鮑宏禮

(黃岡師范學(xué)院商學(xué)院，湖北 黃岡438000)

黃岡是一個農(nóng)業(yè)大市，農(nóng)村人口占絕大多數(shù)，2009年開始，黃岡市根據(jù)武漢城市圈“兩型”社會綜合配套改革試驗總體方案，形成了黃岡市“兩型社會”建設(shè)“13521”實施體系，即一個實施方案、三年行動計劃、五個專項規(guī)劃(空間、產(chǎn)業(yè)、綜合交通、社會事業(yè)、生態(tài)環(huán)境)、兩個區(qū)域規(guī)劃(沿江經(jīng)濟帶、大別山旅游產(chǎn)業(yè)帶)、一個重點項目清單。近幾年在“兩型社會”建設(shè)過程中，黃岡農(nóng)村經(jīng)濟社會長足發(fā)展，蠶繭、板栗、茯苓、花生、油菜、淡水珍珠等農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量居湖北之冠，農(nóng)村企業(yè)及經(jīng)濟合作組織發(fā)展迅速，黃岡已建成了全國重要的優(yōu)質(zhì)糧油基地。然而，黃岡農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的同時，“資源節(jié)約與環(huán)境友好”兩型社會建設(shè)的任務(wù)依然非常艱巨。為此，黃岡市政府制定了“十二五”“兩型社會”建設(shè)中生態(tài)治理和保護的基本原則目標，即“堅持預(yù)防為主、保護優(yōu)先的原則，以削減總量、改善質(zhì)量、防范風險為目標，以節(jié)能減排和生態(tài)環(huán)保工程建設(shè)為抓手，努力實現(xiàn)工業(yè)污染全防全控和重點領(lǐng)域有效治理，著力打造生態(tài)黃岡，到2015年，主要污染物排放得到有效控制，重點流域治理取得初步成效，長江生態(tài)環(huán)保示范帶基本形成，城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量得到有效改善”。農(nóng)村作為一個特殊的經(jīng)濟體，其“兩型社會”建設(shè)具有與大城市不同的特點，因此，探討黃岡農(nóng)村“兩型社會”建設(shè)中的生態(tài)治理模式問題對于落實黃岡“十二五”規(guī)劃具有非常重要的意義。

關(guān)于農(nóng)村“兩型社會”建設(shè)中的生態(tài)治理模式問題，至今還沒有統(tǒng)一的定義。一般認為，農(nóng)村“兩型社會”建設(shè)中的生態(tài)治理模式也與其他治理模式一樣，包括治理主體、治理客體、治理結(jié)構(gòu)、治理機制等內(nèi)容，是內(nèi)部治理與外部治理的融合，治理方法、治理過程、治理目標與治理結(jié)果統(tǒng)一。治理的主體是指組織由誰治理、誰參與治理的問題。治理的客體是指治理需要解決的問題。治理結(jié)構(gòu)和治理機制都包括內(nèi)部和外部兩個方面。內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)主要是界定管理者與出資者、內(nèi)部人(管理層和控制性出資者)與外部人的關(guān)系，而內(nèi)部治理機制則包含出資者權(quán)力與維護、董事會(理事會)的作用、責任與構(gòu)成、高管激勵等內(nèi)容。外部治理則由法律和政治途徑、產(chǎn)品和要素市場競爭、公司控制市場、聲譽市場等組成。[1]

農(nóng)村“兩型社會”建設(shè)中的生態(tài)治理不應(yīng)該單純是環(huán)境治理問題，而主要應(yīng)該屬于社會公共事務(wù)治理的范疇。社會公共事務(wù)治理有兩種類型:一是以政府為本位、民眾和非政府公共組織依附于政府的政府治理模式，即政府管理的集權(quán)化模式、民主化模式、社會化模式;二是以社會為本位，政府、民眾與非政府公共組織平等合作的社會治理模式，即社會治理的自主化模式、多中心模式。[2]從理論上講，這兩種模式都可以適用于農(nóng)村“兩型社會”建設(shè)中的生態(tài)治理。

