8.加大扶持力度，積極發(fā)展新型糧食經(jīng)營主體 開展糧食適度規(guī)模經(jīng)營的制約因素多，工作難度大，更需要制定相應(yīng)的政策加以扶持。建議借鑒內(nèi)地先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，在縣級財(cái)政預(yù)算中安排一定額度的糧食適度規(guī)模經(jīng)營專項(xiàng)基金，加大對適度規(guī)模經(jīng)營者的扶持。同時(shí)，通過鼓勵(lì)和發(fā)展種糧大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社和龍頭企業(yè)等措施，整合農(nóng)業(yè)資源，形成糧食規(guī)?；?jīng)營，創(chuàng)建先進(jìn)管理模式，提高管理水平，搞好糧食的深加工，提升糧食價(jià)值，反哺糧食生產(chǎn)。

9.建立適度規(guī)模經(jīng)營抗風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制，保障經(jīng)營者的權(quán)益 切實(shí)增強(qiáng)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民抵御自然災(zāi)害和意外事故風(fēng)險(xiǎn)的能力，建立適度規(guī)模經(jīng)營保險(xiǎn)長效發(fā)展機(jī)制，充分發(fā)揮政策促進(jìn)作用，運(yùn)用保費(fèi)補(bǔ)貼等調(diào)控手段，積極引導(dǎo)和鼓勵(lì)種糧大戶、龍頭企業(yè)、糧食專業(yè)合作社參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，為糧食生產(chǎn)保險(xiǎn)提供良好環(huán)境，調(diào)動(dòng)各方力量共同投入，增加糧食規(guī)?；?jīng)營的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。積極探索建立農(nóng)業(yè)信貸、救助政策、其他支農(nóng)惠農(nóng)政策與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)相結(jié)合的機(jī)制，以發(fā)揮財(cái)政政策的綜合效應(yīng)，解除適度規(guī)模經(jīng)營者的后顧之憂，讓他們在思想上沒有負(fù)擔(dān)，敢于放手去干，在機(jī)制上保障經(jīng)營者的權(quán)益。