○董澤宇

預(yù)警是防范突發(fā)事件的“最后一道防線”，可以極大地挽救受災(zāi)人群寶貴生命，減少經(jīng)濟財富損失與穩(wěn)定社會安全秩序。目前，我國突發(fā)事件預(yù)警體系建設(shè)正處于起步階段，在預(yù)警發(fā)布平臺、渠道與機制等方面取得了初步進展。但是在2012年“7·21”北京特大暴雨等事件中，也充分暴露出我國突發(fā)事件預(yù)警體系存在著預(yù)警發(fā)布滯后、協(xié)調(diào)聯(lián)動不力、覆蓋面不廣、用語不規(guī)范、公眾缺乏預(yù)警常識等嚴重問題，亟待相關(guān)部門加以研究改進。美國是一個災(zāi)害大國，境內(nèi)時常發(fā)生地震、臺風(fēng)、洪澇、化學(xué)污染、傳染病、恐怖襲擊等各種類型的突發(fā)事件。為了保護美國人民免遭突發(fā)事件的傷害，在長達半個多世紀的時間里美國逐漸建立起種類齊全的突發(fā)事件預(yù)警體系，積累了豐富成熟的預(yù)警體系建設(shè)經(jīng)驗。美國的相關(guān)做法可以為我國突發(fā)事件預(yù)警體系建設(shè)提供有益思考與借鑒。

一、美國突發(fā)事件預(yù)警體系建設(shè)的發(fā)展現(xiàn)狀

2006年6月26日，美國前任總統(tǒng)小布什批準第13407號行政法令，要求建立“一個有效、可靠、整合、靈活和綜合的系統(tǒng)”，并適當考慮“私立部門、聯(lián)邦系統(tǒng)內(nèi)部的所有層級政府的職責、能力和需要，確保在任何情況下總統(tǒng)都能向美國人民發(fā)表講話”，以便在戰(zhàn)爭、恐怖襲擊、自然災(zāi)害或者其他災(zāi)難危險發(fā)生的情況下可以向美國人民發(fā)出預(yù)警。根據(jù)這一要求，美國建立了綜合公共警報與預(yù)警系統(tǒng)（IPAWS），試圖將現(xiàn)有的各種預(yù)警系統(tǒng)整合起來，加強各層級政府與各類行業(yè)機構(gòu)之間應(yīng)急信息共享與溝通，實現(xiàn)通過一個入口就可以發(fā)布不同類型預(yù)警的目的。IPAWS系統(tǒng)重點在于改革美國警報與預(yù)警基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)，整合預(yù)警系統(tǒng)與技術(shù)，成為預(yù)警“系統(tǒng)中的系統(tǒng)”（System of Systems）。

目前，以綜合公共警報與預(yù)警系統(tǒng)為核心，美國突發(fā)事件預(yù)警體系整合了國家預(yù)警系統(tǒng)（NAWAS）、應(yīng)急警報系統(tǒng)（EAS）、國家海洋與大氣管理署（NOAA）下屬的兩個氣象預(yù)報系統(tǒng)（NWWS、NWR）與商業(yè)移動警報系統(tǒng)（CMAS），以及網(wǎng)絡(luò)警報與轉(zhuǎn)播網(wǎng)絡(luò)（WARN）、地理定位警報系統(tǒng)（GTAS）等多個預(yù)警系統(tǒng)。除此之外，警報器、數(shù)字公路信號、計算機模擬系統(tǒng)、數(shù)字信號、警報器系統(tǒng)、互聯(lián)網(wǎng)搜索引擎、社會分享網(wǎng)站和即時通信等方式也融入了預(yù)警網(wǎng)絡(luò)。在美國社會中應(yīng)用最為廣泛的預(yù)警系統(tǒng)主要有以下幾種：

1.國家預(yù)警系統(tǒng)