一、黃岡農(nóng)村生態(tài)治理主要模式

(一)理論依據(jù) 基于我國農(nóng)村管理的實際情況以及農(nóng)村資源節(jié)約與環(huán)境友好型社會建設(shè)利益主體關(guān)系，元治理理論與利益相關(guān)者理論是我們探討農(nóng)村生態(tài)治理模式的重要理論依據(jù)。

元治理理論致力于政府角色的重新界定，強調(diào)在治理背景下，政府應(yīng)該實現(xiàn)從由全能政府向有限政府、有效政府的轉(zhuǎn)變，政府角色不在于“劃槳”，而在于“掌舵”。但是，治理理論并不完全排斥政府作用的發(fā)揮，相反，治理理論還提出了“元治理”的理念，意義在于政府雖然不再是單一的治理主體，不再擁有絕對的最高權(quán)威，但是仍然要在治理結(jié)構(gòu)中發(fā)揮重要的作用，還要負責規(guī)范和協(xié)調(diào)其他社會組織的行為相互關(guān)系。強調(diào)政府治理責任的前提在于政府自身角色的轉(zhuǎn)變，即扮演“元治理角色”。政府雖已不是權(quán)力的全部壟斷者，也不掌握著全部的權(quán)威，但是它作為社會系統(tǒng)中具有較強資源調(diào)配能力和利益整合能力的組織，依然擁有相對龐大的信息資源，它是作為一個剔除了善惡判斷的中立角色的“在場”，它可以為多元體的發(fā)展提供基礎(chǔ)性支持和服務(wù)，甚至在多元主體發(fā)生利益沖突時，以一個不可或缺的公平角色“出場”。[3]

利益相關(guān)者理論首先是1932年哈佛法學(xué)院杜德提出的關(guān)于公司治理思想。1960年代，西方學(xué)者才真正給出利益相關(guān)者的定義。1963年，斯坦福研究所進一步將“利益相關(guān)者”這一術(shù)語定義為“利益相關(guān)者是那些失去其支持，企業(yè)就無法生存的個人或團體?！?980年代以后，利益相關(guān)者理論影響迅速擴大。弗里曼在其著作《戰(zhàn)略管理:一種利益相關(guān)者的方法》一書中，對利益相關(guān)者進行了較為系統(tǒng)的探討。弗里曼認為，“利益相關(guān)者是能夠影響一個組織目標的實現(xiàn)，或者受到一個組織實現(xiàn)其目標過程影響的所有個體群體”。考察利益相關(guān)者理論有兩個概念非常重要，即“利益相關(guān)者影響”、“利益相關(guān)者參與”。這兩個概念體現(xiàn)了人們在面對利益相關(guān)者問題時在策略上的“內(nèi)化”過程和認識上的深化過程。[4]

(二)可行模式 從以上理論分析及目前黃岡農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展的實踐來看，“政府主導(dǎo)——利益相關(guān)者參與治理”模式(簡稱“二元模式”)是黃岡農(nóng)村生態(tài)治理的最佳選擇，有利于推動生態(tài)效益、經(jīng)濟效益和社會效益的有機統(tǒng)一。

所謂“政府主導(dǎo)——利益相關(guān)者參與治理”模式，是指在農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境治理中，保持黃岡各級政府及其相關(guān)行政部門的主導(dǎo)地位，充分關(guān)注利益相關(guān)者的利益需求，以利益相關(guān)者的利益沖突和利益協(xié)調(diào)為治理動因，調(diào)動利益相關(guān)者參與的積極性，并且在治理過程中廣泛吸收利益相關(guān)者參與治理決策、實施、監(jiān)管等環(huán)節(jié)的治理模式。目的在于通過利益協(xié)調(diào)和利益平衡，消除治理主體間的利益沖突，減少生態(tài)環(huán)境治理中的內(nèi)耗，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的良好治理。這一模式是基于政府管制型治理模式的失效以及公共治理的現(xiàn)實困難基礎(chǔ)上，結(jié)合黃岡農(nóng)村實際，引入利益相關(guān)者理論模型構(gòu)建而成的。黃岡農(nóng)村生態(tài)治理采用“二元模式”具有以下幾個方面的特征:

