□ 文/張林江

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□ 文/張林江

隨著我國(guó)社會(huì)保障制度的改革逐步進(jìn)入“深水區(qū)”，加上國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)不斷變化，其發(fā)展面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。其中，我國(guó)的“大國(guó)”國(guó)情，在一定程度上增加了社保制度設(shè)計(jì)的復(fù)雜性和艱巨性，給社保體系建設(shè)帶來(lái)了極大困難和壓力。

海南?？?，市民在社保局辦理社保相關(guān)業(yè)務(wù)

目前，我國(guó)已經(jīng)初步形成了以社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利為基礎(chǔ)，以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障制度為重點(diǎn)，以慈善事業(yè)、商業(yè)保險(xiǎn)為補(bǔ)充的社會(huì)保障體系框架。并且，初步實(shí)現(xiàn)了由單位和家庭保障向社會(huì)保障、由面向城鎮(zhèn)職工的保障向覆蓋城鄉(xiāng)全體居民的保障、由單一保障向多層次保障的根本性改變。

成果來(lái)之不易，下一步發(fā)展如何逐步推進(jìn)，面臨的困難也是相當(dāng)具有挑戰(zhàn)性——

人多地廣的基本國(guó)情，使社保制度建設(shè)任務(wù)繁重、難度極大

我國(guó)是世界人口第一大國(guó)，人口基數(shù)已經(jīng)達(dá)到13.47億，而且有可能達(dá)到15億后才會(huì)逐漸下降。巨大的人口數(shù)量給社會(huì)保障制度建設(shè)帶來(lái)的最直接問(wèn)題，是社會(huì)保障所需要的巨額資金從哪里來(lái)。

從實(shí)踐來(lái)看，社會(huì)保障的經(jīng)費(fèi)來(lái)源無(wú)非個(gè)人、雇主和國(guó)家。從需要繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用的社會(huì)成員角度看，在充分就業(yè)、且勞動(dòng)者占人群總數(shù)比例高的情況下，職工個(gè)人賬戶(hù)的“腰包”才可能鼓起來(lái)，一旦這兩個(gè)條件受到?jīng)_擊，這部分社會(huì)保障費(fèi)用就很難收集。從需要配比繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用的企業(yè)事業(yè)單位來(lái)看，在企業(yè)效益較好、經(jīng)濟(jì)上升時(shí)期，企業(yè)事業(yè)單位繳費(fèi)積極性較高，一旦企業(yè)經(jīng)營(yíng)出現(xiàn)困難，這部分法定支出費(fèi)用很可能成為“壓倒駱駝的最后一根稻草”。

另外，部分社會(huì)保障需要由政府來(lái)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)或“埋單”，這對(duì)于現(xiàn)代國(guó)家的資金籌集、運(yùn)作和保值也提出了很大的挑戰(zhàn)。總的來(lái)看，經(jīng)濟(jì)景氣上升時(shí)期，社會(huì)保障特別是社會(huì)保險(xiǎn)的資金籌集相對(duì)容易；但經(jīng)濟(jì)景氣下降特別是經(jīng)濟(jì)危機(jī)到來(lái)時(shí)，資金籌集則相對(duì)困難。

2011年年底，我國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老、城鎮(zhèn)基本醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)參保人數(shù)分別達(dá)到了2.8億、4.7億、1.4億、1.8億和1.4億，全年五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)基金總收入超2.4萬(wàn)億元，但平均下來(lái)，每項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)只能維持一個(gè)比較低的保障水平。

可以說(shuō)，社保經(jīng)費(fèi)不足，仍然是我們建立社會(huì)保障體系面臨的第一大難題。根據(jù)“十二五”規(guī)劃要求，未來(lái)5年新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全覆蓋，城鎮(zhèn)參加基本養(yǎng)老保障人數(shù)達(dá)到 3.57億人，城鄉(xiāng)三項(xiàng)基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保率提高3%。在這樣的硬任務(wù)下，根據(jù)國(guó)務(wù)院《關(guān)于完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系的試點(diǎn)方案》中確定的要將社會(huì)保障支出占財(cái)政支出比例由現(xiàn)在的11%提高到 15%-20%，“十二五”時(shí)期社會(huì)保障的財(cái)政投入估計(jì)要達(dá)到10萬(wàn)-15萬(wàn)億，籌資壓力十分巨大。