國家預(yù)警系統(tǒng)（the National Warning System，NAWAS）是隸屬于聯(lián)邦應(yīng)急管理署（FEMA）的電話預(yù)警系統(tǒng)，通過聯(lián)邦、州和地方三級應(yīng)急運行中心向政府機構(gòu)發(fā)送警報。NAWAS起源于冷戰(zhàn)期間，最初被用于警告敵人襲擊，現(xiàn)在主要用于發(fā)布自然類和技術(shù)類災(zāi)害預(yù)警信息。NAWAS由2200個專用電話組成，24小時不間斷運行，按照分級分區(qū)原則進行應(yīng)急響應(yīng)。聯(lián)邦層面的NAWAS有兩大運行中心，分別是設(shè)在弗吉尼亞州的聯(lián)邦應(yīng)急管理署運行中心（FOC，F(xiàn)EMA Operations Center）和設(shè)在佐治亞州的聯(lián)邦應(yīng)急管理署后備運行中心（FAOC，F(xiàn)EMA Alternate Operations Center）。

2.應(yīng)急警報系統(tǒng)

應(yīng)急警報系統(tǒng)（Emergency Alert System，EAS）是直接面向公眾發(fā)布預(yù)警的主要預(yù)警系統(tǒng)。EAS接受聯(lián)邦應(yīng)急管理署和聯(lián)邦通訊委員會（FCC）聯(lián)合管理，可以通過所有的廣播、無線電視和有線電視臺網(wǎng)發(fā)布預(yù)警，包括1.4萬家以上的廣播臺和無線電視臺以及1萬家以上的有線電視臺，基本上可以覆蓋全美絕大多數(shù)居民。EAS起源于1963年的應(yīng)急廣播系統(tǒng)（EBS），最初用于應(yīng)對核武器威脅襲擊，到20世紀90年代后由于技術(shù)升級換代更名為EAS。目前EAS正在向以數(shù)字技術(shù)為基礎(chǔ)的DEAS（Digital Emergency Alert System）轉(zhuǎn)化。EAS主要有兩個功能：一是在全國性應(yīng)急期間為總統(tǒng)服務(wù)，在全國、州和地方三級層面上向公眾發(fā)布緊急通告，但是該功能從來沒有被真正使用過；二是向州和地方政府領(lǐng)導(dǎo)人提供服務(wù)，向當?shù)毓姲l(fā)布應(yīng)急公告。

3.美國國家海洋與大氣管理署氣象電報服務(wù)系統(tǒng)

美國國家海洋與大氣管理署氣象電報服務(wù)系統(tǒng)（NOAA Weather Wire Service，NWWS）是由美國國家氣象局（National Weather Service，NWS）管轄的衛(wèi)星數(shù)據(jù)收集和發(fā)布系統(tǒng)，負責通過有線網(wǎng)絡(luò)向州政府、聯(lián)邦政府、商業(yè)用戶和私人提供實時的氣象、水文、氣候和地球物理信息。NWWS可以在不到10秒鐘的時間內(nèi)向用戶發(fā)布相關(guān)預(yù)警信息，預(yù)警信息包含嵌入式數(shù)字識別信息，可以識別特定威脅和有潛在風(fēng)險的特定區(qū)域。NWWS發(fā)布的信息可以通過C波段和Ku波段的衛(wèi)星接收器或者互聯(lián)網(wǎng)進行接收。

4.美國國家海洋與大氣管理署氣象廣播系統(tǒng)

美國國家海洋與大氣管理署氣象廣播系統(tǒng)（NOAA Weather Radio，NWR）是另外一家由美國國家氣象局管轄的預(yù)警發(fā)布機構(gòu)，主要負責通過廣播臺網(wǎng)24小時發(fā)布天氣預(yù)報，擁有1000多個發(fā)射器，可以服務(wù)全美95%人口，覆蓋美國所有聯(lián)邦州。NWR主要發(fā)布天氣及其相關(guān)災(zāi)害的預(yù)測預(yù)警信息，目前已經(jīng)拓展到可以發(fā)布非天氣類的警報信息，涵蓋所有的災(zāi)害種類，比如通過應(yīng)急警報系統(tǒng)發(fā)布全國性安保警報，以及自然的、環(huán)境的和公共的安全警報。

