王紅丹

【摘 要】改革開放以來，隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化道路已經(jīng)成為社會發(fā)展的必然走勢。但是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展，往往會占用大量耕地，使耕地資源流失，導(dǎo)致土地非農(nóng)化的情況越來越嚴(yán)重，從而又限制了城鎮(zhèn)化的進程和社會經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展。因而，如何保持工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的穩(wěn)定發(fā)展和土地非農(nóng)化的嚴(yán)重惡化之間的平衡，是當(dāng)務(wù)之急。本文通過文獻分析，梳理國內(nèi)外觀點，希望對此問題有所助益。

【關(guān)鍵詞】工業(yè)化；城鎮(zhèn)化；耕地資源保護；土地非農(nóng)化

從國外工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展過程來看，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化道路的進展時常伴隨著耕地減少，造成耕地資源大幅縮水。例如，日本在1955-1994年間，耕地面積減少了52%，年遞減速度達1.3%；韓國在1965-1994年間，耕地面積減少了46%，年遞減速度也達1.4%。而從我國發(fā)展的歷史來看，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展過程之中，耕地面積的變動也呈現(xiàn)出相似的趨勢。根據(jù)國土部的統(tǒng)計，1949-1994年，城鎮(zhèn)化水平增加了18個百分點而耕地面積卻減少了3%， 1997-1999 年平均每年減少 27.8 萬公頃，2000-2004 年平均每年減少 132.3 萬公頃。為此近年來，土地非農(nóng)化進程及由此而引發(fā)的生態(tài)與社會問題日益突出，引起了國內(nèi)外學(xué)者的高度關(guān)注。

一、國外學(xué)者關(guān)于該問題的研究現(xiàn)狀

（一）研究土地非農(nóng)化存在的問題

20 世紀(jì) 70 年代以后，西方國家的城市化模式開始轉(zhuǎn)變?yōu)榻紖^(qū)化，為此土地非農(nóng)化及所引發(fā)的耕地問題日益被人們提上日程。而學(xué)術(shù)界也對此問題進行了詳細的研究。例如，在1981年考夫林、肯內(nèi)的研究中，從美國統(tǒng)計局公布的城市化水平處于前 100 位的城市普查數(shù)據(jù)分析預(yù)測，大約居住占美國總?cè)丝?0%的城市化地域在 1982-1997 的15年間因城市蔓延擴大了土地 14545 平方英里；南茜？霍夫曼（Nancy Hofmann）等運用1951-2001年加拿大50年耕地和非農(nóng)業(yè)用地情況的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，預(yù)測該國耕地和建設(shè)用地的發(fā)展趨勢，指出耕地資源的區(qū)域分布不平衡。

（二）研究土地非農(nóng)化的動力機制

關(guān)于土地非農(nóng)化的原因，有觀點認為，農(nóng)業(yè)用地與工業(yè)用地在生產(chǎn)率之間的差異以及土地不同利用方式的土地價值增值幅度，是引起土地向非農(nóng)化轉(zhuǎn)換的根本因素。有觀點認為，伴隨著城市化、工業(yè)化進程，公共設(shè)施、交通條件以及開發(fā)者的主動性等使城郊地區(qū)土地需求量不斷增加，加劇了兩種用地之間的競爭，使土地資源在兩種用途之間重新配置。還有觀點認為，政策因素如人口增長、自然規(guī)劃、各種組織的生態(tài)關(guān)懷以及農(nóng)村產(chǎn)業(yè)部門的內(nèi)生變化等是土地非農(nóng)化的重要原因。此外，也有觀點認為，農(nóng)業(yè)本身發(fā)展存在很多困境，如農(nóng)業(yè)勞動力不足、生產(chǎn)資料匱乏、基礎(chǔ)設(shè)施欠缺和技術(shù)支持的滯后等，是導(dǎo)致農(nóng)業(yè)經(jīng)營者退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的直接原因。

（三）研究土地非農(nóng)化的管理與調(diào)控

鑒于土地非農(nóng)化過程中出現(xiàn)的各種問題，雅科考斯（1999）對美國、加拿大、西歐等發(fā)達國家的農(nóng)業(yè)用地保護實踐進行研究得出，自下而上的土地管理模式（地方政府制定土地利用規(guī)劃中央政府統(tǒng)一調(diào)控建立土地利用分類體系）、實行農(nóng)用土地征地政策、以農(nóng)業(yè)用地價值為基礎(chǔ)為農(nóng)業(yè)用地市場定價等有益經(jīng)驗都值得借鑒。此外，還有觀點認為，政策執(zhí)行情況及執(zhí)行效率對土地資源保護有著很大的影響，也能提高民眾對于土地資源保護的接受程度。如德萊克（1992）、漢姆皮克（1990）、普魯克納（1995）等通過實證研究得出，瑞典、德國和奧地利等國公眾具有較高的農(nóng)業(yè)景觀保護意愿。

二、國內(nèi)學(xué)者關(guān)于該問題的研究現(xiàn)狀

國內(nèi)學(xué)術(shù)界對于工業(yè)化、城市化過程中耕地資源保護問題中土地非農(nóng)化問題的研究起步相對較晚，并且在研究初期只是局限于理論方面，主要是通過分析國外相關(guān)理論文獻和數(shù)據(jù)，并未形成完整的理論體系。

土地非農(nóng)化不僅占據(jù)城市化、工業(yè)化過程中土地資源利用問題的重要地位，而且其發(fā)展?fàn)顩r也極大地影響了耕地資源保護問題。土地非農(nóng)化問題主要包括三個方面內(nèi)容：1、研究土地非農(nóng)化的基本狀況。一致觀點認為，土地合理非農(nóng)化是適應(yīng)科技進步、經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定的必然趨勢。但是隨著工業(yè)化和城市化進程的不斷加快，土地非農(nóng)化總量還會持續(xù)上升，且商業(yè)用地、建設(shè)用地、災(zāi)毀耕地及退耕還林是土地非農(nóng)化的主要用途。2、研究土地非農(nóng)化的途徑與方式。在國外，土地非農(nóng)化之后都是投入市場進行商業(yè)運作。但是，我國土地特有的產(chǎn)權(quán)特征——城市土地歸國家所有、農(nóng)村和城市郊區(qū)土地屬集體所有，決定了我國農(nóng)業(yè)用地非農(nóng)化以國家征地的方式進行。3、研究土地非農(nóng)化過程中存在的問題。由于盲目圈地、亂批濫占、重復(fù)開發(fā)等原因，我國土地非農(nóng)化過程中存在的主要問題有：建設(shè)與農(nóng)業(yè)用地結(jié)構(gòu)失衡、布局混亂且效率較低、土地浪費污染嚴(yán)重等等，這些問題主要表現(xiàn)為城市用地規(guī)模超過合理限度、城市土地利用效益遠遠低于國際同類城市、工業(yè)用地比例過大而服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施用地不足、城市規(guī)劃不合理導(dǎo)致空間布局不合理。 4、研究土地非農(nóng)化的影響。雖然在改革開放以后，土地非農(nóng)化對我國經(jīng)濟增長的貢獻非常顯著，但是由于土地市場體制的不完善，土地非農(nóng)化無法得到帕累托最優(yōu)配置，不僅使耕地總量面積急劇減少，質(zhì)量不斷下降，而且惡化了農(nóng)業(yè)用地的生態(tài)環(huán)境，使農(nóng)業(yè)用地生態(tài)失衡。

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