其一，農(nóng)村經(jīng)濟中的中小企業(yè)、農(nóng)戶及其他經(jīng)濟實體較分散，農(nóng)村環(huán)境的好壞與他們的經(jīng)濟生活盡管具有直接性的關(guān)系，但是與城市中的大企業(yè)與居民的關(guān)系相比，其關(guān)心的程度顯然沒有城市居民和單位的關(guān)心程度高?！岸Ｊ健贝蚱乒苤菩椭卫砟Ｊ较碌囊辉黧w治理局面，將農(nóng)村多元利益相關(guān)者引入治理機制，共同參與生態(tài)環(huán)境的治理，實現(xiàn)了一元向多元的轉(zhuǎn)變;與此同時，“二元模式”保留了政府的主導(dǎo)地位，鑒于政府在生態(tài)環(huán)境治理中的重要作用，政府仍然發(fā)揮元治理的作用，在治理過程中具備較高的地位和整體協(xié)調(diào)能力，但不再是唯一的治理主體。

其二，黃岡農(nóng)村的這一治理模式只是要求利益相關(guān)者參與而非合作治理。由于生態(tài)環(huán)境治理中的農(nóng)村利益相關(guān)者行動能力不足，決定其只能參與而非合作治理，利益相關(guān)者還很難作為獨立主體與政府平等合作進行生態(tài)環(huán)境保護與治理;也沒有城市中利益主體的影響力和參與力。

第三，農(nóng)村的行政劃分與經(jīng)濟區(qū)域的劃分較細，區(qū)域面積又較大，只有發(fā)揮各級政府(包括村組)的協(xié)調(diào)機制作用，才能夠有效執(zhí)行生態(tài)治理總體戰(zhàn)略?？梢哉f，利益協(xié)調(diào)是這一模式運行的基礎(chǔ)?！岸Ｊ健苯⒌睦碚摶A(chǔ)就是對于生態(tài)環(huán)境治理中利益相關(guān)者的利益訴求與利益沖突充分認知的基礎(chǔ)上，通過利益協(xié)調(diào)、利益滿足等機制，使利益相關(guān)者凝結(jié)起來，共同參與治理。

第四，“二元模式”強調(diào)了在整個環(huán)境治理系統(tǒng)中，社會、經(jīng)濟、生態(tài)環(huán)境子系統(tǒng)相互協(xié)調(diào)、相互發(fā)展、優(yōu)化配置的狀態(tài)，符合經(jīng)濟欠發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)在發(fā)展經(jīng)濟的同時又保護生態(tài)的生態(tài)經(jīng)濟系統(tǒng)模型。這一模型的表達式如下:

目標函數(shù):(OPTZ=F(X，Y，Z)約束條件:X≥Xmin，Y≥Ymin，Z≥Zmin其中:

z——區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展狀態(tài);

X——社會子系統(tǒng)發(fā)展變量;

Y——經(jīng)濟子系統(tǒng)發(fā)展變量;

Z——生態(tài)環(huán)境子系統(tǒng)發(fā)展變量;

