楊朝霞

(北京林業(yè)大學(xué) 人文學(xué)院，北京 100083)

環(huán)境公益訴訟的基礎(chǔ)理論和制度設(shè)計(jì)問題，一直是學(xué)者們所共同關(guān)注的重大議題，尤其自2007年貴陽市中級(jí)人民法院成立環(huán)保法庭以來，更是一度成為研究的熱點(diǎn)和焦點(diǎn)。然而遺憾的是，已有的學(xué)術(shù)成果大多“過于關(guān)注技術(shù)細(xì)節(jié)和制度設(shè)計(jì)”，［1］而忽視了一些宏觀性和本源性的理論問題，以致于淺層次的重復(fù)性論述居多，鞭辟入里的真知灼見頗少。深層次的原因主要是缺乏對(duì)環(huán)境公益訴訟高瞻遠(yuǎn)矚的設(shè)計(jì)和嚴(yán)絲合縫的論證，沒有從環(huán)境法學(xué)和環(huán)境科學(xué)相融合的視角出發(fā)，積極探索理論研究的合理進(jìn)路，并進(jìn)行剝繭抽絲式的剖析。以下，筆者試以環(huán)境公益的界定為邏輯起點(diǎn)，以環(huán)境公益的法律保護(hù)為邏輯主線，對(duì)環(huán)境民事公益訴訟的權(quán)利基礎(chǔ)和起訴順位問題作一點(diǎn)基礎(chǔ)性和開創(chuàng)性的探索，敬請(qǐng)方家指正。

一、環(huán)境公益及其法律保護(hù)的審視:確立環(huán)境公益訴訟的邏輯基礎(chǔ)

(一)環(huán)境公益的界定:研究環(huán)境公益訴訟的邏輯起點(diǎn)

環(huán)境是人類生產(chǎn)生活的物質(zhì)基礎(chǔ)和前提條件。以環(huán)境對(duì)人的生態(tài)服務(wù)功能為理據(jù)，我們可把與環(huán)境有關(guān)的人類利益分為三類:(1)人格利益。人活在環(huán)境中，人的生命和健康等人格利益同環(huán)境質(zhì)量的好壞息息相關(guān)，譬如嚴(yán)重的空氣污染可致人生病甚至死亡。(2)財(cái)產(chǎn)利益。環(huán)境是人類生產(chǎn)生活的物質(zhì)基礎(chǔ)和外部條件，大部分財(cái)產(chǎn)的獲取、維持和實(shí)現(xiàn)均離不開良好的環(huán)境，而環(huán)境的污染和破壞可導(dǎo)致財(cái)產(chǎn)受損，譬如養(yǎng)殖的魚蝦會(huì)因水污染而死亡。(3)環(huán)境利益，指環(huán)境因具有多種生態(tài)服務(wù)功能①所謂環(huán)境的生態(tài)服務(wù)功能，是指人類從生態(tài)系統(tǒng)中獲得的效益，如調(diào)節(jié)氣候、納污凈化、涵養(yǎng)水源、水土保持、防風(fēng)固沙等。參見聯(lián)合國千年生態(tài)系統(tǒng)評(píng)估項(xiàng)目組:《生態(tài)系統(tǒng)與人類福祉:評(píng)估框架》，張永民譯，中國環(huán)境科學(xué)出版社2007年版，第56-60頁。(如下圖1)而蘊(yùn)含的利益。由于環(huán)境屬于典型的公共物品(具有較明顯的非排他性和非競(jìng)爭性)，其承載的利益往往表現(xiàn)為公共利益。換言之，環(huán)境利益在本質(zhì)上應(yīng)屬于公益的范疇。②當(dāng)然，對(duì)某些特定的環(huán)境要素或一定空間范圍的區(qū)域環(huán)境而言，其環(huán)境功能的受益人群很少，此時(shí)則表現(xiàn)為私益。譬如，通風(fēng)、采光往往只發(fā)生在相鄰主體之間，這時(shí)的環(huán)境利益一般歸為私益的范疇。再如，某實(shí)驗(yàn)室排放的廢氣只是污染了很小范圍的空氣，影響到少數(shù)居民的生活，此時(shí)的環(huán)境利益也可視為私益。

人格利益和財(cái)產(chǎn)利益均屬于個(gè)體所有，本應(yīng)屬于私益的范疇，但是，當(dāng)這些人格和財(cái)產(chǎn)利益涉及不確定多數(shù)人時(shí)，便具有了公益的某些特征(如廣泛性)，因而很多時(shí)候被納入廣義公益的范疇，如受產(chǎn)品質(zhì)量問題所影響的消費(fèi)者利益。為示區(qū)別，姑且把這種公益稱為眾益。據(jù)此，我們可把廣義上的環(huán)境公共利益界分為環(huán)境眾益和環(huán)境公益兩大基本類型。

圖1 環(huán)境的生態(tài)服務(wù)功能

1、環(huán)境眾益。所謂環(huán)境眾益，是指以良好環(huán)境為條件，為不確定多數(shù)人所享有的私人人格利益和財(cái)產(chǎn)利益所構(gòu)成的利益。環(huán)境眾益具有如下特性:其一，從利益屬性上看，環(huán)境眾益本屬于“人格”或“財(cái)產(chǎn)”利益，之所以稱為“環(huán)境”利益，是由于它是一種與環(huán)境質(zhì)量的好壞息息相關(guān)的利益(interest about environment)。譬如，大氣污染致使果樹死亡，果農(nóng)收益受損的財(cái)產(chǎn)利益。其二，從存在形態(tài)上看，環(huán)境眾益體現(xiàn)為由不確定多數(shù)人所享有的多人私益。這種公益本屬于私益的范疇，但因?yàn)榇祟愃揭媸苡绊懙闹黧w眾多，體現(xiàn)了一定的群體性、普遍性和廣泛性，于是常被視作公益。譬如，霧霾天氣使多人生病甚至死亡，這種健康利益便具有公益的表征。其三，從制度保障方式上看，出于成本效益的考慮，法律上通常采用總體性、一體化的處理方式，如代表人訴訟、團(tuán)體訴訟、集團(tuán)訴訟等。這是因?yàn)?，將環(huán)境眾益作為個(gè)體私益進(jìn)行分別保護(hù)和救濟(jì)，不僅成本更高，還會(huì)產(chǎn)生有違司法統(tǒng)一的不良后果(類似案件被不同處理)。依此而言，以環(huán)境眾益為基礎(chǔ)的訴訟，本質(zhì)上應(yīng)屬于環(huán)境私益訴訟的范疇。

2、環(huán)境公益。所謂環(huán)境公益，是指環(huán)境因具有生態(tài)服務(wù)功能而能滿足人的多種需要所承載的公共性利益。此為中義上的環(huán)境公益。環(huán)境公益具有如下特性:其一，從利益性質(zhì)上看，環(huán)境公益是人們對(duì)環(huán)境“本身”需求的利益(interest to environment)，是真正的“環(huán)境”利益，而不是與環(huán)境相關(guān)的“人身”和“財(cái)產(chǎn)”利益。其二，從利益特性上看，環(huán)境公益具有公共性(為社會(huì)成員共同享有，具有較為典型的非排他性和非競(jìng)爭性)等特征，屬于客觀、實(shí)在的公共利益。根據(jù)利益性質(zhì)的不同，可將環(huán)境公益分為經(jīng)濟(jì)性環(huán)境公益和生態(tài)性環(huán)境公益兩大類型(如下圖2)。

圖2 環(huán)境公益的類型

類型一:經(jīng)濟(jì)性環(huán)境公益。這是指環(huán)境要素因能提供具有財(cái)產(chǎn)價(jià)值的產(chǎn)品(自然資源產(chǎn)品或環(huán)境容量產(chǎn)品)而蘊(yùn)含的利益。這種公益具有直接性(與人類生產(chǎn)生活直接相關(guān))、財(cái)產(chǎn)性(可產(chǎn)權(quán)化，具有交換價(jià)值)等特征，具體又可細(xì)分為兩類:(1)資源性環(huán)境公益，指環(huán)境要素因提供具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的天然資源而蘊(yùn)含的利益。譬如，森林資源、水資源、水產(chǎn)資源、野生動(dòng)植物資源等自然資源均具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值。(2)容量性環(huán)境公益，指環(huán)境要素因提供具有可分配的環(huán)境容量(能稀釋和凈化污染物質(zhì)，可價(jià)值化)而承載的環(huán)境利益。①要注意的是，吸收和凈化污染物質(zhì)的環(huán)境容量，源于環(huán)境的生態(tài)調(diào)節(jié)功能，當(dāng)屬于調(diào)節(jié)性環(huán)境公益的范疇。然而，當(dāng)環(huán)境容量被作為資源進(jìn)行排污指標(biāo)的分配和交易時(shí)，這部分環(huán)境容量便具有了財(cái)產(chǎn)屬性，而屬于經(jīng)濟(jì)性環(huán)境公益的范疇，我們姑且稱其為容量性環(huán)境公益。譬如大氣環(huán)境容量、水環(huán)境容量、碳環(huán)境容量均可作為排污指標(biāo)，進(jìn)行分配和交易。

類型二:生態(tài)性環(huán)境公益。這是指環(huán)境要素因能提供不具有直接經(jīng)濟(jì)價(jià)值②生態(tài)性環(huán)境公益雖然不直接蘊(yùn)含經(jīng)濟(jì)價(jià)值，但采用一定的評(píng)估技術(shù)，可折算為一定的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，即所謂生態(tài)效益。的生態(tài)產(chǎn)品蘊(yùn)含的利益，此為狹義的環(huán)境公益。這種公益具有整體性、公共性、開放性(利益主體不是封閉固定的，不排斥后來者共享)、弱私性(對(duì)私人的影響較小，往往無明顯緊迫性，景觀性利益尤其如此)、再生性等特征。根據(jù)利益屬性的不同，可將生態(tài)性環(huán)境公益細(xì)分為兩類:(1)人居性環(huán)境公益，指大自然因提供作為人類生產(chǎn)生活所需的良好人居環(huán)境這類生態(tài)產(chǎn)品而蘊(yùn)含的環(huán)境利益。譬如，潔凈的空氣、清潔的水源、良好的采光和通風(fēng)、自然的聲音、美好的景觀，均蘊(yùn)含著環(huán)境利益。(2)調(diào)節(jié)性環(huán)境公益，即大自然因提供具有調(diào)節(jié)生態(tài)平衡、保障生態(tài)再生力等生態(tài)服務(wù)功能的生態(tài)環(huán)境這類生態(tài)產(chǎn)品而蘊(yùn)含的環(huán)境利益。譬如，作為生態(tài)產(chǎn)品的森林，因具有凈化環(huán)境、涵養(yǎng)水源、保持水土、調(diào)節(jié)氣候、防風(fēng)固沙、維護(hù)生態(tài)平衡等生態(tài)調(diào)節(jié)服務(wù)功能而蘊(yùn)含的環(huán)境利益。要注意的是，調(diào)節(jié)性環(huán)境公益中既有直接服務(wù)于人類的直接性公益(如凈化空氣等)，也有間接服務(wù)于人類的間接性公益(如保持水土、維護(hù)生態(tài)平衡等)。