另外，我國(guó)的地區(qū)間、城鄉(xiāng)間、部門(mén)間、不同所有制間、甚至單位間的發(fā)展差異巨大，貧富分化嚴(yán)重，原有社會(huì)保障和福利分配不平衡，使得社會(huì)保障的制度設(shè)計(jì)、籌資水平、體制銜接都非常困難。飽受詬病的城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度就是一例，長(zhǎng)期以來(lái)城鄉(xiāng)社保人為分割，保障程度不一，不僅沒(méi)有促進(jìn)社會(huì)公平，反而制造了新的社會(huì)不平等。

在我們這樣的大國(guó)，建設(shè)起一張制度完善、體系健全、覆蓋全民、水平不斷提高的社會(huì)保障網(wǎng)，是人類(lèi)歷史上未曾遇到過(guò)的時(shí)代性課題。從這一點(diǎn)看，我們建立社會(huì)保障的過(guò)程，既不同于西方國(guó)家在工業(yè)化、城市化過(guò)程中因應(yīng)勞資矛盾沖突、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)加大的“同步發(fā)展型”社保，也與北歐國(guó)家社保程度較高的“小國(guó)寡民”型社保有巨大差異。

社會(huì)轉(zhuǎn)型加快、社會(huì)流動(dòng)加速的大國(guó)國(guó)情，增大了社保制度的形成難度

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)進(jìn)入社會(huì)轉(zhuǎn)型期，社會(huì)成員的社會(huì)流動(dòng)加快。首先，自1980年代開(kāi)始，由于經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，社會(huì)流動(dòng)的增加，大大促進(jìn)了我國(guó)的城鎮(zhèn)化，30多年時(shí)間里我國(guó)城鎮(zhèn)化每年保持1%增幅。2011年末，城鎮(zhèn)人口達(dá)到69079萬(wàn)人，城市化率達(dá)到51.27%。根據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，城市化率在30%-70%期間是城市化加速期，而且越是后發(fā)展國(guó)家和地區(qū)，城鎮(zhèn)化的速度越快。除非發(fā)生特大天災(zāi)人禍或者戰(zhàn)爭(zhēng)，我國(guó)城鎮(zhèn)化仍然有可能保持年均 1%的速度，并將持續(xù)15-20年。

我國(guó)社保的基礎(chǔ)是城鄉(xiāng)分治的社會(huì)大背景，本來(lái)，農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民的社保就是兩種制度、兩種待遇，社會(huì)轉(zhuǎn)型和城鎮(zhèn)化又產(chǎn)生了2.53億農(nóng)民工，他們的社保城鄉(xiāng)兩頭都靠不上，納入社會(huì)保障、享受公平的均等化公共服務(wù)的困難很大；另外還產(chǎn)生了4000-5000萬(wàn)失地農(nóng)民，他們的土地被征收后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)失去基礎(chǔ)，“土地保障”的功能相應(yīng)消失，由于找工作困難、征地補(bǔ)償?shù)偷仍?，這部分人有可能淪為農(nóng)村社會(huì)的底層，他們的社保需求迫切但又難有針對(duì)性解決方案；另外，城鄉(xiāng)無(wú)業(yè)、失業(yè)人員和殘疾人等弱勢(shì)群體的數(shù)量近年也呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利的壓力都十分巨大。

