王瀅淇　柯巧

【摘 要】地方自行發(fā)債使地方可更靈活的籌措資金，在很大程度上解決了地方政府財政吃緊的問題。近年來，地方債發(fā)行“開閘”，已由財政部代發(fā)過渡為地方自行發(fā)債，不難預見，今后我國將走向地方自主發(fā)債的道路。但其間的風險，制度及監(jiān)管上的缺漏也不可忽視。我國地方債的推行仍需深入探討，完善的地方債發(fā)行與償還體系亟待建立。

【關鍵詞】地方債；發(fā)行前景；風險管理

地方債是地方政府為籌措財政收入或項目建設資金而發(fā)行的地方性政府債券，當?shù)卣疄榈胤絺l(fā)行及償還的雙重主體。地方債所融資金通常用于交通、教育、醫(yī)療、保障性住房等社會效益較高的地方公共設施的建設，并以當?shù)卣磥淼呢斦杖胱鳛檫€本付息的擔保。地方債的發(fā)行在西方國家已有相對成熟的體系，但在我國還是新生事物，需對其發(fā)展及可能面臨的風險和問題做進一步分析。

一、我國地方債發(fā)展歷程

（一）地方融資平臺隱性舉債

在分稅制體系下，地方將75%的財權上交中央，地方自留25%，但地方政府需要承擔的職責卻未因此減少。集中在教育、醫(yī)療等公共領域的大量具體支出性項目與地方有限的財力沖突激烈，地方政府面臨財權與事權的不匹配，在許多重大公共建設項目上存在資金缺口。而在1994年出臺的《預算法》中，國家明確禁止地方發(fā)行地方政府債券，使得地方雖有資金困難，卻又無法通過發(fā)行地方債融資。以此為背景，各種政府背景的融資平臺紛紛成立。地方融資平臺多以公司及信托基金的形式出現(xiàn)，巧妙規(guī)避了《預算法》對地方發(fā)債的限制，成為地方開展公共性事業(yè)建設的重要融資途徑。截至2009年5月，全國各省、區(qū)、直轄市合計設立8221家投融資平臺公司，至2009年末，地方政府融資平臺貸款余額為7.38萬億元，同比增長70.4%，占一般貸款余額的20.4%。由于這些平臺融資規(guī)模過度膨脹，運作不夠規(guī)范；對融資平臺公司信貸管理缺失，地方政府違規(guī)或變相提供擔保；債務的權責利難以劃分等問題，存在巨大的風險。

（二）財政部代理發(fā)行地方債

2008年來，受全球金融危機的影響，地方政府財政收入大幅減少，而由于中央本級財政收入也受金融危機影響，因此中央向地方的轉移支付也出現(xiàn)困難。為擴大內需，解決地方財政缺口，使地方經(jīng)濟在危機中平穩(wěn)運行，國家自1994年來首次對地方債“開閘”。2009年，國務院同意由財政部代理地方發(fā)行2000億地方政府債券，列入省級預算管理。此次發(fā)債具有應對金融危機的“應急性”，采取過渡性發(fā)債方式，由財政部代理發(fā)行，即發(fā)債的主體仍是中央，地方支付發(fā)行費由財政部代辦并承擔還本付息責任，按期繳送本息，由財政部代為償還。財政部代發(fā)地方債雖能短期內解決地方財政緊缺問題，但此舉將使中央承擔地方政府的道德違約風險，加大中央的財政壓力，同時，對于資金流向、使用狀況，債務余額、還款計劃等都缺乏有效監(jiān)管及制度約束。

（三）地方自行發(fā)債試點改革

經(jīng)國務院批準，2011年在上海市、浙江省、廣東省和深圳市試點地方政府自行發(fā)債，同時，財政部下發(fā)了《2011年地方政府自行發(fā)債試點辦法》。試點在國務院批準的發(fā)債規(guī)模限額內自行組織發(fā)債，政府債券期限分為3年和5年，由財政部代辦還本付息，試點省市建立相應償債保障機制。此次試點是對地方政府由自行發(fā)債向自主發(fā)債過渡的嘗試，最終改革方向是使地方政府成為政府債券的發(fā)行、償債雙主體，即由地方政府直接發(fā)行債券，決定債務的規(guī)模、流向等，并直接對投資者還本付息。

二、推行地方債的前景及意義

自1994年來，我國已走過了禁止地方政府發(fā)債→財政部代發(fā)地方債→地方政府自行發(fā)債的軌跡。參照西方國家市政債券的成熟體系，及我國當前地方政府對融資的現(xiàn)實需求，地方債最終還將走向地方政府自主發(fā)債的道路。

目前我國推行的仍是地方政府自行發(fā)債模式，并不等同于地方自主發(fā)債。所謂地方自主發(fā)債，主要指發(fā)債“項目自立，規(guī)模自定，用途自選，償債自負”，即地方政府自主決定舉債規(guī)模及融資用途等主要方面，中央只對地方債體系進行監(jiān)管。而從當前看來，中央規(guī)定了地方發(fā)債的規(guī)模額度及發(fā)債融資的使用項目，地方政府對此均沒有決定權，而償債方式更是由財政部代為還本付息，事實上是以中央信用在為地方債作擔保。因此，地方自行發(fā)債與自主發(fā)債存在很大差距。