對(duì)于經(jīng)濟(jì)性環(huán)境公益和生態(tài)性環(huán)境公益的關(guān)系，需特別指出的是，二者在很多時(shí)候可為同一種自然要素所承載。譬如，作為自然要素的河流，可因提供淡水資源和水產(chǎn)資源而承載資源性環(huán)境公益，可因提供排污指標(biāo)而承載容量性環(huán)境公益，可因提供清潔水源和自然景觀而承載人居環(huán)境公益，還可因容納和稀釋污染物質(zhì)、調(diào)節(jié)局部氣候而承載調(diào)節(jié)性環(huán)境公益。而對(duì)于環(huán)境眾益和環(huán)境公益的關(guān)系，需把握的是，環(huán)境眾益的受損往往以環(huán)境公益的受損(受益)為前提或前奏(如圖3)。③不過，對(duì)于某些環(huán)境侵害而言，如噪聲干擾、毒氣泄漏、核爆炸事故等，這兩種利益的受損幾乎是同時(shí)發(fā)生的，無明顯的先后順序。不過，由于環(huán)境具有一定的自我調(diào)節(jié)、自我恢復(fù)和自我更新等功能，環(huán)境公益受損并不必然發(fā)生環(huán)境眾益的受損，譬如河流因企業(yè)排放廢水而遭受污染，環(huán)境公益受損，但河水的自凈作用使得河流逐漸恢復(fù)清潔，并未后續(xù)產(chǎn)生人身和財(cái)產(chǎn)損害。

對(duì)于人身、財(cái)產(chǎn)方面的環(huán)境眾益受損，現(xiàn)行法律已提供了諸如特殊侵權(quán)責(zé)任(無過錯(cuò)責(zé)任、因果關(guān)系推定、3年訴訟時(shí)效等)、環(huán)境行政調(diào)處、代表人訴訟、團(tuán)體訴訟、集團(tuán)訴訟等較為全面、完善的救濟(jì)方式。那么，當(dāng)環(huán)境公益(特別是生態(tài)性環(huán)境公益)受到現(xiàn)實(shí)或潛在危害時(shí)，現(xiàn)行立法框架下的法律制度能否提供充分、有效的保護(hù)和救濟(jì)呢?

圖3 環(huán)境侵害線路簡圖

(二)環(huán)境公益法律保護(hù)的不足:創(chuàng)設(shè)環(huán)境公益訴訟的邏輯前提

環(huán)境公益是一種早就客觀存在的利益，但只是面對(duì)現(xiàn)代環(huán)境危機(jī)才成為稀缺，需要法律提供保護(hù)。然而，我國現(xiàn)行法律制度對(duì)這種新型利益的保護(hù)卻明顯捉襟見肘。

1、環(huán)境民事制度力不從心。在現(xiàn)有法律體系中，作為萬法之母的民法，在調(diào)整社會(huì)關(guān)系和維護(hù)合法權(quán)益方面發(fā)揮著最為重要的作用，然而，當(dāng)面對(duì)環(huán)境公益時(shí)，其現(xiàn)有的權(quán)利制度便顯得力不從心:［2］

(1)所有權(quán)制度的不足。其一，環(huán)境要素?zé)o法成為所有權(quán)的對(duì)象。按照傳統(tǒng)所有權(quán)理論，作為所有權(quán)對(duì)象的物必須具有可支配性。然而，大氣、水流、森林等環(huán)境要素，難以為人力所直接支配和控制，不能成為所有權(quán)的對(duì)象，無法通過傳統(tǒng)民法進(jìn)行保護(hù)。其二，根據(jù)傳統(tǒng)民法“私法自治”和“所有權(quán)絕對(duì)”的原則，公民無權(quán)對(duì)他人所有的物(如水流、森林、草地等)主張維護(hù)環(huán)境質(zhì)量的權(quán)利，也無權(quán)對(duì)他人過度開發(fā)利用自然資源(自然資源私有時(shí))和胡亂排放污染物質(zhì)的行為進(jìn)行干涉。其三，即使對(duì)所有權(quán)進(jìn)行所謂社會(huì)化(如以“財(cái)產(chǎn)所有”為中心改為以“財(cái)產(chǎn)利用”為中心)乃至生態(tài)化改造，其環(huán)境公益保護(hù)的功能也是十分有限的。一般來說，這種生態(tài)化的改造只能將環(huán)境保護(hù)的理念融入公序良俗、禁止權(quán)利濫用等物權(quán)法的原則。將節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的公法限制或公法義務(wù)嵌入物權(quán)制度之中，如規(guī)定所有權(quán)人不得隨意丟棄垃圾廢物、排放污染物質(zhì)、釋放噪音眩光等。這確實(shí)有一定意義，但問題是，對(duì)于他人污染和破壞環(huán)境的行為，只要未損及其所有權(quán)，該所有權(quán)人便無權(quán)起訴要求其保護(hù)環(huán)境。因此，所有權(quán)的生態(tài)化，對(duì)于環(huán)境公益保護(hù)的功能相當(dāng)有限。其四，以所有權(quán)為基礎(chǔ)的侵權(quán)救濟(jì)制度，由于只是以保護(hù)財(cái)產(chǎn)本身的安全為中心，所以也只能對(duì)環(huán)境公益實(shí)現(xiàn)附帶性、間接性和滯后性的保護(hù)(具體見下文論述)。

(2)人格權(quán)制度的不足。人格權(quán)是為民事主體必備的、以人格利益為標(biāo)的，并為法律所確認(rèn)和保護(hù)的權(quán)利，可分為物質(zhì)性人格權(quán)(包括生命權(quán)、健康權(quán)、身體權(quán)等)和精神性人格權(quán)(包括姓名權(quán)、肖像權(quán)、隱私權(quán)、名譽(yù)權(quán)等)。［3］盡管環(huán)境公益同人格利益具有一致性，但畢竟不是人格權(quán)的標(biāo)的，故運(yùn)用人格權(quán)制度只可對(duì)環(huán)境公益進(jìn)行間接、附帶和有限的保護(hù)。譬如，通風(fēng)、采光、景觀等方面的舒適性環(huán)境公益，現(xiàn)行立法框架下的人格權(quán)制度便只能愛莫能助了。

(3)相鄰權(quán)制度的不足。相鄰權(quán)，是指在相互毗鄰不動(dòng)產(chǎn)的所有人或使用人之間，在通風(fēng)、采光、通行等方面，任何一方為了合理行使其所有權(quán)或使用權(quán)，享有由法律直接賦予的要求其他相鄰方提供便利或接受一定限制的權(quán)利。相鄰權(quán)的實(shí)質(zhì)是對(duì)不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)或使用權(quán)的限制或延伸，其目的是為了調(diào)和沖突，謀求多位相鄰不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人總體利益的最大化。一般而言，相鄰關(guān)系主體雙方總是同處一定空間范圍的環(huán)境中，在環(huán)境權(quán)尚未確立時(shí)，相鄰權(quán)在處理采光、通風(fēng)、惡臭、油煙、噪音等方面的環(huán)境糾紛方面一直發(fā)揮著重要的作用。

然而，相鄰權(quán)制度維護(hù)環(huán)境公益功能有限:一是相鄰權(quán)的適用范圍有限。①王利明教授認(rèn)為，基于相鄰關(guān)系原理，主張環(huán)境利益須滿足以下兩個(gè)條件:(1)彼此為不動(dòng)產(chǎn)相鄰人;(2)須為不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利的限制與不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利的擴(kuò)張之間發(fā)生沖突。參見王利明:《物權(quán)法論》，中國政法大學(xué)出版社1998年版，第444頁。筆者認(rèn)為:主張環(huán)境利益須滿足以下幾大條件:一是，對(duì)不動(dòng)產(chǎn)享有物權(quán);二是，與另一方不動(dòng)產(chǎn)彼此相鄰，即存在相鄰關(guān)系;三是，不同主體對(duì)各自不動(dòng)產(chǎn)的權(quán)利行使之間發(fā)生沖突。首先，即使某不動(dòng)產(chǎn)正遭受另一不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人污染和破壞環(huán)境的不良影響，如果對(duì)該不動(dòng)產(chǎn)不享有物權(quán)，便無權(quán)運(yùn)用相鄰權(quán)來保護(hù)環(huán)境。譬如，當(dāng)新建的高樓遮擋了公園的陽光，損害了公園的景觀時(shí)，對(duì)該公園沒有物權(quán)的市民當(dāng)然無權(quán)以相鄰權(quán)為依據(jù)來保護(hù)此種采光和景觀方面的環(huán)境公益。再如，對(duì)于道路噪聲和尾氣污染問題，行人也不能運(yùn)用相鄰權(quán)來保護(hù)其聲音環(huán)境和大氣環(huán)境。其次，環(huán)境污染侵害大多表現(xiàn)為污染物質(zhì)進(jìn)入大氣、河流、海洋等環(huán)境之中，經(jīng)擴(kuò)散、遷移、累積、復(fù)合等效應(yīng)后，造成并不相鄰的遠(yuǎn)距離人身和財(cái)物損害。譬如，對(duì)于損害范圍廣泛的水污染、大氣污染以及海洋污染等，難以運(yùn)用相鄰權(quán)進(jìn)行環(huán)境公益以及人身和財(cái)產(chǎn)私益的保護(hù)。盡管曾有學(xué)者試圖將現(xiàn)有相鄰權(quán)改造為環(huán)境保護(hù)相鄰權(quán)——不要求有嚴(yán)格的土地上的連接，可以基于環(huán)境的生物性、地理上的整體性、生態(tài)的連鎖性和環(huán)境影響的廣泛性而發(fā)生更大范圍的“相鄰”②該學(xué)者所謂的環(huán)境保護(hù)相鄰權(quán)，是指基于環(huán)境保護(hù)的客觀要求而發(fā)生的一定范圍內(nèi)的相鄰關(guān)系，是環(huán)境物權(quán)主體具體享受的權(quán)利和承擔(dān)的相應(yīng)義務(wù)。參見呂忠梅:《論環(huán)境物權(quán)》，載《人大法律評(píng)論》(2001年卷·第一輯)，中國人民大學(xué)出版社2001年版，第287-288頁。——來擴(kuò)大相鄰關(guān)系的范圍，但筆者以為這已明顯偏離相鄰關(guān)系制度的本意，若以此作為基礎(chǔ)來進(jìn)行環(huán)境公益的保護(hù)未免十分牽強(qiáng)，并有損現(xiàn)有民法制度的穩(wěn)定性。二是，相鄰權(quán)的享有以“必要方便”為前提。所謂必要方便，是指非從相鄰方得到這種方便，就不能正常地行使其不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)或使用權(quán)。換言之，對(duì)于要求較高的環(huán)境利益(譬如景觀欣賞)，相鄰權(quán)制度便明顯力不從心了。三是，相鄰權(quán)本質(zhì)上屬于不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利的限制或擴(kuò)張，難以對(duì)環(huán)境利益進(jìn)行充分和徹底的保護(hù)。相鄰權(quán)以環(huán)境中的不動(dòng)產(chǎn)為中心，而非以環(huán)境本身為中心，并以相鄰不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利的行使存在沖突為條件，要求二者互諒互讓，從而尋求兩者整體利益最大化。因此，即使可依相鄰權(quán)要求保護(hù)環(huán)境也只能是附屬性的，不能充分和徹底，譬如不能要求賠償環(huán)境本身的損失。四是相鄰權(quán)不能合理解決“迎向污染”(即企業(yè)污染在先，居民入住在后)的問題。相鄰權(quán)制度并不考慮不動(dòng)產(chǎn)建設(shè)的先后問題，本身不傾向任何一方，因而不能合理解決工廠污染在先、居民建房在后的環(huán)境公益保護(hù)問題。［4］因?yàn)?，按照傳統(tǒng)的物權(quán)理論，工廠具有環(huán)境資源利用上的先占權(quán)。