二、美國突發(fā)事件預(yù)警體系建設(shè)的主要經(jīng)驗

美國突發(fā)事件預(yù)警體系功能齊全，不僅負責發(fā)布戰(zhàn)爭和嚴重天氣方面的預(yù)警，還負責發(fā)布事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、自然災(zāi)害和恐怖襲擊等危及公共安全方面的預(yù)警。美國預(yù)警體系在多年的發(fā)展與完善過程中積累了豐富經(jīng)驗，主要有以下幾個方面：

1.預(yù)警管理體制職責明確

在美國，絕大多數(shù)突發(fā)事件預(yù)警都是由政府部門發(fā)布，只有少數(shù)預(yù)警是由非政府組織發(fā)布。由于預(yù)警具有公共產(chǎn)品屬性，對預(yù)警發(fā)布主體的權(quán)威性要求較高，為了避免在預(yù)警發(fā)布過程中出現(xiàn)信息失真、謠言擴散等現(xiàn)象，在美國，只有承擔公共安全責任的政府部門與非政府組織才有資格對外發(fā)布預(yù)警信息。有權(quán)發(fā)布預(yù)警的主要有聯(lián)邦機構(gòu)、州政府組織、地方政府或者公共安全組織、部落政府和屬地政府等政府部門與機構(gòu)。除此之外，部分具有公共安全職責的公共或者私立部門組織也可以通過IPAWS系統(tǒng)發(fā)布預(yù)警。

以聯(lián)邦層面為例，國土安全部下屬的聯(lián)邦應(yīng)急管理署主要負責管理國家級突發(fā)事件預(yù)警發(fā)布事務(wù)。除此之外，還有十幾家聯(lián)邦部門參與發(fā)布預(yù)警，分別涉及氣象災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害、環(huán)境污染、犯罪、恐怖襲擊等領(lǐng)域。

2.預(yù)警發(fā)布機制以屬地為主

根據(jù)美國憲法規(guī)定，美國是一個由50個州聯(lián)合組成的聯(lián)邦制國家，中央聯(lián)邦政府和州政府分享國家權(quán)力，州政府具有一定的法定自治權(quán)利。基于美國的法律框架和政治體系要求，美國突發(fā)事件預(yù)警體系實行屬地管理制度。雖然針對可能在本級政府轄區(qū)內(nèi)發(fā)生的突發(fā)事件，聯(lián)邦、州、地方、部落和屬地政府均有義務(wù)發(fā)布預(yù)警，但是從總體上看，美國政府認為預(yù)警主要是地方政府的職責，聯(lián)邦政府和州政府只起到輔助作用。聯(lián)邦政府承擔有限的預(yù)警職責，除了負責發(fā)布聯(lián)邦級別的預(yù)警之外，只有在州和地方政府無力應(yīng)對突發(fā)事件并且主動申請援助的情況下才向其提供必要的幫助，針對特定區(qū)域發(fā)布某種類型預(yù)警。

以隸屬于加州應(yīng)急管理局的加州預(yù)警中心（CSWC）為例，CSWC職責主要是接收、協(xié)調(diào)、確認和分發(fā)可能會在加州發(fā)生或者可能會影響加州的地震、海嘯、洪水、大火、墜機等突發(fā)事件信息，以促進各方更好地應(yīng)對危機。2012年，CSWC向聯(lián)邦、州和地方政府報送65萬多條信息，共處理15萬次電話，其中1.1萬多次是關(guān)于?；沸孤┦录膱蟾妗?/p>