Xmin，Ymin，ZminX分別為各子系統(tǒng)的邊界條件。

該模型是一個區(qū)域生態(tài)經(jīng)濟系統(tǒng)考量的目標模型，也就是在各子系統(tǒng)自身的承受能力條件下，評價系統(tǒng)中社會、經(jīng)濟、生態(tài)環(huán)境子系統(tǒng)相互協(xié)調(diào)、相互發(fā)展、優(yōu)化配置的狀態(tài)?！白鳛樯鷳B(tài)經(jīng)濟系統(tǒng)既要有生態(tài)特征，又要有經(jīng)濟特征。生態(tài)經(jīng)濟系統(tǒng)的特征是對生態(tài)經(jīng)濟系統(tǒng)系統(tǒng)狀況的描述，其關(guān)鍵是對于生態(tài)經(jīng)濟矛盾的分析?！币欢▍^(qū)域內(nèi)的生態(tài)經(jīng)濟系統(tǒng)是由區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展狀態(tài)、社會子系統(tǒng)發(fā)展變量、經(jīng)濟子系統(tǒng)發(fā)展變量、生態(tài)環(huán)境子系統(tǒng)發(fā)展變量等要素組成?！岸Ｊ健痹谝欢ǖ某潭壬蠈崿F(xiàn)了農(nóng)村區(qū)域內(nèi)生態(tài)經(jīng)濟系統(tǒng)的目標函數(shù)，達到了系統(tǒng)中社會、經(jīng)濟、生態(tài)環(huán)境子系統(tǒng)相互協(xié)調(diào)、相互發(fā)展、優(yōu)化配置的狀態(tài)。

當然，“二元模式”中的政府主導(dǎo)，有其合理的邊界，并不意味政府壟斷所有權(quán)力進行管理，而在于保持政府在重大決策中的主導(dǎo)地位和統(tǒng)籌全局的能力，此時的政府更大程度地致力于制度供給、資金籌集、生態(tài)補償、利益沖突協(xié)調(diào)等方面的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)。“二元模式”中的利益相關(guān)者，改變了在管制型治理模式下的被動參與局面，增加了其在治理決策、實施、監(jiān)管中的位置和影響權(quán)重。利益相關(guān)者的廣泛參與主要體現(xiàn)在治理過程中的相互監(jiān)督、對于生態(tài)環(huán)境狀況的適時監(jiān)控、提出治理的相關(guān)建議和要求等方面。

(三)利益相關(guān)者范圍 探討黃岡農(nóng)村“二元模式”，重要的一個方面就是要準確識別農(nóng)村生態(tài)治理中的利益相關(guān)者范圍。識別利益相關(guān)者，對于生態(tài)環(huán)境有效治理和實現(xiàn)人與自然的持續(xù)、和諧發(fā)展具有重要的意義。依據(jù)農(nóng)村的實際情況及其生態(tài)功能區(qū)的劃分，其生態(tài)治理的利益相關(guān)者主要有以下幾類:

第一是區(qū)各級政府及相關(guān)政府行政部門。他們是生態(tài)功能區(qū)治理的實施者、組織者，他們依據(jù)政府的總體規(guī)劃和目標，結(jié)合所處生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)自然狀況，兼顧生態(tài)功能區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟社會發(fā)展，對生態(tài)功能區(qū)進行治理。他們擁有所轄區(qū)域內(nèi)生態(tài)保護和治理的決策和執(zhí)行權(quán)。

第二是農(nóng)村區(qū)域社會公眾。他們與生態(tài)功能區(qū)治理休戚相關(guān)，生態(tài)功能區(qū)治理效果直接影響區(qū)域內(nèi)公眾的生活質(zhì)量。區(qū)域內(nèi)公眾參與是生態(tài)功能區(qū)治理的社會基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)，生態(tài)功能治理依賴區(qū)域內(nèi)社會大眾的積極參與和支持。

第三是區(qū)域內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)部門(包括農(nóng)戶)。人們早就意識到，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，企業(yè)除了要承擔經(jīng)濟發(fā)展責任外，還必須承擔環(huán)境責任。生態(tài)功能區(qū)為相關(guān)產(chǎn)業(yè)部門和農(nóng)戶提供生產(chǎn)資料和生態(tài)服務(wù)功能，但是它們的發(fā)展程度和生產(chǎn)方式卻間接影響著生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)功能維護與治理。