(4)地役權(quán)制度的不足。所謂地役權(quán)，是指為使用自己不動(dòng)產(chǎn)(主要為土地)的便利或提高其效益而按照合同約定利用他人不動(dòng)產(chǎn)的權(quán)利。地役權(quán)保護(hù)環(huán)境公益存在明顯不足，主要體現(xiàn)為:一是，適用范圍十分有限。地役權(quán)是以不動(dòng)產(chǎn)的土地為中心的，其對(duì)環(huán)境公益的保護(hù)需以雙方均存在土地權(quán)利且大致毗鄰為前提。然而，在現(xiàn)實(shí)的環(huán)境侵害當(dāng)中，環(huán)境致害方和環(huán)境受害方很可能均無對(duì)應(yīng)的地權(quán)(尤其是環(huán)境受害者)，兩者之間相距也可能很遠(yuǎn)。此時(shí)，地役權(quán)便無法或難以適用。二是，地役權(quán)保護(hù)的環(huán)境利益，范圍有限。地役權(quán)一般只能保護(hù)較高層次的環(huán)境利益(即高于環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的環(huán)境利益)，對(duì)于基本的環(huán)境利益則不太適用(由相鄰權(quán)保護(hù))。三是，地役權(quán)的取得一般需支付對(duì)價(jià)，這顯然不利于對(duì)環(huán)境公益的保護(hù)，對(duì)于經(jīng)濟(jì)狀況不佳的公民而言，尤其如此。四是，易受地役權(quán)登記效力的影響。對(duì)于地役權(quán)，未經(jīng)登記，不得對(duì)抗善意第三人，因此，運(yùn)用其保護(hù)環(huán)境公益，程序繁瑣，成本高昂。五是，地役權(quán)具有時(shí)限性。地役權(quán)往往受土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)等用益物權(quán)的使用期限或剩余期限的制約，在維護(hù)環(huán)境公益上具有難以克服的局限性。

(5)侵權(quán)責(zé)任制度的不足。在環(huán)境危機(jī)的時(shí)代，現(xiàn)代民法面對(duì)環(huán)境侵權(quán)問題出臺(tái)了許多制度因應(yīng)措施，如采用無過錯(cuò)責(zé)任、因果關(guān)系推定、共同危險(xiǎn)責(zé)任、較長訴訟時(shí)效以及舉證責(zé)任倒置等生態(tài)化侵權(quán)救濟(jì)制度，但這些革新仍未超出直接以人身和財(cái)產(chǎn)利益為標(biāo)的之制度框架，對(duì)于環(huán)境公益的保護(hù)作用依然有限:一是，保護(hù)的依賴性。這是因?yàn)?，以?cái)產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)來保護(hù)環(huán)境，無疑需以財(cái)產(chǎn)的所有或占有為前提，否則無權(quán)提出保護(hù)環(huán)境的請(qǐng)求。譬如，對(duì)于他人損壞自然遺跡景觀的行為，對(duì)其無財(cái)產(chǎn)權(quán)的公民便無權(quán)提出環(huán)保訴求。二是，保護(hù)的間接性和附帶性，集中體現(xiàn)為不能對(duì)受損的環(huán)境本身進(jìn)行有效保護(hù)。譬如，以財(cái)產(chǎn)權(quán)為權(quán)利基礎(chǔ)的侵權(quán)救濟(jì)，只能附帶要求致害者停止污染、恢復(fù)環(huán)境等，以防止對(duì)財(cái)產(chǎn)繼續(xù)造成環(huán)境損害。然而，對(duì)于已經(jīng)造成的環(huán)境利益損害，卻無法要求填補(bǔ)。①譬如，2004年的四川沱江水污染事故造成了慘重的損失:約有100 萬人飲水受到嚴(yán)重影響，直接經(jīng)濟(jì)損失約3 億元，而沱江生態(tài)系統(tǒng)的恢復(fù)至少需要5年的時(shí)間。然而，川化集團(tuán)只用了1100 多萬元作為漁業(yè)賠償，100 萬元作為行政罰款。對(duì)于巨大的生態(tài)損害，卻無法尋求救濟(jì)。盡管我國《海洋環(huán)境保護(hù)法》第90條第2 款規(guī)定“對(duì)破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)，給國家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家對(duì)責(zé)任者提出損害賠償要求”，但《水污染防治法》卻沒有賦予環(huán)保機(jī)關(guān)就水污染所造成的河湖生態(tài)、水產(chǎn)資源等方面的損失代表國家提出損害賠償?shù)臋?quán)利。三是，保護(hù)的滯后性。由于環(huán)境侵害的累積性和擴(kuò)散性，當(dāng)發(fā)現(xiàn)現(xiàn)實(shí)的人身和財(cái)產(chǎn)損害后再啟動(dòng)司法程序時(shí)，環(huán)境公益的受損早已發(fā)生。②譬如，是否造成生命健康權(quán)的侵害須符合相應(yīng)的醫(yī)學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，即以實(shí)際產(chǎn)生疾病或造成傷亡作為承擔(dān)責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)，然而，造成疾病或傷亡時(shí)，環(huán)境污染和生態(tài)破壞已然十分嚴(yán)重，此時(shí)再去保護(hù)環(huán)境已經(jīng)過遲了。此時(shí)，即使原告提出了維護(hù)環(huán)境公益的救濟(jì)請(qǐng)求也只能是亡羊補(bǔ)牢，無法進(jìn)行預(yù)防性的保護(hù)。

2、環(huán)境行政制度力有不逮。環(huán)境的公共物品特性，使得對(duì)其的開發(fā)利用容易產(chǎn)生負(fù)外部性，以致市場(chǎng)機(jī)制在環(huán)境保護(hù)方面或者完全失靈，或者由于交易成本太高而難以適用。于是，“環(huán)保靠政府”便成為了通行的做法。根據(jù)社會(huì)契約論，政府權(quán)力來源于公民的讓渡和信托，當(dāng)政府部門接受了公民委托后便具備了強(qiáng)大的公權(quán)力量。然而，受依法行政、有限政府等現(xiàn)代法治理念的影響，這種權(quán)力受到了諸多限制。尤其是在環(huán)保部門處于弱勢(shì)機(jī)關(guān)地位的當(dāng)下，面對(duì)環(huán)境公益保護(hù)的艱巨任務(wù)，即使其依法行政、勤勉執(zhí)法，杜絕一切瀆職、濫用、貪污等違法行政行為，也可能鞭長莫及，力不從心:［5］

(1)環(huán)境行政主管有界。首先，為防止公權(quán)力的濫用，法律往往嚴(yán)格規(guī)定了公權(quán)可干預(yù)的范圍，即“法無授權(quán)即禁止”。譬如，對(duì)于城市的眩光污染、采光遮蔽和室內(nèi)污染等問題，環(huán)保部門無權(quán)干預(yù)。再次，基于公法和私法分工負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)配合的原理，行政機(jī)關(guān)行使監(jiān)督管理職權(quán)是有主管范圍限制的。譬如，對(duì)于環(huán)境事件造成的巨大生態(tài)損失和產(chǎn)生的相關(guān)費(fèi)用，環(huán)保行政機(jī)關(guān)無法運(yùn)用行政權(quán)力進(jìn)行補(bǔ)救，行政執(zhí)法鞭長莫及的局限性暴露無遺。③譬如，2005年11月，中石油吉林石化公司雙苯廠發(fā)生爆炸，污染物流入松花江，造成重大水污染事故。5年來，國家為此累計(jì)投入治污資金78.4 億元。然而，與此形成鮮明對(duì)比的是，吉林石化公司僅被環(huán)保部門罰款100 萬元，并以向吉林“捐贈(zèng)”500 萬而輕松了事。事實(shí)上，盡管《水污染防治》第76、80、83條規(guī)定了“責(zé)令消除污染”的內(nèi)容，但對(duì)于污染所造成的環(huán)境功能損害、發(fā)生的應(yīng)急處理費(fèi)用等，還需通過民事途徑尋求解決。

(2)環(huán)境行政手段有限。受經(jīng)濟(jì)發(fā)展至上理念的指導(dǎo)，法律總是謹(jǐn)慎地賦予環(huán)保行政機(jī)關(guān)的權(quán)力。就我國而言，環(huán)境機(jī)關(guān)既缺乏查封、扣押等行政強(qiáng)制約束權(quán)，也無環(huán)境行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，更無“按日計(jì)罰”、行政拘留等行政處罰權(quán)。這使得環(huán)境監(jiān)管的威懾性和權(quán)威性大大降低，根本無法打擊企業(yè)的違法氣焰，④例如，某環(huán)保局去一家污染企業(yè)執(zhí)法時(shí)，企業(yè)主氣焰囂張，當(dāng)場(chǎng)扔出120 萬元現(xiàn)金，揚(yáng)言“我把一年的罰款都給你，今年就不要再來查了”。參見傅丕毅、柴驥程:《環(huán)保困局逼出治理新政 民間環(huán)境權(quán)利意識(shí)高漲》，載《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》2006年12月14日第01 版。對(duì)環(huán)境公益進(jìn)行有力保護(hù)。

(3)環(huán)境行政適用條件嚴(yán)苛。為防止和控制行政權(quán)力的擴(kuò)張，法律通常規(guī)定了權(quán)力啟動(dòng)和適用的嚴(yán)格條件。譬如，即使多家分散排放的畜禽廢水可能造成環(huán)境污染，但由于單家單戶分散型的養(yǎng)豬戶并不屬于集約化的畜禽養(yǎng)殖企業(yè)，不符合環(huán)評(píng)的范圍，因此，無法啟用作為環(huán)境法“殺手锏”的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，造成“行政失靈”。再如，對(duì)于行政合法(如符合排放標(biāo)準(zhǔn)和總量控制標(biāo)準(zhǔn))卻客觀上造成環(huán)境損害的分散型排污者，①這是因?yàn)?，即使單個(gè)污染源能實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)排放并只造成輕微環(huán)境影響，但若在同一區(qū)域內(nèi)存在多個(gè)污染源，也會(huì)由于污染的累積效應(yīng)和復(fù)合效應(yīng)而造成污染事故，損害環(huán)境公益。環(huán)保機(jī)關(guān)無權(quán)責(zé)令其限期治理，更無權(quán)對(duì)其實(shí)施行政處罰，產(chǎn)生“行政失靈”。

(4)環(huán)境行政力道受限。譬如，環(huán)境行政處罰往往受到“上限”的封頂，以致于出現(xiàn)“守法成本高，違法(侵權(quán))成本低”的怪狀，不能有力震懾環(huán)境違法者。譬如，2011年的康菲漏油事故致840 平方公里海域水質(zhì)遭受污染，對(duì)周邊海域也造成嚴(yán)重危害，但依據(jù)《海洋環(huán)境保護(hù)法》第50條，最高只可處罰20 萬元，這對(duì)康菲來說簡直是九牛一毛，無法發(fā)揮懲戒作用。