3.預(yù)警分級制度簡潔易懂

在2001年世貿(mào)中心“9.11”恐怖襲擊事件的刺激下，2002年3月美國開始推行五級恐怖威脅預(yù)警制度，將預(yù)警級別從高到低依次用紅色、橙色、黃色、藍色和綠色進行標識。但是這套以顏色為主要特征的預(yù)警分級制度在使用的過程中逐漸顯示出不合時宜的弊端。由于在使用顏色作為主要標識發(fā)布預(yù)警時沒有說明理由，導(dǎo)致提供的信息過于模糊，公眾不知道原因和應(yīng)對措施，反而容易引發(fā)不必要的恐慌，從而受到美國各界廣泛批評。

2011年4月美國國土安全部部長納波利塔諾(Janet Napolitano)宣布停止使用舊式恐怖威脅預(yù)警分級制度，而以新的兩級恐怖威脅預(yù)警制度取而代之，即“國家恐怖威脅預(yù)警系統(tǒng)”（National Terrorism Advisory System，NTAS）。新式預(yù)警分級制放棄了使用顏色發(fā)布預(yù)警的做法，只分為緊急威脅（imminent threat）和增高威脅（elevated threat）兩種預(yù)警。相比較而言，新式預(yù)警分級制度更加簡潔清晰，在發(fā)布預(yù)警時會明確說明詳細的警告信息，以方便公眾識別接受。

4.預(yù)警信息網(wǎng)絡(luò)開放共享

2006年建立起來的以IPAWS系統(tǒng)為核心的美國新一代預(yù)警體系并沒有取代原有的各種預(yù)警系統(tǒng)，而只是通過整合手段促使聯(lián)邦、州、屬地、部落和地方政府通過單一入口向多個渠道發(fā)送預(yù)警信息。PAWS系統(tǒng)是以互聯(lián)網(wǎng)為基礎(chǔ)的開放性預(yù)警平臺，可以通過軟件從外部接入，實現(xiàn)政府組織之間信息互換，免費發(fā)布預(yù)警信息。能夠接入PAWS系統(tǒng)的軟件有很多種，有公共安全責任的政府組織可以自由選擇最適合自身需求的一種軟件。只要擁有IPAWS系統(tǒng)賬號，并且使用的軟件能夠與IPAWS系統(tǒng)兼容，政府組織都可以參與交換預(yù)警信息。

三、對我國突發(fā)事件預(yù)警體系建設(shè)的啟示

2012年10月，桑迪颶風(fēng)襲擊了美國人口最密集、經(jīng)濟最繁榮的東海岸地區(qū)，造成113人死亡，500億美元經(jīng)濟損失。與卡特里娜颶風(fēng)相比，時隔七年之后，級別相當?shù)纳５巷Z風(fēng)造成的人員與財產(chǎn)損失大幅降低。在應(yīng)對颶風(fēng)的過程中，改進后的美國突發(fā)事件預(yù)警體系發(fā)揮了不可估量的作用。美國突發(fā)事件預(yù)警體系建設(shè)經(jīng)驗對于我國建設(shè)高效、全面的突發(fā)事件預(yù)警體系具有重要的指導(dǎo)作用。

1.利用數(shù)字技術(shù)整合預(yù)警管理系統(tǒng)

在建設(shè)預(yù)警系統(tǒng)的過程中，美國總結(jié)出一條最重要的預(yù)警原則，認為“整合的預(yù)警系統(tǒng)可以最大程度地保護公眾”?；谶@一理念，近年來美國重點建設(shè)的IPAWS系統(tǒng)本身并不負責發(fā)布預(yù)警，只是為參與者提供接入現(xiàn)有各種預(yù)警發(fā)布系統(tǒng)的服務(wù)端口，使公共警報和預(yù)警系統(tǒng)具有“警告包括殘疾人和不懂英語者在內(nèi)所有美國公民的能力”。我國應(yīng)將監(jiān)測技術(shù)與預(yù)警管理有機結(jié)合起來，借助于現(xiàn)代數(shù)字技術(shù)，增強系統(tǒng)兼容性與擴展性，統(tǒng)一預(yù)警信息傳輸技術(shù)標準與專業(yè)術(shù)語，整合突發(fā)事件監(jiān)測系統(tǒng)與預(yù)警發(fā)布渠道，形成覆蓋全災(zāi)種、全渠道、全目標群體的預(yù)警發(fā)布系統(tǒng)。需要強調(diào)的是，整合預(yù)警系統(tǒng)的難點不在于技術(shù)本身，更重要的是如何從管理上協(xié)調(diào)各部門合作，建立起暢通的預(yù)警會商與協(xié)作機制。