第四是與生態(tài)功能區(qū)治理相關(guān)的非政府組織。主要包括各級環(huán)境評價組織、行業(yè)協(xié)會、環(huán)境保護組織等，它們從專業(yè)角度和公眾角度影響著生態(tài)功能區(qū)治理的整個過程。

第五是生態(tài)受益或生態(tài)受損區(qū)的公眾或組織。由于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能具有空間轉(zhuǎn)移效應(yīng)，因此，良好的或持續(xù)惡化的生態(tài)功能區(qū)的治理結(jié)果，也會使區(qū)域外的組織或個人受益或受損，這些區(qū)域外的因素也是利益相關(guān)者。生態(tài)功能區(qū)受益或受損區(qū)的公眾或組織，由于本身并不處于生態(tài)功能區(qū)的自然或行政區(qū)域范圍內(nèi)，對于生態(tài)功能區(qū)治理的關(guān)注和投入程度都比較低，就成為潛在的利益相關(guān)者。

二、結(jié)論

“二元模式”應(yīng)該是黃岡農(nóng)村“兩型社會”建設(shè)中生態(tài)治理的最佳模式，但要有效地實施這一模式必須做到:

第一，探索培育利益相關(guān)者參與生態(tài)治理的價值體系。每個利益相關(guān)者參與治理的動機、目標各不相同，在生態(tài)治理中各個利益群體的利益要求也有差異，如果缺少必要的價值整合，分散的各自為政的利益相關(guān)者的利益訴求會使利益相關(guān)者沖突加劇。要解決生態(tài)治理主要利益相關(guān)者之間的利益沖突與矛盾，應(yīng)該深化生態(tài)文明的可持續(xù)發(fā)展的價值理念。

公共治理的最高目標就在于公共利益的最大化，這就需要人們在觀念上的深度認同，才可能實現(xiàn)行動上的步調(diào)一致，因此，新的治理模式的有效運行離不開公益精神的支撐。構(gòu)建起支撐生態(tài)治理的價值體系，有助于為生態(tài)治理提供方向和信念支持，在生態(tài)環(huán)境治理中，融入生態(tài)文明的社會精神和民族價值，在生態(tài)保護過程中形成中華民族的生態(tài)美德和生態(tài)道義責任體系。用良好的生態(tài)美德來支撐生態(tài)環(huán)境治理，為生態(tài)保護注入自覺的心靈動力，為廣泛的社會參與奠定精神基礎(chǔ)。在社會生活中，加大各種形式的生態(tài)文明理念宣傳與教育，采用多種多樣的激勵措施，增進和放大生態(tài)責任意識。用生態(tài)文明的價值理念指引生態(tài)治理的實際行動，用生態(tài)責任和生態(tài)使命凝聚中國精神，為“二元模式”的實施奠定信念基礎(chǔ)。

第二，探索利益相關(guān)者參與生態(tài)治理的效果評價體系。效能是對治理結(jié)果的評價與檢驗，無論采取何種生態(tài)治理模式，追求效能都是治理模式選擇和變革的依據(jù)。“二元模式”作為一種理論預(yù)設(shè)，是否切合黃岡的生態(tài)治理實際，能否在實踐的層面予以實現(xiàn)，還有待于進步檢驗。這里主要從生態(tài)治理效果和利益相關(guān)者滿意度兩個維度來評價新型治理模式的績效。

生態(tài)治理效果評價就是指在政府治理績效考評中，增加綠色GDP的考量。在這種意義上，用較為科學(xué)的生態(tài)治理綠色核算制度，設(shè)計出一套生態(tài)治理績效評估指標體系，成為建立中國生態(tài)治理績效評價的核心。政府生態(tài)治理績效管理的重要意義要求必須落實和執(zhí)行綠色政府績效考核體系。在提拔任用干部的考核與考察中，上級主管部門應(yīng)當將生態(tài)環(huán)境保護和管理的指標納入干部考核，引導(dǎo)各級政府管理人員改變思想，樹立重視環(huán)境保護與生態(tài)文明、重視人類長遠利益與強調(diào)人與自然和諧發(fā)展的綠色政績觀。