(5)環(huán)境行政能力不足。譬如對(duì)于造成重大環(huán)境損害的突發(fā)性環(huán)境事故(事件)的發(fā)生，環(huán)境行政可作為的空間有限，在很多時(shí)候甚至無能為力。事實(shí)上，松花江水污染事故(2005年)、大連輸油管道爆炸火災(zāi)污染事件(2010年)、渤海蓬萊油田溢油事故(2011年)、廣西龍江河鎘污染事件(2012年)等重大環(huán)境事件，都很難通過環(huán)境行政監(jiān)管來預(yù)防和控制。

對(duì)于環(huán)境行政權(quán)主管范圍有限、行政手段不足等問題，我們可以通過健全和完善環(huán)境行政立法逐步得以消解，然而，對(duì)于環(huán)境行政嚴(yán)格的啟動(dòng)條件、生態(tài)損害損害救濟(jì)的“鞭長莫及”等局限性問題，則難以通過完善環(huán)境行政立法來解決了。

3、環(huán)境訴訟制度心余力絀。環(huán)境司法同環(huán)境執(zhí)法一樣，也是實(shí)施環(huán)境法律、維護(hù)環(huán)境利益的基本手段，不過，其作用的發(fā)揮在很大程度上受制于原告的有無及其訴訟能力的大小。因此，在現(xiàn)行法律框架②目前，我國真正規(guī)定環(huán)境公益訴訟的立法，只有《海洋環(huán)境保護(hù)法》第90條第2 款關(guān)于“對(duì)破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)，給國家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家對(duì)責(zé)任者提出損害賠償要求”的具體規(guī)定，以及新修訂的《民事訴訟法》第55條關(guān)于“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟”的原則性規(guī)定。下，環(huán)境司法在保護(hù)環(huán)境公益方面，依然心余力絀:(1)面臨沒有受害者，缺失原告的挑戰(zhàn)。譬如只有環(huán)境公益受損，但私人的人身和財(cái)產(chǎn)沒有或尚未遭受環(huán)境侵害。(2)面臨原告不適格的挑戰(zhàn)。譬如，盡管有公民、環(huán)保組織、環(huán)保機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)等意欲提起訴訟，但由于缺乏明確法律依據(jù)，主體不適格，無法啟動(dòng)司法程序維護(hù)環(huán)境公益。(3)面臨人身和財(cái)產(chǎn)遭受損害的環(huán)境受害者放棄訴權(quán)的挑戰(zhàn)。(4)面臨起訴的環(huán)境受害者只就人身和財(cái)產(chǎn)損害提出訴求，未就環(huán)境利益的損害提出訴訟請(qǐng)求的挑戰(zhàn)。(5)面臨人身和財(cái)產(chǎn)遭受損害的環(huán)境受害者，由于在資金、取證、辯論等方面能力明顯不足，難以通過訴訟有效維護(hù)環(huán)境公益的挑戰(zhàn)。［2］

此外，根據(jù)現(xiàn)行的行政訴訟法律規(guī)定，公民、法人或者其他組織也不能對(duì)造成環(huán)境公益損害卻未造成實(shí)際人身和財(cái)產(chǎn)損害的具體行政行為提起行政訴訟?？梢?，現(xiàn)行行政訴訟制度對(duì)環(huán)境公益的保護(hù)同樣力不從心。

二、環(huán)境公益訴訟的確立:以環(huán)境權(quán)、訴訟信托和自然資源所有權(quán)為理據(jù)

根據(jù)法律發(fā)展進(jìn)化和新型制度生成的一般規(guī)律，由于現(xiàn)行法律制度尤其是權(quán)利制度在環(huán)境公益的保護(hù)上存在根本的缺陷，因此，新型制度③這里主要從民事權(quán)利和民事訴訟法的角度進(jìn)行分析。的確立便成為必要。

(一)創(chuàng)設(shè)自然資源物權(quán):直接保護(hù)經(jīng)濟(jì)性環(huán)境公益，附帶保護(hù)生態(tài)性環(huán)境公益

1、自然資源物權(quán)的創(chuàng)設(shè)及其制度功能。眾所周知，自然資源同環(huán)境具有耦合性，許多環(huán)境要素本身就是自然資源，如水體、森林、草原、土地等。因此，自然資源大多兼有經(jīng)濟(jì)屬性和生態(tài)屬性，不但可以提供具有財(cái)產(chǎn)價(jià)值的天然資源而承載著經(jīng)濟(jì)性環(huán)境公益，還具有凈化環(huán)境、保持水土、調(diào)節(jié)氣候等生態(tài)服務(wù)功能，④自然資源的一部分或一定層次的環(huán)境利益(如景觀審美)可成為環(huán)境權(quán)的標(biāo)的，由環(huán)境權(quán)人享有。對(duì)自然資源上各種利益的配置，涉及自然資源享用權(quán)(即環(huán)境權(quán)，如清潔水體權(quán)、景觀權(quán))、自然資源取用權(quán)(如取水權(quán)、捕撈權(quán)等)、自然資源使用權(quán)(如養(yǎng)殖權(quán))、自然資源排用權(quán)(即排污權(quán)，如水排污權(quán))的設(shè)置和協(xié)調(diào)問題，相當(dāng)復(fù)雜，值得專門研究。承載著生態(tài)性環(huán)境公益。易言之，只要保護(hù)了自然資源本身，便能在一定程度上保護(hù)相應(yīng)的環(huán)境，即只要能保護(hù)自然資源的經(jīng)濟(jì)性環(huán)境公益，就能附帶保護(hù)相應(yīng)的生態(tài)性環(huán)境公益。建基于物權(quán)法生態(tài)化的已有成果之上，⑤為了保護(hù)環(huán)境資源的生態(tài)屬性(即生態(tài)功能)，呂忠梅教授以物權(quán)法的生態(tài)化為視角，對(duì)現(xiàn)有制度的革新作了卓越的探索，包括構(gòu)建生態(tài)性物權(quán)、環(huán)境使用權(quán)、環(huán)境保護(hù)相鄰權(quán)等，具有積極的意義。參見呂忠梅:《論環(huán)境物權(quán)》，載《人大法律評(píng)論》(2001年卷·第一輯)，中國人民大學(xué)出版社2001年版，第264-296頁。我們可通過創(chuàng)設(shè)自然資源物權(quán)，來加強(qiáng)對(duì)環(huán)境公益的法律保護(hù)。

(1)自然資源可以成為物權(quán)的對(duì)象而成立自然資源物權(quán)。物權(quán)法上的物有別于物理學(xué)上的物，按照德國民法的解釋，它不僅指有體物，而且指“符合既能為人所感知又能為人所控制這兩個(gè)條件的物”。［6］盡管整體上的環(huán)境不能為人力所直接控制和支配難以成為所有權(quán)的客體，但作為環(huán)境要素的自然資源，在現(xiàn)代科技條件下，大多可以被認(rèn)識(shí)、支配并價(jià)值化而成為特定化的物，［7］從而被物權(quán)化。

(2)自然資源物權(quán)具有不同于傳統(tǒng)物權(quán)的構(gòu)造和特性。自然資源物權(quán)包括自然資源所有權(quán)和自然資源他物權(quán)(主要為自然資源用益權(quán))。在堅(jiān)持我國自然資源國家和集體所有的前提下，自然資源用益權(quán)，在理論上主要包括以下三種:一是，自然資源使用權(quán)，指利用自然資源作為載體從事生產(chǎn)生活的權(quán)利，如土地承包經(jīng)營權(quán)(包括耕地、林地和草地的承包經(jīng)營權(quán))、水域養(yǎng)殖權(quán)、水運(yùn)航行權(quán)等。該權(quán)利的行使并不會(huì)消耗或毀損原所有物，可歸入傳統(tǒng)用益物權(quán)的范疇;二是，自然資源取用權(quán)，指通過某種活動(dòng)直接從環(huán)境中獲取自然資源作為生產(chǎn)生活所需的物質(zhì)和能源的權(quán)利，如采礦權(quán)、采伐權(quán)、捕撈權(quán)、狩獵權(quán)、畜牧權(quán)等。該權(quán)利的行使，使得作為國家所有的自然資源由于開采、砍伐、捕撈、狩獵、放牧等行為而變?yōu)榱怂饺怂械淖匀毁Y源產(chǎn)品，導(dǎo)致原所有物遭受不同程度的消耗或毀損(有的可以再生和更新)，因而使其具有不同于傳統(tǒng)用益物權(quán)的屬性;三是，自然資源排用權(quán)，①當(dāng)然，鑒于環(huán)境容量的特殊性，可以將自然資源排用權(quán)從自然資源物權(quán)中分離出來，成立獨(dú)立的環(huán)境容量利用權(quán)(即排污權(quán))。關(guān)于環(huán)境容量利用權(quán)的界定，可以參閱相關(guān)學(xué)者的論述。參見呂忠梅:《關(guān)于物權(quán)法的“綠色”思考》，載《中國法學(xué)》2000年第5 期。指利用環(huán)境容量排放生產(chǎn)生活所產(chǎn)生的廢棄物質(zhì)或能量的權(quán)利(此時(shí)，可將環(huán)境容量視為自然資源的孳息)，此即排污權(quán)(也可稱為環(huán)境容量利用權(quán))，如水域排污權(quán)、大氣排污權(quán)、碳排放權(quán)等。該權(quán)利的行使，使得作為國家所有的環(huán)境容量由于排污行為而消耗或毀損(一般可以更新)，故其也具有不同于傳統(tǒng)用益物權(quán)的屬性。