其次，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，使得從1990年代中期后我國(guó)由生產(chǎn)型社會(huì)轉(zhuǎn)化為消費(fèi)型社會(huì)，我們已經(jīng)從“生存型”、“溫飽型”社會(huì)經(jīng)濟(jì)模式轉(zhuǎn)向“消費(fèi)”為主要導(dǎo)向的社會(huì)經(jīng)濟(jì)模式。在這種大環(huán)境下，一方面社會(huì)保障成為公民社會(huì)生活的基礎(chǔ)，以終極保護(hù)的方式推動(dòng)公民積極消費(fèi)，換言之，社會(huì)保障體系的完善性和保障水平，成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必要條件；另一方面，隨著公民的民主、法治意識(shí)的提高，民眾對(duì)社會(huì)保障的福利共識(shí)已經(jīng)形成，社會(huì)保障開(kāi)始成為現(xiàn)代國(guó)家的剛性支出，并且產(chǎn)生了對(duì)社會(huì)保障的多樣化需求。

如何實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障的程度與經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度相適應(yīng)，如何實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障的程度與絕大多數(shù)普通民眾的“胃口”相適應(yīng)，成為社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)時(shí)非常重大但又非常難以準(zhǔn)確把握的重要課題。

最后，我國(guó)正在由整體利益社會(huì)分化為多元利益社會(huì)?！皟蓚€(gè)階級(jí)一個(gè)階層”的社會(huì)結(jié)構(gòu)逐漸解體，社會(huì)階層結(jié)構(gòu)由簡(jiǎn)單化到多元化。傳統(tǒng)的單位制整合功能也趨于消滅。在這種大環(huán)境下，集體主義、平均主義、奉獻(xiàn)主義的意識(shí)形態(tài)作用下降，每個(gè)階層和群體為了自身利益不再羞羞答答、也不愿意再“舍小家為大家”，轉(zhuǎn)而更習(xí)慣于以維護(hù)、主動(dòng)實(shí)現(xiàn)自我利益的姿態(tài)，參與到社會(huì)利益的爭(zhēng)奪中。鑒于實(shí)際社會(huì)生活中，每個(gè)階層、群體的實(shí)力、社會(huì)影響、機(jī)制化參與渠道等都存在很大差異，面對(duì)社會(huì)保障這一利益必然存在一定的矛盾和爭(zhēng)執(zhí)。

為此，社會(huì)保障制度和相關(guān)體系的建立，就有可能轉(zhuǎn)化為多元利益的博弈過(guò)程。鑒于我國(guó)人口基數(shù)大，任何一個(gè)階層、群體、部門(mén)的人數(shù)都以百萬(wàn)、千萬(wàn)甚至億來(lái)計(jì)，而且其內(nèi)部可能也存在利益再分化和再博弈過(guò)程，因此，制度建設(shè)需要很強(qiáng)的協(xié)調(diào)和平衡能力。

在國(guó)家社會(huì)保障和民生保障資金總體不足的情況下，保老人還是保青少年，優(yōu)先做養(yǎng)老還是做教育，成為一個(gè)“公說(shuō)公有理，婆說(shuō)婆有理”的議題，爭(zhēng)議的背后往往與相關(guān)人員的利益具有一定的關(guān)聯(lián)性。又如，目前醫(yī)保中出現(xiàn)的保大病還是保小病、保醫(yī)生還是保患者的爭(zhēng)議，也是相同的例子。

各地進(jìn)展不同、保障水平差異的大國(guó)現(xiàn)實(shí)，給社保統(tǒng)籌和服務(wù)能力建設(shè)帶來(lái)困難

由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的程度客觀上存在差異，在社會(huì)保障制度的建設(shè)和推行上，不得不采取了差異化的進(jìn)程和保障水平，不得不采取分級(jí)、分類(lèi)管理。首先，大量調(diào)查和研究表明，我國(guó)已經(jīng)形成了社保制度上的城鄉(xiāng)差異和保障水平的地區(qū)、群體差異。甚至在同一省份和地區(qū)內(nèi)部，也出現(xiàn)了社會(huì)保障水平的差異。比如，有研究就表明山東省內(nèi)半島城市的社會(huì)保障水平高于中部和西部城市。

其次，近幾年國(guó)家強(qiáng)力推行的城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老、新農(nóng)保、基本醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育等社會(huì)保險(xiǎn)制度，全國(guó)各地進(jìn)度不一，存在較大差異。