上表為四?。ㄊ校┰圏c在2011、2012年發(fā)行地方債的中標利率及同期銀行間固定利率國債收益率。根據(jù)債券發(fā)行的一般規(guī)則，風險大小與利率高低成正比。而在地方政府首次發(fā)行政府債券的2011年，各?。ㄊ校┲袠死噬踔恋陀谕趪鴤?，不難看出市場對地方債的熱捧，反映了市場對地方政府財政的信心，對新生地方債券風險較小的預測，另外也是對中央將放松銀根的預期。同時，此次作為試點的四個?。ㄊ校┚鶠檠睾０l(fā)達城市，市場對其償債能力的預期更是高于一般地方債券，尤其此次試點發(fā)債仍然采用財政部代為還本付息的方式，因此，事實上與國債相似度極高，這也是此次地方債中標利率低于同期國債利率的重要因素。2012年，政府繼續(xù)擴大試點地方債發(fā)行規(guī)模，市場對地方債投資趨于理性，中標利率超過同期國債利率，但高于國債利率的點數(shù)仍然少于歷史經(jīng)驗預期，可見市場對試點發(fā)行地方債的反應仍然良好，政府應加強監(jiān)管和引導，并逐漸推進和擴大試點改革，探索地方政府自主發(fā)債的道路。

地方自主發(fā)債是大勢所趨，但在現(xiàn)行條件下，尚不具備自主發(fā)債的條件。應先穩(wěn)步推進自行發(fā)債，解決自行發(fā)債中的問題，完善相關政策和監(jiān)管體系，最終平穩(wěn)實現(xiàn)自主發(fā)債。推進我國地方債發(fā)展意義重大，對于政府來說，地方債公開發(fā)行將為地方提供更高效、穩(wěn)定的融資方式，拓寬地方融資渠道，并提高地方政府財政透明度，減少隱性負債數(shù)量，降低相關部門對地方財政狀況的監(jiān)管難度，同時也減輕中央對地方轉移支付的壓力。對金融市場而言，我國長期以來一直以國債為單一債券形式，并未形成完善的債券體系，而地方債的出現(xiàn)及規(guī)范，將豐富我國債券市場產(chǎn)品種類，同時，地方債的利率波動狀況可完善利率的傳導機制，更為有效的反映市場供求狀況，有利于貨幣政策的制定和金融市場的規(guī)范。

三、地方債風險及管理

（一）地方政府行政風險

多數(shù)地方政府存在公共性項目建設資金缺口，在此背景下，地方政府可能通過行政手段違規(guī)或偽造舉債資格獲得資金，這加大了銀行等金融系統(tǒng)的流動性風險及相關企業(yè)的尋租可能。同時，由于任期限制，執(zhí)政官員在本任期內舉借債務大部分將由下一屆政府進行償還，因此，為取得政績，官員往往不考慮政府實際償債能力，盲目舉債，過度建設現(xiàn)象嚴重。2010年，政府背景的云南省公路開發(fā)投資公司因無力償債而向債權銀行發(fā)出“違約通知函”，表示“即日起，只付息不還本”。截至2010年上半年，該公司資產(chǎn)總額為1314億元，負債高達1015億元，資產(chǎn)負債率高達77%，拉響了地方債風險的警報。作為一個經(jīng)濟落后、汽車保有量較低的省份，“十一五”期間云南公路總里程已達20.67萬公里，位居全國第三，超過其“十一五”原計劃的一半。其背后反映的是地方政府在財權緊縮的條件下，以債務獲投資、以投資獲發(fā)展的新時代“大躍進”。此外，根據(jù)我國對地方債的規(guī)定，所籌資金需用于中央財政投資地方項目的配套工程及民生工程，但地方政府違規(guī)使用現(xiàn)象嚴重。據(jù)國家審計署2012年對中央預算執(zhí)行及其他財政收支審計查出問題的整改結果顯示，2010年度，地方政府性債務涉及的各類違規(guī)資金超過5000億元，351億元債務資金被投向資本市場、房地產(chǎn)和“兩高一?！保ǜ吣芎摹⒏呶廴?、產(chǎn)能過剩）項目。

在現(xiàn)行官員政績考核制度下，行政風險難以化解，地方債無序發(fā)行及使用問題較為嚴重，但這種人為的風險事實上是可以通過制度手段加以控制的。中央可適度調整對地方政府的考核制度，加大對違規(guī)舉借及使用地方債的懲罰力度，同時，完善地方政府財務公開制度，對債務來源、余額、項目建設情況等進行公示，并配合相應的監(jiān)管體系，設立專門的地方債監(jiān)管部門，規(guī)范地方債從舉借到償還的整個過程。