(3)自然資源物權(quán)具有維護(hù)環(huán)境公益的功能，具體途徑有二:一是，運(yùn)用自然資源用益權(quán)，包括自然資源使用權(quán)和自然資源取用權(quán)，②從理論上看，似乎也可運(yùn)用排污權(quán)(即環(huán)境容量利用權(quán))來保護(hù)環(huán)境公益(即提起環(huán)境容量利用權(quán)受損之訴)。但是，就其具體實(shí)踐來說，筆者以為，這幾乎缺乏可操作性:一則環(huán)境容量利用權(quán)的行使(即污染物的排放)很容易超出其邊界，因此法治工作的重點(diǎn)應(yīng)是如何加強(qiáng)對(duì)其的監(jiān)督和管理，而非保護(hù);二則環(huán)境容量的監(jiān)測(cè)十分艱難，技術(shù)依賴性很強(qiáng);三則環(huán)境容量的變化易受干旱、洪水等非人為因素的干擾;四則環(huán)境容量具有動(dòng)態(tài)的可恢復(fù)性。實(shí)際上，排污權(quán)的侵害主要來自公權(quán)力的濫用或懈怠。來保護(hù)環(huán)境公益。譬如，漁民以養(yǎng)殖權(quán)或捕撈權(quán)受損為由，起訴污染漁業(yè)水域的環(huán)境致害者，請(qǐng)求其停止污染、恢復(fù)和治理環(huán)境等，從而保護(hù)該水域的生態(tài)環(huán)境。不過，這種訴訟在本質(zhì)上以維護(hù)財(cái)產(chǎn)私益為根本目的，只能對(duì)環(huán)境公益實(shí)現(xiàn)附帶性和間接性的保護(hù)，應(yīng)屬于環(huán)境私益訴訟，而不屬于環(huán)境公益訴訟的范疇。二是，運(yùn)用自然資源所有權(quán)，來保護(hù)環(huán)境公益。根據(jù)我國《憲法》、《物權(quán)法》、《森林法》、《水法》、《草原法》和《野生動(dòng)物保護(hù)法》等法律的規(guī)定，森林、草原、河流、海洋、野生動(dòng)植物等自然資源均屬于國家所有即全民所有(少數(shù)為集體所有)，國有財(cái)產(chǎn)由國務(wù)院代表國家行使所有權(quán)(具體則由各級(jí)政府及其有關(guān)職能部門代為行使)。因此，當(dāng)自然資源及其生態(tài)功能受到現(xiàn)實(shí)或潛在的環(huán)境損害時(shí)，各級(jí)政府及其林業(yè)、漁業(yè)、海洋、水利、國土等職能部門，有權(quán)以自然資源國家所有權(quán)人(國家)的代表人身份而提起旨在保護(hù)資源性環(huán)境公益的環(huán)境民事訴訟(可間接保護(hù)生態(tài)性環(huán)境公益)。從理論上講，環(huán)保部門則可以環(huán)境容量所有權(quán)(其損害體現(xiàn)為可分配環(huán)境容量的總量減少，主要適用于水環(huán)境容量，對(duì)于大氣環(huán)境容量則較難適用③這是因?yàn)榇髿馕廴镜牧鲃?dòng)性、遷移性更強(qiáng)，大氣環(huán)境容量的干擾因素更大，監(jiān)測(cè)起來更難。此時(shí)，用作為環(huán)境權(quán)的清潔空氣權(quán)進(jìn)行保護(hù)，效果更好。)為權(quán)利基礎(chǔ)，以環(huán)境容量國家所有權(quán)人的代表人身份提起旨在保護(hù)容量性環(huán)境公益的環(huán)境民事訴訟，如請(qǐng)求恢復(fù)和治理環(huán)境、賠償環(huán)境容量損失等，典型案例如2002年的“塔斯曼海輪”海洋油污染案。在該案中，天津市海洋局(作為環(huán)保部門)、天津市漁政漁港監(jiān)督管理處(作為資源管理部門)等就提起了請(qǐng)求賠償海洋環(huán)境容量損失3600 萬元、海洋漁業(yè)資源損失938.09 萬元的民事訴訟。

2、自然資源所有權(quán)訴訟的性質(zhì)與功能局限性。由于我國的自然資源大多屬于國家所有(實(shí)為全民所有)或集體所有，因此，以自然資源國家所有權(quán)人的代表人身份(權(quán)利行使主體)而提起的、旨在直接保護(hù)經(jīng)濟(jì)性環(huán)境公益(可間接保護(hù)生態(tài)性環(huán)境公益)的訴訟，在性質(zhì)上理應(yīng)屬于環(huán)境公益訴訟。要注意的是，以自然資源物權(quán)為權(quán)利基礎(chǔ)，并不能充分預(yù)防和救濟(jì)所有的環(huán)境危害，換言之，自然資源所有權(quán)訴訟在保護(hù)環(huán)境公益方面具有難以克服的局限性。

(1)適用范圍的有限性。其一，許多環(huán)境要素(如大氣、陽光、風(fēng))不能成為所有權(quán)的對(duì)象，不能在其上成立自然資源所有權(quán)。譬如，不能通過大氣所有權(quán)來防治大氣污染，保護(hù)空氣環(huán)境。其二，須以自然資源遭受環(huán)境損害為前提。自然資源所有權(quán)訴訟主要適用于對(duì)自然資源自身的保護(hù)，對(duì)于生態(tài)環(huán)境和人居環(huán)境之生態(tài)產(chǎn)品的保護(hù)明顯不足。換句話說，即使發(fā)生了嚴(yán)重的環(huán)境污染，但若國家自然資源沒有受到現(xiàn)實(shí)的損害，則國家機(jī)關(guān)也無權(quán)提起旨在保護(hù)環(huán)境公益的訴訟。譬如，對(duì)于大氣污染問題(尤其是城市PM2.5 污染問題)，由于一般不會(huì)發(fā)生自然資源受損的后果，國家環(huán)保機(jī)關(guān)除了對(duì)其進(jìn)行環(huán)境執(zhí)法外，難以啟動(dòng)環(huán)境民事公益訴訟來保護(hù)環(huán)境(以大氣環(huán)境容量受損為由提起訴訟頗為牽強(qiáng)，難以操作)。從理論上分析，自然資源所有權(quán)訴訟主要適用于造成國家漁業(yè)資源受損的海洋、江河、湖泊污染問題和森林資源、草原資源的破壞問題等情形。換言之，自然資源所有權(quán)訴訟能較好地保護(hù)經(jīng)濟(jì)性環(huán)境公益，對(duì)于生態(tài)性環(huán)境公益，尤其是人居性環(huán)境公益而言，功能明顯不足。其三，自然資源所有權(quán)訴訟主要適用于環(huán)境民事公益訴訟，難以適用于環(huán)境行政公益訴訟。

(2)保護(hù)的滯后性。究其原因，這同前文所述的以人身權(quán)和普通所有權(quán)為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)環(huán)境侵權(quán)救濟(jì)制度對(duì)于人身和財(cái)產(chǎn)保護(hù)的局限性基本類似。這是因?yàn)?，只有國家自然資源已經(jīng)受到明顯的損害或危險(xiǎn)時(shí)，方可提起訴訟。換言之，以自然資源所有權(quán)為基礎(chǔ)的侵權(quán)救濟(jì)制度對(duì)經(jīng)濟(jì)性環(huán)境公益和生態(tài)性環(huán)境公益的保護(hù)具有難以克服的滯后性。

(3)保護(hù)的間接性和附帶性。原因同前文所述的以普通所有權(quán)為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)環(huán)境侵權(quán)救濟(jì)制度對(duì)于環(huán)境公益保護(hù)的局限性相類似。這是因?yàn)椋宰匀毁Y源所有權(quán)為基礎(chǔ)的環(huán)境侵權(quán)訴訟，其訴訟標(biāo)的為經(jīng)濟(jì)性環(huán)境公益(即自然資源本身)，只能附帶要求被告在一定程度上治理受損的環(huán)境(如要求停止侵害、恢復(fù)環(huán)境等)，以防止對(duì)自然資源繼續(xù)造成損害。然而，對(duì)于已經(jīng)造成的環(huán)境品質(zhì)降低、生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能下降等方面的生態(tài)性環(huán)境公益損失，卻無法要求填補(bǔ)。為彌補(bǔ)自然資源物權(quán)在保護(hù)環(huán)境公益上的局限，法律還必須有另外的制度設(shè)計(jì)，這就是下文所講的環(huán)境權(quán)的創(chuàng)設(shè)。

(二)創(chuàng)設(shè)環(huán)境權(quán):直接保護(hù)人居性環(huán)境公益，間接保護(hù)調(diào)節(jié)性環(huán)境公益

環(huán)境權(quán)概念是上個(gè)世紀(jì)60年代人類基于對(duì)環(huán)境危機(jī)的反思和開展環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)的產(chǎn)物。1970年，美國學(xué)者薩克斯教授在“環(huán)境公共委托論”的基礎(chǔ)上首次提出了“環(huán)境權(quán)”的理論。［8］與此同時(shí)，日本也提出了環(huán)境權(quán)的理念。［9］此后，中外學(xué)者們紛紛以極大的熱情對(duì)環(huán)境權(quán)理論進(jìn)行了不懈的研究和不斷的改進(jìn)。①參見葉俊榮:《環(huán)境政策與法律》，中國政法大學(xué)出版社2003年版，第1-33頁;蔡守秋:《環(huán)境權(quán)初探》，載《中國社會(huì)科學(xué)》1982年第3期;呂忠梅:《溝通與協(xié)調(diào)之途——論公民環(huán)境權(quán)的民法保護(hù)》，中國人民大學(xué)出版社2005年版;吳衛(wèi)星:《環(huán)境權(quán)研究》，法律出版社2007年版等。然而，總的說來，環(huán)境權(quán)的研究尚未取得突破性的進(jìn)展。從立法實(shí)踐上看，許多國際環(huán)境宣言以及各國國內(nèi)立法都對(duì)環(huán)境權(quán)作出了規(guī)定，②譬如，1972年《人類環(huán)境宣言》原則1 宣稱:“人類有權(quán)在一種能夠過尊嚴(yán)和福利的生活環(huán)境中，享有自由、平等和充足的生活條件的基本權(quán)利”。1988年《美洲人權(quán)公約圣薩爾瓦多議定書》第11條也宣布:“每個(gè)人應(yīng)有權(quán)在健康的環(huán)境中生活?！绷硗?，據(jù)統(tǒng)計(jì)，全球已有60 多個(gè)國家在憲法層面或直接或間接地確認(rèn)了環(huán)境權(quán)。例如，韓國1980年憲法第35條規(guī)定:“(一)全體國民均享有在健康、舒適環(huán)境中生活的權(quán)利。國家和國民應(yīng)努力保護(hù)環(huán)境。(二)環(huán)境權(quán)的內(nèi)容和行使由法律規(guī)定。(三)國家應(yīng)通過住宅開發(fā)等政策，努力使全體國民享有舒適的居住條件。”2002年俄羅斯聯(lián)邦《環(huán)境保護(hù)法》第11條第1 款規(guī)定:“每個(gè)公民都享有良好環(huán)境的權(quán)利，有保護(hù)環(huán)境免受經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和其他活動(dòng)，自然的和生產(chǎn)性緊急狀態(tài)的不良影響的權(quán)利，有獲得可靠的環(huán)境狀況信息和得到環(huán)境損害賠償?shù)臋?quán)利”。我國的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》等環(huán)境立法也直接提及了環(huán)境權(quán)。在司法實(shí)踐上，美國1982年的普拉赫訴馬里蒂(Prah V.Marretti)案、③Prah v.Maretti，108 Wis.2d 223，321 N.W.2d 182 (1982).日本1976年的大阪國際機(jī)場(chǎng)公害訴訟案［10］和我國2001年南京紫金山景觀維權(quán)案④《紫金山頂建“怪物”，教師狀告規(guī)劃局》，http://city.icchina./com/news/getInfo.asp?id=25863，2012年4月12日訪問。等也作出了有益的探索。

1、環(huán)境權(quán)的理論要點(diǎn)。所謂環(huán)境權(quán)，即公民等主體享有良好環(huán)境的權(quán)利。其理論要點(diǎn)為:

(1)環(huán)境權(quán)的權(quán)利構(gòu)成。環(huán)境權(quán)的基本主體為公民，企業(yè)在特殊情況下也可成為環(huán)境權(quán)的主體，因?yàn)槟承┢髽I(yè)的特定生產(chǎn)和經(jīng)營行為需要以良好的環(huán)境作為條件，譬如鋼琴制鏡的生產(chǎn)需要在沒有氟化氫污染的環(huán)境中才能正常進(jìn)行。環(huán)境權(quán)的標(biāo)的為人居性環(huán)境利益，客體為環(huán)境的生態(tài)服務(wù)功能(如身體支持、景觀審美等)，對(duì)象為環(huán)境。環(huán)境權(quán)的內(nèi)容主要為對(duì)良好環(huán)境的享用權(quán)。要注意的是，環(huán)境權(quán)不包括對(duì)環(huán)境容量的權(quán)利(如排污權(quán))和對(duì)自然資源的權(quán)利(如自然使用權(quán)和自然資源取用權(quán))。開發(fā)利用環(huán)境的實(shí)體權(quán)利，也不包括環(huán)境知情權(quán)和環(huán)境參與權(quán)等保障環(huán)境權(quán)實(shí)現(xiàn)的程序權(quán)利。⑤環(huán)境參與權(quán)、環(huán)境知情權(quán)實(shí)為確保環(huán)境權(quán)實(shí)現(xiàn)的功能性權(quán)利(源于環(huán)境權(quán)的效力)，切忌把環(huán)境權(quán)的保護(hù)混同于環(huán)境權(quán)的構(gòu)成。