2.成立專職負責的預(yù)警發(fā)布管理機構(gòu)

預(yù)警是一項專業(yè)性較強的復(fù)雜工作，既具有管理屬性，也具有技術(shù)屬性。從流程上來看，預(yù)警工作貫穿多個環(huán)節(jié)與流程。廣義的預(yù)警包括監(jiān)測、預(yù)警和響應(yīng)三個階段；從內(nèi)容上來看，預(yù)警的對象是四大類突發(fā)事件，涉及多項專業(yè)領(lǐng)域；從手段上來看，現(xiàn)代預(yù)警系統(tǒng)需要運用各種高科技手段。為此，在美國由聯(lián)邦應(yīng)急管理署及其各地分部設(shè)立專職機構(gòu)，負責處理與預(yù)警相關(guān)的所有事務(wù)。要做好預(yù)警工作，我國有必要成立專門的預(yù)警發(fā)布中心，配備特定的專業(yè)設(shè)備與管理人員，專職負責管理預(yù)警接收、處理與發(fā)布等工作。

3.構(gòu)建信息共享的開放性預(yù)警網(wǎng)絡(luò)平臺

一個信息共享的預(yù)警網(wǎng)絡(luò)平臺能夠?qū)崿F(xiàn)預(yù)警資源利用最大化。美國突發(fā)事件預(yù)警系統(tǒng)是一個開放的共享平臺，面向全社會提供預(yù)警服務(wù)。以IPAWS系統(tǒng)為例，任何肩負公共安全責任的政府機構(gòu)、企業(yè)和社會組織都可以申請成為IPAWS系統(tǒng)成員。在經(jīng)過相關(guān)程序?qū)徍伺鷾手?，IPAWS系統(tǒng)成員即可通過系統(tǒng)端口對外發(fā)布預(yù)警信息。鑒于國情體制不同，我國突發(fā)事件預(yù)警由政府負責對外統(tǒng)一發(fā)布，其他社會機構(gòu)不具備發(fā)布權(quán)限，但是通過建設(shè)開放性預(yù)警信息網(wǎng)絡(luò)，為社會團體與組織查詢與溝通預(yù)警信息創(chuàng)造便利條件，可以有效增強社會參與預(yù)警的意識，提高預(yù)警發(fā)布效率。

4.探索預(yù)警分級制度革新，提高公眾辨識度

2011年以后美國采用兩級預(yù)警制度代替原有的五級顏色預(yù)警制度，雖然新式預(yù)警分級制度采取過度簡化預(yù)警級別，徹底拋棄顏色標識等做法還有待時間來驗證其效果，但是這種堅持以公眾為導(dǎo)向的變革思路值得我們學(xué)習(xí)。我國現(xiàn)行的四級預(yù)警制度使用顏色作為分級標識，同時提供有限指引信息，在實踐中也顯示出了一定缺陷。在2012年北京“7.21”暴雨災(zāi)害中，很多公眾不理解氣象臺發(fā)布預(yù)警信息內(nèi)容，造成嚴重的混亂局面，部分原因就在于以顏色代表預(yù)警級別缺乏公眾認知基礎(chǔ)，預(yù)警信息內(nèi)容過于刻板等問題。為此，我國可以探索在保留四級預(yù)警制度的基礎(chǔ)上，取消顏色作為主標識，保留顏色作為背景信息，而以數(shù)字和形容詞的組合作為預(yù)警級別主標識，形象化描述預(yù)警威脅程度，以便于公眾辨識與接受預(yù)警信息。