（二）地方政府償債風險

據(jù)國家審計署2011年對全國地方政府性債務的審計結果顯示，截至2010年底，全國地方性政府債務余額已達10萬億元人民幣，這一債務總額占2010年GDP的1/4，超過當年全國財政收入，且債務到期償還時間在2011年～2016年有數(shù)個集中償還高峰。隨著償債高峰的到來，部分地方政府將面臨流動性風險的巨大考驗。同時，地方財政收入主要依賴買賣土地所得的土地出讓金，2010年地方財政收入中土地出讓金比例高達76.6%，而隨著中央對房市的調控，地方政府獲得土地出讓金的收入大減，但新增債務卻有增無減，到2010年底，承諾用土地出讓收入作為償債來源的債務余額高達25473.51億元。雖然摩根大通發(fā)布報告稱，中國地方債風險仍在可控范圍內，但部分地方政府已陷入償債危機。2010年底，有78個市級和99個縣級政府負有償還責任債務的債務率高于100%，分別占兩級政府總數(shù)的19.9%和3.56%。由于償債能力不足，部分地方政府只能通過舉借新債償還舊債，截至2010年底，有22個市級政府和20個縣級政府的借新還舊率超過20%。

當前我國地方債數(shù)量大且來源廣，地方政府普遍存在過度舉債行為，管理困難。在擴大試點的過程中，應繼續(xù)加強對地方融資平臺的規(guī)范，逐步減少地方政府隱性負債，從而便于中央合理調控及監(jiān)管地方發(fā)債規(guī)模，并建立健全地方風險預警系統(tǒng)，將發(fā)債規(guī)模控制在風險發(fā)生范圍內。同時，應加強地方政府償債能力。地方政府過度發(fā)債事實上是長期以來財權與事權不匹配造成的結果，在分稅制實施了近20年后，中央可對地方財權與事權進行合理調整，用一定的財權保障地方政府的事權，減輕地方政府對借債的依賴，增大其對負債的償還能力，與此同時，地方應成立公共地方債償還基金，建立地方債付本還息保障機制。通過將地方債額度限制在合理范圍，并增強地方政府償債的能力，雙管齊下，減少地方債償債風險。

（三）法律及監(jiān)管失范風險

1994年《預算法》中指出“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法規(guī)和國務院規(guī)定的以外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券?！痹摋l例雖明確禁止了地方發(fā)債，但也暗含“例外情況“，自2009年來地方債的屢次開閘實際上都是對“例外情況”的演繹，并無專門的《地方債法》和相應的監(jiān)管體系來保障其施行。同時，各級地方政府除通過地方融資平臺舉債外，違反法規(guī)直接舉債或通過違規(guī)擔保取得資金的行為一直存在，且舉債規(guī)模逐年增長。而客觀地看，地方政府發(fā)行債券實有必要，中央出于對地方財政缺口的考慮，實際上也默許了地方債的存在，因此，此時可考慮使地方債發(fā)行合法化，并配備完善的法律體系規(guī)范其發(fā)展。

在當前中國的政治體制下，地方政府往往存在“中央為地方債兜底”的想法，因此盲目舉債，而市場出于對政府財政的信心及行政壓力，大量認購。如果發(fā)債規(guī)模適度，監(jiān)管有效，則有利于吸收地方或社會的閑置資本，進而促進地方建設和經(jīng)濟發(fā)展，也有利于地方債發(fā)行工作的良性運轉；而與此相反，如果監(jiān)管不力，發(fā)債規(guī)模過大，特別是嚴重超過了地方政府的償還能力，必將造成債權人恐慌，引發(fā)一定范圍內的社會問題，從而大大降低地方政府和地方財政的信用危局，也會在一定程度上影響和誘發(fā)國家整體的金融問題。從歐洲此次主權債務危機應使我們看到，地方政府因過度發(fā)債而違約造成地方財政或政府破產(chǎn)絕不是危言聳聽。我國也應以此為鑒，吸取經(jīng)驗，迅速完善相關法律及監(jiān)管體系，明確地方政府的償債責任，創(chuàng)造良好的市場環(huán)境。隨著地方自行發(fā)債試點工作的深入，中央應對《預算法》進行適當修改，并著手《地方債法》的編纂和配套監(jiān)管體系的推進，通過法規(guī)嚴格規(guī)范地方債的舉債條件、發(fā)債規(guī)模、使用方向，并建立完善的償還保障及監(jiān)管體系，確保地方債發(fā)行工作良行運轉。

參 考 文 獻

[1]宗寬廣，周治富.我國地方政府債券發(fā)展的路徑與前景[J].金融前沿.2012：60～61

[2]王建新，潘文軒.構建地方債的風險防范與控制機制[J].中國財政.2009（16）：40～41

[3]盧曉峰.我國地方政府債務風險及其防范對策[J].企業(yè)導報.2010（7）

[4]毋曉雷.地方債務風險及防控[J].宏觀經(jīng)濟管理.2013（1）：41～

43