(2)環(huán)境權(quán)的形態(tài)類型。同人格權(quán)分為一般人格權(quán)和具體人格權(quán)一樣，環(huán)境權(quán)也可分為一般環(huán)境權(quán)和具體環(huán)境權(quán)。一般環(huán)境權(quán)，是指以民事主體全部人居性環(huán)境利益為標(biāo)的的總括性權(quán)利，它是法律為切實(shí)保護(hù)民事主體環(huán)境權(quán)而賦予法官自由裁量權(quán)的法技術(shù)創(chuàng)造，以彌補(bǔ)成文法規(guī)定的不足，包括環(huán)境安全和環(huán)境舒適等方面的內(nèi)容。具體環(huán)境權(quán)是一般環(huán)境權(quán)的具體化，如清潔空氣權(quán)、清潔水體權(quán)、安寧權(quán)、采光權(quán)、通風(fēng)權(quán)、景觀權(quán)等。

(3)環(huán)境權(quán)的屬性。同生命權(quán)、健康權(quán)等人格權(quán)相似，環(huán)境權(quán)也屬于靜態(tài)的“享有權(quán)”和防御權(quán)，而非動(dòng)態(tài)的“行為權(quán)”。即以享用良好品質(zhì)的環(huán)境為核心權(quán)能，重點(diǎn)在于防范外力對(duì)環(huán)境的侵害，其權(quán)利的行使無需付諸什么行動(dòng)，也不追求通過交易行為而獲取收益。從權(quán)利屬性上看，若將作為生態(tài)產(chǎn)品的環(huán)境視為物格⑥“物格”一詞，系楊立新教授首創(chuàng)。參見楊立新:《動(dòng)物法律人格之否定——兼論動(dòng)物之法律“物格”》，載《法學(xué)研究》2004年第5 期。低的物，環(huán)境權(quán)可歸于新型用益物權(quán)的范疇，即環(huán)境享用權(quán)。

(4)環(huán)境權(quán)具有優(yōu)先于排污權(quán)(即自然資源排用權(quán))、自然資源權(quán)(專指自然資源使用權(quán)和自然資源取用權(quán))的優(yōu)先效力。即當(dāng)排污權(quán)、自然資源權(quán)和環(huán)境權(quán)發(fā)生權(quán)利沖突時(shí)，法律應(yīng)當(dāng)優(yōu)先保護(hù)環(huán)境權(quán)。

(5)環(huán)境權(quán)的特征。環(huán)境的整體性、不可分性、區(qū)域性、開放性、運(yùn)動(dòng)性、難支配性等特征，使得環(huán)境權(quán)具有明顯的公益性和易受損性。不過，不同類型的環(huán)境權(quán)，其公益性會(huì)有所不同，譬如，清潔水權(quán)、清潔空氣權(quán)、景觀權(quán)則具有較強(qiáng)的公益性，而采光權(quán)、通風(fēng)權(quán)、安寧權(quán)的公益性較弱而私益性較強(qiáng)(可稱為私益性環(huán)境權(quán))。

(6)環(huán)境權(quán)的限度。任何權(quán)利都不是無限的，環(huán)境權(quán)也只能對(duì)一定品質(zhì)的環(huán)境享有權(quán)利，而不能無限擴(kuò)大其權(quán)利的邊界，通常可用環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)或環(huán)境質(zhì)量指數(shù)(如空氣環(huán)境質(zhì)量指數(shù)AQI)進(jìn)行限定。

(7)環(huán)境權(quán)的行政保護(hù)。這主要是指通過政府及其環(huán)保部門履行法定的環(huán)境保護(hù)監(jiān)管職責(zé)，來保護(hù)環(huán)境權(quán)益。當(dāng)然，享有環(huán)境權(quán)的公眾也可以通過行使環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境參與權(quán)、環(huán)境執(zhí)法請(qǐng)求權(quán)等權(quán)利，參與環(huán)境行政程序，提起環(huán)境行政復(fù)議或環(huán)境行政訴訟，監(jiān)督環(huán)保機(jī)關(guān)依法履行環(huán)保監(jiān)管職責(zé)等形式，來維護(hù)其環(huán)境權(quán)益。

(8)環(huán)境權(quán)的侵權(quán)救濟(jì)。侵害環(huán)境權(quán)的侵權(quán)行為，是指致使環(huán)境質(zhì)量顯著降低以致影響依法享用環(huán)境的行為，如嚴(yán)重的大氣污染。環(huán)境權(quán)侵權(quán)責(zé)任的歸責(zé)原則仍為無過錯(cuò)責(zé)任原則，即只要造成了環(huán)境品質(zhì)的客觀損害(低于環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)或超過通常的忍受限度)，不管有無過錯(cuò)，只要不存在法定免責(zé)事由，均須承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。環(huán)境權(quán)侵權(quán)責(zé)任的構(gòu)成要件有三:一是存在污染或破壞環(huán)境的行為;二是產(chǎn)生了環(huán)境損害的客觀結(jié)果，即人居性環(huán)境利益已經(jīng)遭受或很可能遭受損害;三是侵害行為與損害結(jié)果之間存在因果關(guān)系。在舉證責(zé)任的分配上，仍沿用環(huán)境污染侵權(quán)責(zé)任的因果關(guān)系“舉證責(zé)任倒置”規(guī)則，即由被告承擔(dān)因果關(guān)系不存在的舉證責(zé)任。原告只需證明:人居性環(huán)境利益已經(jīng)遭受或很可能遭受損害;自己同受損的環(huán)境具有直接利害關(guān)系。環(huán)境權(quán)侵權(quán)的責(zé)任形式主要為排除侵害(包括部分排除侵害)、恢復(fù)環(huán)境、環(huán)境損害賠償(包括替代性賠償)等。

2、環(huán)境權(quán)創(chuàng)設(shè)的法治意義。環(huán)境權(quán)的創(chuàng)設(shè)，為公眾參與環(huán)境保護(hù)提供了堅(jiān)實(shí)的權(quán)利基礎(chǔ)和廣闊的維權(quán)通道，從而有利于推進(jìn)環(huán)境保護(hù)事業(yè)實(shí)現(xiàn)跨越式的發(fā)展。

(1)環(huán)境權(quán)的創(chuàng)設(shè)可以提前環(huán)境司法的介入時(shí)機(jī)，增加法律保護(hù)的第一道防線(如下圖4)。這是因?yàn)?，在公民的人身和?cái)產(chǎn)尚未因污染或破壞而發(fā)生實(shí)質(zhì)損害的階段，公民就可以環(huán)境質(zhì)量低于或極有可能低于環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)為由，提起環(huán)境權(quán)之訴(包括民事訴訟和行政訴訟)，從而對(duì)危害環(huán)境的排污企業(yè)和環(huán)保部門進(jìn)行及時(shí)、有效的抗?fàn)帯?/p>

(2)環(huán)境權(quán)的創(chuàng)設(shè)，有利于走出“舉證難”的困境。環(huán)境權(quán)訴訟，能將傳統(tǒng)環(huán)境侵權(quán)之“污染行為——環(huán)境質(zhì)量受損——人身和財(cái)產(chǎn)受損”的復(fù)雜因果關(guān)系證明簡化為“污染行為——環(huán)境質(zhì)量受損”的簡單因果關(guān)系證明，從而大大降低環(huán)境侵害因果關(guān)系的證明難度，推動(dòng)環(huán)境維權(quán)走出“舉證難”的困境與尷尬。

(3)能提高對(duì)環(huán)境公益保護(hù)的徹底性和有效性。這是因?yàn)?，環(huán)境權(quán)直接以環(huán)境為權(quán)利對(duì)象，以環(huán)境功能為權(quán)利客體，以環(huán)境利益為權(quán)利標(biāo)的，因此，當(dāng)環(huán)境的服務(wù)功能受到損害時(shí)，可以根據(jù)環(huán)境權(quán)提起直接旨在預(yù)防和救濟(jì)對(duì)環(huán)境本身的損害的訴訟，如請(qǐng)求恢復(fù)環(huán)境原狀、治理環(huán)境污染、進(jìn)行環(huán)境損害賠償(對(duì)受損環(huán)境利益的賠償)等。

(4)有助于解決“迎向污染”的老大難問題。一是，雙方均無過錯(cuò)的。若排污企業(yè)和開發(fā)商、住戶均無過錯(cuò)(如環(huán)境規(guī)劃滯后或環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)偏低)，此時(shí)，發(fā)生排污權(quán)和環(huán)境權(quán)的沖突，依照環(huán)境權(quán)優(yōu)先的原則(對(duì)排污權(quán)而言具有優(yōu)先效力)，排污者需承擔(dān)相應(yīng)的環(huán)境權(quán)侵權(quán)責(zé)任。二是環(huán)境權(quán)人有過錯(cuò)，排污權(quán)人無過錯(cuò)的。即居民建房或購房時(shí)知道或應(yīng)當(dāng)知道污染情況的，住戶有一定過失，視為放棄或部分放棄了環(huán)境權(quán)，只要排污者履行了相應(yīng)的環(huán)境保護(hù)公法義務(wù)，如實(shí)現(xiàn)了達(dá)標(biāo)排污(合法行使其排污權(quán))，即使客觀上造成了環(huán)境利益的損害，排污者也無需承擔(dān)環(huán)境權(quán)侵權(quán)責(zé)任(當(dāng)然，對(duì)于造成的人身和財(cái)產(chǎn)損害，排污者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任，但可在受害者的過錯(cuò)范圍內(nèi)適當(dāng)減輕)。居民欲滿足其環(huán)境權(quán)益，排除環(huán)境危害，法院經(jīng)利益衡量認(rèn)為合理的，應(yīng)當(dāng)判令居民向排污者補(bǔ)償或由開發(fā)商補(bǔ)償作為代價(jià)。這方面的典型案例如1972年的Spur 養(yǎng)牛場(chǎng)訴Webb 公司案。①See Spur Industries，Inc.v.Del E.Webb Development Co.494 P.2d 700 (1972).當(dāng)然，因開發(fā)商刻意隱瞞污染，住戶確不知情的，住戶可依合同法向開發(fā)商索賠。②規(guī)劃審批部門與開發(fā)商惡意串通的，還可追究其連帶賠償責(zé)任。見2009年11月通過的《最高人民法院關(guān)于審理行政許可案件若干問題的規(guī)定》第13條規(guī)定:“被告在實(shí)施行政許可過程中，與他人惡意串通共同違法侵犯原告合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)連帶賠償責(zé)任;被告與他人違法侵犯原告合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)其違法行為在損害發(fā)生過程和結(jié)果中所起作用等因素，確定被告的行政賠償責(zé)任;被告已經(jīng)依照法定程序履行審慎合理的審查職責(zé)，因他人行為導(dǎo)致行政許可決定違法的，不承擔(dān)賠償責(zé)任”。三是，環(huán)境權(quán)人有過錯(cuò)，排污者亦有過錯(cuò)的。即排污者超過了排放標(biāo)準(zhǔn)或總量控制標(biāo)準(zhǔn)，或存在其他違法情形的，即使環(huán)境權(quán)人有一定過錯(cuò)(知道污染的存在)，排污者也須承擔(dān)相應(yīng)的環(huán)境權(quán)侵權(quán)責(zé)任及行政責(zé)任。