利益相關(guān)者滿意度評價是在“二元模式”下，對于利益相關(guān)者利益沖突和利益矛盾的充分關(guān)注和解析。這種評價是對于利益相關(guān)者的利益實現(xiàn)程度和滿意程度的重視，是利益相關(guān)者公共治理模式有效益的重要保障。從平衡利益角度，以利益為紐帶吸引參與治理，在績效評價中以利益相關(guān)者滿意度作為重要參數(shù)，一方面，有利于利益相關(guān)者的實現(xiàn);另一方面，有利于對政府進行實質(zhì)上的監(jiān)督。關(guān)于利益相關(guān)者滿意度的指標設(shè)計，可以從生態(tài)滿意度、政府治理滿意度、參與治理的深度和廣度的滿意度等方面來考慮。

第三，完善利益相關(guān)者參與治理的政策法律體系。首先要加強利益相關(guān)者參與治理的立法建設(shè)。推進利益相關(guān)者參與生態(tài)治理的相關(guān)法律法規(guī)的建設(shè)勢在必行。參照發(fā)達國家治理的成功范例，完善的法律體系是保障多元主體參與治理的重要舉措，也是治理成功的根本保障。目前已有的關(guān)于生態(tài)環(huán)境污染、生態(tài)資源破壞等行為的法律追究還僅限于對生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀的法律補償，從生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能損耗角度的長期的關(guān)注，在某種意義上減輕了對生態(tài)破壞行為的法律量刑，從而助長了破壞分子的囂張行為?；诖耍瑢τ谏鷳B(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能產(chǎn)生嚴重影響的人為破壞性行為需要繩之以法，關(guān)于生態(tài)功能區(qū)治理的相關(guān)法律條文亟須出臺?！岸Ｊ健?，對于利益沖突的協(xié)調(diào)是基于法治理性。

要完善利益相關(guān)者參與治理的權(quán)責體系。明確政府和民間組織各自的權(quán)限范圍，保證其在各自的領(lǐng)域擁有主導(dǎo)權(quán)。要加強政府與民間組織的權(quán)力劃分的制度規(guī)范，即通過法律手段來協(xié)調(diào)政府與民間組織的關(guān)系，以法律的形式制定政府與民間組織的權(quán)限范圍并使之受到法律的保護。明確的制度規(guī)范降低了非確定性的負面影響，使政府和民間組織都有了清楚的權(quán)責邊界，使權(quán)力的行使和責任的承擔都走上規(guī)范化、制度化的軌道，從而改善行政環(huán)境，為雙方的合作提供穩(wěn)定的制度環(huán)境。

要完善生態(tài)治理的政策體系。生態(tài)治理涉及多元公共利益，離開了穩(wěn)定健全的政策系統(tǒng)就談不上治理的有效性，缺少了治理的政策依據(jù)，會使治理變成一盤散沙。完善生態(tài)治理的相關(guān)政策體系，讓生態(tài)治理有依據(jù)，用政策形成長效治理的機制，依據(jù)政策規(guī)章推進生態(tài)治理才更符合現(xiàn)實需求。依據(jù)可持續(xù)發(fā)展原則，建立以生態(tài)環(huán)境保護為宗旨的長效管理制度。生態(tài)環(huán)境的保護與治理不是一朝一夕就能見效的，黃岡應(yīng)該改變以往生態(tài)治理中運動型治理模式，堅持以建設(shè)“兩型社會”為主題，通過政策體系的完善，形成生態(tài)治理長期有效的治理機制。不斷地完善生態(tài)治理的財政政策和生態(tài)補償政策體系，對減少利益相關(guān)者利益沖突至關(guān)重要。

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