再次，分級(jí)、分類(lèi)管理是符合國(guó)情的社會(huì)治理方式，但在“上有政策、下有對(duì)策”的現(xiàn)實(shí)氛圍下，各級(jí)政府間、政府與經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和服務(wù)機(jī)構(gòu)間關(guān)于各類(lèi)公共事務(wù)的討價(jià)還價(jià)、本位主義現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，很有可能破壞社會(huì)保障制度的統(tǒng)一性和嚴(yán)肅性。

最后，社會(huì)保障制度作為一項(xiàng)國(guó)家干預(yù)措施，必然要求相應(yīng)提高社保機(jī)構(gòu)的服務(wù)能力。

社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)保障基金基數(shù)過(guò)大，社保管理內(nèi)容復(fù)雜，實(shí)現(xiàn)收支平衡和保值增值困難

社保的錢(qián)是保命錢(qián)。多渠道增加社會(huì)保障基金，切實(shí)加強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)基金的投資運(yùn)營(yíng)和保值增值管理，一直是黨和政府高度關(guān)注的事務(wù)。但人口基數(shù)大必然導(dǎo)致資金基數(shù)大，為此實(shí)現(xiàn)平衡和保值增值就難上加難。

首先是總體收支平衡難。因?yàn)槿藛T流動(dòng)、繳費(fèi)者變動(dòng)、收入和支出巨大、經(jīng)辦筆數(shù)過(guò)多、監(jiān)管力量不足等原因，許多國(guó)家的社會(huì)保障都先后出現(xiàn)了收支不均衡的情況。從我國(guó)的地區(qū)差異看，深圳作為新興城市，年輕人多，老年人少，養(yǎng)老繳費(fèi)多但支出少。東北老工業(yè)基地則是另一番景象。

其次是歷史遺留問(wèn)題多。各種社會(huì)保險(xiǎn)的繳與不繳、少繳與多繳、繳費(fèi)與支出之間的不匹配，不少是由于歷史原因造成的，比如城鎮(zhèn)下崗職工的社會(huì)保險(xiǎn)問(wèn)題。最后是社保資金增值難。比如，2011年全國(guó)城鎮(zhèn)2萬(wàn)多億元社?；鹨獙?shí)現(xiàn)保值增值就必須有便利而且安全的投資渠道。以目前進(jìn)退出機(jī)制最便捷的股市論，2011年全國(guó)上市公司AB股市值15萬(wàn)億元，2萬(wàn)億元資金足以讓股票市場(chǎng)暴漲暴跌。而其他投資渠道，比如國(guó)債、貴金屬、國(guó)際貨幣、境外證券、不可再生資源等，都可能因這筆資金過(guò)大而無(wú)法安全退出，或者可能因資金規(guī)模過(guò)大引來(lái)市場(chǎng)動(dòng)蕩。所以，對(duì)大國(guó)來(lái)說(shuō)，社?；I資難，但實(shí)現(xiàn)社保資金保值增值可能更難。

(作者系國(guó)家行政學(xué)院教授)

編輯點(diǎn)評(píng)

在人類(lèi)歷史的長(zhǎng)河中，社會(huì)保障制度的出現(xiàn)僅僅才120多年，其間還經(jīng)歷了種種理論爭(zhēng)論和國(guó)家治理實(shí)踐。作為一個(gè) 1978年才啟動(dòng)改革開(kāi)放進(jìn)程，1990年代才開(kāi)始嘗試建立社會(huì)保障制度的大國(guó)，只有面對(duì)大國(guó)現(xiàn)實(shí)，認(rèn)真梳理大國(guó)社保可能產(chǎn)生的難點(diǎn)，以前所未有的勇氣、創(chuàng)新和智慧面對(duì)這個(gè)挑戰(zhàn)，才有可能戰(zhàn)勝這些困難和挑戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的化解和國(guó)家的長(zhǎng)治久安。

（周勵(lì)）