3、環(huán)境權(quán)訴訟的性質(zhì)。鑒于環(huán)境的公共性，環(huán)境權(quán)訴訟的勝訴結(jié)果可能惠及相關(guān)不確定的眾多環(huán)境權(quán)人，從而賦予了訴訟以公益的屬性。因此，以公益性環(huán)境權(quán)(如清潔空氣權(quán)、清潔水體權(quán)、景觀權(quán)等③另外的安寧權(quán)、采光權(quán)、通風(fēng)權(quán)則主要屬于私益性環(huán)境權(quán)的范疇。)為實(shí)體權(quán)利基礎(chǔ)的環(huán)境訴訟，應(yīng)屬于環(huán)境公益訴訟的范疇。

4、環(huán)境權(quán)訴訟的功能局限性。環(huán)境權(quán)的創(chuàng)設(shè)確實(shí)能有效彌補(bǔ)現(xiàn)行法律制度對(duì)于環(huán)境公益保護(hù)不力的問題，然而，另一方面，其作用也是有限的:(1)適用范圍有限:主要適用于對(duì)人居性環(huán)境公益的保護(hù)，對(duì)調(diào)節(jié)性環(huán)境公益的保護(hù)功能有限。即環(huán)境權(quán)主要適用于生活環(huán)境的保護(hù)，對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)難以適用。這是因?yàn)?，依法理，利益?quán)利化的首要前提是利益的直接性，即只有與民事主體具有直接利害關(guān)系的利益方能被權(quán)利化。利益鏈條上較遠(yuǎn)的利益，通常以“法益”的形式進(jìn)行保護(hù)，而不采用權(quán)利化的路徑。譬如，對(duì)于純粹經(jīng)濟(jì)上利益的保護(hù)，各國民法一般不采取權(quán)利化的措施。換言之，并非所有的環(huán)境公益(尤其是調(diào)節(jié)性環(huán)境公益)都可被權(quán)利化為環(huán)境權(quán)。對(duì)于偏遠(yuǎn)的生態(tài)環(huán)境(如原始森林)而言，即使發(fā)生污染或破壞，只要這種損害不是根本性的，也只是造成某些生態(tài)功能的一時(shí)受損，如發(fā)生水土流失、草地退化、溫室效應(yīng)④針對(duì)溫室效應(yīng)，我們不宜針對(duì)氣候環(huán)境而成立所謂氣候環(huán)境權(quán)，因?yàn)闅夂蚶嬷皇且环N利益鏈條較遠(yuǎn)的生態(tài)利益，并非一種現(xiàn)實(shí)而直接的環(huán)境利益。對(duì)于氣候利益，環(huán)境法只能像民法以法益的形式保護(hù)某些經(jīng)濟(jì)利益一樣，通過生態(tài)法益的形式對(duì)其進(jìn)行保護(hù)，而不宜采用權(quán)利化的模式。等，一般并不會(huì)直接侵害環(huán)境權(quán)本身，僅僅可能構(gòu)成后續(xù)的危險(xiǎn)而已。①生態(tài)系統(tǒng)是一個(gè)具有自我更新、自我恢復(fù)功能的結(jié)構(gòu)和功能系統(tǒng)，在一定范圍和程度內(nèi)，系統(tǒng)自身具有一定的調(diào)節(jié)能力，對(duì)來自外界比較小的沖擊(污染或破壞)能夠進(jìn)行緩沖和自調(diào)，從而維持其動(dòng)態(tài)上的穩(wěn)定性。因此，即使偏遠(yuǎn)的生態(tài)環(huán)境遭受污染和破壞導(dǎo)致調(diào)節(jié)性環(huán)境公益受損時(shí)，也不能或難以直接提起環(huán)境權(quán)之訴。因?yàn)?，環(huán)境權(quán)人要證明其生活環(huán)境會(huì)因生態(tài)環(huán)境的受損而受損或很可能受損將是十分艱難的。(2)受制于環(huán)境權(quán)主體維護(hù)環(huán)境公益的起訴意愿和訴訟能力。當(dāng)環(huán)境權(quán)主體不知、不愿、不敢、不會(huì)和無力主張和行使訴權(quán)甚至放棄訴權(quán)時(shí)，司法程序便無法啟動(dòng)，即使啟動(dòng)了也難以勝訴。

5、環(huán)境權(quán)訴訟局限性的補(bǔ)救措施。為擺脫這種困境，有效維護(hù)環(huán)境公益，有必要設(shè)計(jì)科學(xué)的制度補(bǔ)救措施:(1)對(duì)于生態(tài)環(huán)境上難以成立環(huán)境權(quán)的制度對(duì)策。對(duì)此，方法有二:一是建立環(huán)境鑒定評(píng)估制度，成立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)。當(dāng)生態(tài)環(huán)境受損時(shí)，環(huán)境權(quán)人可求助于有關(guān)環(huán)境鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)，證明其生活環(huán)境的環(huán)境品質(zhì)會(huì)因生態(tài)環(huán)境的受損而受損或很可能受損，從而直接運(yùn)用環(huán)境權(quán)訴訟來保護(hù)這種調(diào)節(jié)性環(huán)境公益。二是通過國家機(jī)關(guān)提起自然資源所有權(quán)訴訟來間接保護(hù)這種生態(tài)性環(huán)境公益，這一點(diǎn)前文已有闡釋，不再贅述。(2)對(duì)于環(huán)境權(quán)主體起訴意愿和訴訟能力不足的制度對(duì)策。為確保環(huán)境公益得到有效保護(hù)，根據(jù)訴訟信托原則，②所謂訴訟信托，是指委托人將其實(shí)體權(quán)利及相應(yīng)訴訟權(quán)利轉(zhuǎn)移給受托人(一般為公益團(tuán)體)，由受托人以自身的名義(訴訟當(dāng)事人的身份)，為實(shí)現(xiàn)實(shí)體利益進(jìn)行訴訟，產(chǎn)生的訴訟利益歸于受益人的一種信托制度和訴訟制度。參見肖建華:《群體訴訟與我國代表人訴訟的比較研究》，載《比較法研究》1999年第2 期;徐衛(wèi):《論訴訟信托》，載《河北法學(xué)》2006年第9 期。作為環(huán)境權(quán)主體的公民可將其訴權(quán)托付給有關(guān)公益團(tuán)體，由其以自己的名義起訴。在美國，代行此種訴權(quán)的機(jī)關(guān)主要為國家司法部門，即檢察總長。當(dāng)然，在缺乏政府訴訟(檢察官未起訴)的情況下，依據(jù)“私人總檢察官”理論［11］建立起來的公民訴訟制度，“任何人”(包括公民、社會(huì)組織和有關(guān)國家機(jī)關(guān)等)都可直接向法院起訴，督促有關(guān)企業(yè)遵守環(huán)保規(guī)定，敦促有關(guān)行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)，從而實(shí)施法律，保護(hù)環(huán)境公益。③See 33 U.S.C.§1365(b)(1)(B).但也有學(xué)者認(rèn)為，公益訴訟若采用“任何人”原告標(biāo)準(zhǔn)可能會(huì)導(dǎo)致公益訴訟的效果適得其反，還可能侵犯私人權(quán)益，對(duì)“私權(quán)自治”原則造成破壞。［12］我國也可借鑒美國的公民訴訟制度，以環(huán)境權(quán)和訴訟信托為理論基礎(chǔ)，將環(huán)境權(quán)主體的訴權(quán)信托給民間環(huán)保組織、環(huán)保機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)等公益團(tuán)體，由其直接以自己的名義提起訴訟。由于此種訴訟并非為了自身利益而是為了環(huán)境公益，因此，由這些主體提起的環(huán)境訴訟，在性質(zhì)上當(dāng)然屬于環(huán)境公益訴訟的范疇。有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)允許廣大公眾、公益團(tuán)體、人民檢察院、環(huán)保行政主管部門等主體提起環(huán)境公益訴訟，合理分擔(dān)訴訟費(fèi)用、分配舉證責(zé)任，并延長訴訟時(shí)效，使環(huán)境公益能夠得到有效保障。［13］

(三)小結(jié):環(huán)境公益訴訟的界定及其權(quán)利基礎(chǔ)

所謂環(huán)境公益訴訟，是指以環(huán)境權(quán)和自然資源國家(集體)所有權(quán)為權(quán)利基礎(chǔ)，以訴訟信托為理論依據(jù)，以維護(hù)環(huán)境公益為目的，由公民、環(huán)保組織、環(huán)保機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)等主體提起的訴訟。具體包括:(1)公民基于公益性環(huán)境權(quán)(如清潔空氣權(quán)、景觀權(quán))而提起的環(huán)境權(quán)訴訟;(2)自然資源監(jiān)督管理機(jī)關(guān)(包括各級(jí)政府及其海洋、漁業(yè)、林業(yè)、環(huán)保等職能部門)基于自然資源國家(集體)所有權(quán)而提起的自然資源所有權(quán)訴訟和環(huán)境容量所有權(quán)訴訟;(3)環(huán)保組織、環(huán)保機(jī)關(guān)④當(dāng)然，環(huán)保機(jī)關(guān)只有在依法履行環(huán)保職責(zé)仍不能充分保護(hù)環(huán)境公益且未被作為相關(guān)行政訴訟被告時(shí)，方可提起環(huán)境民事公益訴訟。和檢察機(jī)關(guān)等基于公民環(huán)境權(quán)和訴訟信托而提起的環(huán)境權(quán)信托訴訟。

三、環(huán)境公益訴訟的起訴順位:依實(shí)體權(quán)利基礎(chǔ)的不同而作相應(yīng)安排

既然公民、環(huán)保組織、政府及其職能部門、檢察機(jī)關(guān)等多類主體均有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟，那么，如何處理其起訴順位便成為我們接下來不得不著手解決的問題。筆者以為，應(yīng)依實(shí)體權(quán)利基礎(chǔ)的不同而作相應(yīng)安排。

(一)以自然資源所有權(quán)為基礎(chǔ)的起訴順位

其一，環(huán)保機(jī)關(guān)為第一順位的原告。各級(jí)人民政府及其林業(yè)、漁業(yè)、海洋、水利、國土、環(huán)保等職能部門，作為自然資源的監(jiān)督管理機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)擁有以國家所有權(quán)人(國家)代表人身份提起環(huán)境公益訴訟的優(yōu)先權(quán)。反過來說，這也是其職責(zé)所在。

其二，檢察機(jī)關(guān)為第二順位的原告。檢察機(jī)關(guān)作為《憲法》所規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，除了有權(quán)督促各級(jí)政府及其有關(guān)環(huán)保部門及時(shí)提起訴訟并支持起訴外，在必要的時(shí)候，也可以直接提起環(huán)境公訴，而對(duì)環(huán)境法律的實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督。當(dāng)然，對(duì)于環(huán)境刑事附帶民事訴訟，檢察機(jī)關(guān)無疑應(yīng)當(dāng)作為第一順位的原告。

其三，公民和環(huán)保組織為第三順位的原告。當(dāng)環(huán)保機(jī)關(guān)及檢察機(jī)關(guān)均拒絕或未及時(shí)提起環(huán)境公益訴訟時(shí)，將自然資源信托給國家但保留了監(jiān)督權(quán)的公民除了可以通過投訴、舉報(bào)、控告等手段督促環(huán)保機(jī)關(guān)及檢察機(jī)關(guān)提起訴訟之外，在必要的時(shí)候，也可以自然資源所有權(quán)主體(全民)成員的身份，代表全體直接起訴。

(二)以環(huán)境權(quán)為權(quán)利基礎(chǔ)的起訴順位

其一，環(huán)境權(quán)人和環(huán)保組織為第一順位的原告。環(huán)境權(quán)法律化(法律上正式確認(rèn)了環(huán)境權(quán))后，即使沒有發(fā)生現(xiàn)實(shí)上的人身和財(cái)產(chǎn)損害，公民也可以提起公益性環(huán)境權(quán)訴訟。享有了環(huán)境權(quán)，公民便具有了環(huán)境上的直接利害關(guān)系，當(dāng)然不再受《民事訴訟法》“原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織”的阻礙。不過，需注意的是，公民起訴資格的取得應(yīng)以享有環(huán)境權(quán)為要件(須自我證明)。譬如，對(duì)于2005年松花江水污染事故，遠(yuǎn)在北京的人們是很難以環(huán)境權(quán)為依據(jù)而起訴的，因?yàn)閷?shí)在沒有足夠的理由證明其享有相應(yīng)的環(huán)境權(quán)。當(dāng)然，除了公民可以自己起訴之外，環(huán)保組織也可依據(jù)環(huán)境權(quán)和訴訟信托直接起訴。①當(dāng)有多個(gè)公民、多個(gè)環(huán)保組織或公民和環(huán)保組織同時(shí)為維護(hù)環(huán)境公益而起訴時(shí)，我們可采用共同訴訟的方式，或參照《民事訴訟法》所規(guī)定的代表人訴訟方式，來解決第一順位原告內(nèi)部的沖突問題。環(huán)保機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)等機(jī)關(guān)，可對(duì)公民和環(huán)保組織的訴訟活動(dòng)提供支持(即支持起訴)。

其二，環(huán)保機(jī)關(guān)為第二順位的原告。第一順位的原告(環(huán)境權(quán)人)在合理期限內(nèi)未起訴或環(huán)境權(quán)人直接請(qǐng)求其起訴的，環(huán)保機(jī)關(guān)為維護(hù)環(huán)境公益也可直接提起訴訟。環(huán)保機(jī)關(guān)未積極起訴的，檢察機(jī)關(guān)可督促其起訴。當(dāng)然，環(huán)保機(jī)關(guān)起訴的前提是，其已經(jīng)勤勉履行了環(huán)境保護(hù)的法定職責(zé)，并未被相關(guān)污染企業(yè)作為被告而提起環(huán)境行政訴訟。

其三，檢察機(jī)關(guān)為第三順位的原告。當(dāng)?shù)谝豁樜辉?環(huán)境權(quán)人)在合理期限內(nèi)未起訴，第二順位的原告(環(huán)保機(jī)關(guān))經(jīng)督促起訴也未能在合理期限內(nèi)起訴或被作為環(huán)境行政訴訟被告而無權(quán)起訴的，檢察機(jī)關(guān)可作為原告直接提起環(huán)境公益訴訟。此種情形下，檢察機(jī)關(guān)作為原告提起環(huán)境公益訴訟，便成為了環(huán)境公益司法保護(hù)的最后一道保障。

(三)不同順位原告之間的協(xié)作和監(jiān)督

必須指出的是，起訴順位的安排只是一種理論上的設(shè)計(jì)(以防止訴訟資源的浪費(fèi)和不必要的麻煩)，實(shí)踐中不宜機(jī)械和僵化，而應(yīng)以及時(shí)、有效維護(hù)環(huán)境公益為基本原則進(jìn)行靈活處理。此外，不同順位的原告還可作為共同原告起訴或加入到已經(jīng)受理的訴訟之中:

其一，可作為共同原告同時(shí)提起環(huán)境公益訴訟，相互配合，壯大訴訟的力量。譬如，公民、環(huán)保組織和環(huán)保機(jī)關(guān)可發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，取長補(bǔ)短行，作為共同原告提起環(huán)境民事公益訴訟。這方面，典型的案例如2009年公民朱正茂和中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴江陰港集裝箱有限公司飲用水污染案，2011年自然之友與重慶市綠色志愿者聯(lián)合訴云南曲靖陸良化工實(shí)業(yè)有限公司鉻渣污染案等。

其二，可加入環(huán)境私益訴訟，補(bǔ)充提出維護(hù)環(huán)境公益的訴訟請(qǐng)求。環(huán)保組織、環(huán)保機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)可直接加入公民提起的環(huán)境私益訴訟，補(bǔ)充提出維護(hù)環(huán)境公益的訴訟請(qǐng)求(也可不起訴，而直接支持原告提出維護(hù)環(huán)境公益的訴訟請(qǐng)求)。譬如，環(huán)保組織認(rèn)為案件可能涉及環(huán)境公益的，可以申請(qǐng)加入訴訟;法院認(rèn)為案件涉及“環(huán)境公益損害”的，也可基于“司法能動(dòng)”原則，發(fā)布信息告知社會(huì)，允許環(huán)保組織或環(huán)保機(jī)關(guān)作為公益原告參加訴訟。在此類訴訟中，公民的訴訟請(qǐng)求主要指向環(huán)境私益，而公益原告的訴訟請(qǐng)求則指向環(huán)境公益。2002年“塔斯曼海輪”油污染事故案就是這方面的典型案例:天津市海洋局(作為環(huán)保部門)代表國家提出了9830 萬元的海洋生態(tài)損失索賠請(qǐng)求，天津市漁政漁港監(jiān)督管理處(作為資源管理部門)代表國家提出了1830 萬元的海洋漁業(yè)資源損失索賠請(qǐng)求，天津市塘沽區(qū)大沽漁民協(xié)會(huì)則代表1490 多戶漁民提出了6288 萬元的海洋捕撈損失索賠請(qǐng)求。

其三，可加入已進(jìn)行的環(huán)境公益訴訟，以協(xié)助或監(jiān)督先前原告的公益訴訟行為。環(huán)保機(jī)關(guān)或檢察機(jī)關(guān)已起訴的，環(huán)境權(quán)人和環(huán)保組織也有權(quán)作為原告，向法院請(qǐng)求參與已經(jīng)進(jìn)行的環(huán)境公益訴訟，以協(xié)助或監(jiān)督環(huán)保機(jī)關(guān)或檢察機(jī)關(guān)的訴訟行為。典型案例如“美國政府訴AVX 公司案”(United States v.AVX Corp.):國家野生生命聯(lián)盟因不信任作為原告的國家機(jī)關(guān)，遂作為另一原告加入到已進(jìn)行的訴訟中，以監(jiān)督原告的訴訟行為。②美國政府訴AVX 公司一案的訴訟時(shí)間很長，國家野生生命聯(lián)盟擔(dān)心聯(lián)邦政府在法庭的調(diào)解中放棄原則，依《聯(lián)邦民事程序規(guī)則法》第24條的規(guī)定，提出介入訴訟的動(dòng)議，請(qǐng)求作為政府之外的原告，以協(xié)助和監(jiān)督政府的訴訟行為。1989年4月27日，法院作出有限許可的同意裁決，允許其在法庭上僅就以下三個(gè)事項(xiàng)發(fā)表看法并進(jìn)行辯論:一是對(duì)建議的同意裁決的法律請(qǐng)求;二是應(yīng)當(dāng)采取的應(yīng)對(duì)自然資源損害的符合《綜合環(huán)境反應(yīng)、補(bǔ)償和責(zé)任法》要求的措施;三是《綜合環(huán)境反應(yīng)、補(bǔ)償和責(zé)任法》提出的清除污染的法律要求。法院還裁決，若國家野生生命聯(lián)盟認(rèn)為其的觀點(diǎn)與這三個(gè)方面的判決相反，可以提起上訴。后來，國家野生生命聯(lián)盟確實(shí)提出了上訴，遺憾的是未能勝訴。See United States v.AVX Corp.，962 F.2d 108，113，(1st Cir.1992).再如，在我國的2011年自然之友與重慶市綠色志愿者聯(lián)合訴云南曲靖陸良化工實(shí)業(yè)有限公司鉻渣污染案中，在最終立案的起訴書中，曲靖市環(huán)保局由初稿中的第三人變更為共同原告，與上述兩家環(huán)保組織一起提起環(huán)境公益訴訟。［14］

四、結(jié)語

環(huán)境公益訴訟是環(huán)境法在司法領(lǐng)域最重要、最核心的制度，是司法機(jī)關(guān)維護(hù)環(huán)境公益最基本的工具。然而，環(huán)境公益訴訟涉及的問題十分復(fù)雜，需要綜合掌握、靈活運(yùn)用環(huán)境科學(xué)、生態(tài)學(xué)、環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)、公法、私法等方面的基本原理，方能進(jìn)行科學(xué)的制度設(shè)計(jì)。筆者以為，在沒有對(duì)環(huán)境公益訴訟的利益基礎(chǔ)、權(quán)利依據(jù)等基本理論問題進(jìn)行剝繭抽絲的剖析和科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼撟C之前，就匆匆展開所謂制度建構(gòu)和立法設(shè)計(jì)，既是急功近利的，也是極不明智的。脫離理論基礎(chǔ)進(jìn)行的有關(guān)環(huán)境公益訴訟起訴主體等方面的所謂學(xué)術(shù)論爭，只會(huì)成為浪費(fèi)資源的庸俗爭吵。當(dāng)然，這反過來也深刻揭示了我國環(huán)境法學(xué)理論研究嚴(yán)重滯后于環(huán)境法治實(shí)踐需要這一尷尬和汗顏的局面。

當(dāng)前，我國的《環(huán)境保護(hù)法》正在進(jìn)行緊鑼密鼓的修改，其中，是否需要建立環(huán)境公益訴訟制度以及原告條款如何設(shè)計(jì)等問題，仍處于眾說紛紜的激烈爭辯之中。建議《環(huán)境保護(hù)法》在2012年8月新修訂的《民事訴訟法》的基礎(chǔ)上，規(guī)定:“對(duì)污染和破壞環(huán)境等損害環(huán)境公共利益的行為，有直接環(huán)境利害關(guān)系的公民和有關(guān)環(huán)保行政機(jī)關(guān)、經(jīng)依法登記的社會(huì)組織可以向人民法院提起訴訟。其他主體在合理期限內(nèi)沒有起訴或者認(rèn)為確有必要的，檢察機(jī)關(guān)也可以直接提起訴訟。”此外，建議最高人民法院盡快出臺(tái)關(guān)于適用《民事訴訟法》環(huán)境民事公益訴訟的司法解釋。

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