吳世勇

(雅礱江流域水電開(kāi)發(fā)有限公司，四川成都 610051)

1 引言

應(yīng)對(duì)氣候變化、實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排，需要加快水電的開(kāi)發(fā)。截至2012年底，中國(guó)水電裝機(jī)已達(dá)2.49億千瓦，年發(fā)電量8641億千瓦時(shí)，水電裝機(jī)容量和年發(fā)電量均居世界第一。按照規(guī)劃，到“十三五”末水電裝機(jī)將達(dá)到3.5億千瓦，中國(guó)水電正在經(jīng)歷一個(gè)快速發(fā)展的時(shí)期。隨著電站向高壩大庫(kù)和西部腹心地帶推進(jìn)，在技術(shù)難度不斷加大的同時(shí)，征地移民工作也日益復(fù)雜。征地移民是水電工程建設(shè)的重要組成部分，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人口、資源、環(huán)境、工程技術(shù)等諸多領(lǐng)域，是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程。據(jù)統(tǒng)計(jì)，新中國(guó)成立以來(lái)我國(guó)興建了各類(lèi)型水庫(kù)8.7萬(wàn)多座，共搬遷移民約1900萬(wàn)人，其中農(nóng)村移民占80%以上。我國(guó)征地移民工作從建國(guó)初期的重工程輕移民，到逐步規(guī)范和法制化，再到法律制度進(jìn)一步配套完善，2006年國(guó)務(wù)院出臺(tái)《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》(國(guó)務(wù)院第471號(hào)令)，印發(fā)《關(guān)于完善大中型水庫(kù)移民后期扶持政策的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2006〕17號(hào))文件，全面調(diào)整完善了移民政策法規(guī)。隨即修訂《水電工程建設(shè)征地移

民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》(DL/T5064—2007)，進(jìn)一步完善和規(guī)范了征地移民相關(guān)政策和規(guī)劃要求。2012年2月國(guó)家發(fā)展改革委以《關(guān)于做好水電工程先移民后建設(shè)有關(guān)工作的通知》(發(fā)改能源［2012］293號(hào))明確水電開(kāi)發(fā)新方針。盡管如此，由于征地移民工作的長(zhǎng)期性、艱巨性、復(fù)雜性，水電開(kāi)發(fā)中征地移民安置工作面臨新的形勢(shì)和挑戰(zhàn)，目前仍然存在一系列問(wèn)題。國(guó)家“十二五”規(guī)劃中提出，要在做好生態(tài)保護(hù)和征地移民的基礎(chǔ)上積極發(fā)展水電，征地移民工作已成為水電工程建設(shè)的制約因素之一。

2 面臨的主要問(wèn)題

在國(guó)家的土地管理和移民管理政策與實(shí)踐中存在與水電開(kāi)發(fā)特點(diǎn)和形勢(shì)不相適應(yīng)的地方，帶來(lái)一系列問(wèn)題，亟待完善。

2.1 移民“三原”原則在實(shí)際中執(zhí)行難度大，面臨政策挑戰(zhàn)

《移民條例》第二十四條規(guī)定“工礦企業(yè)和交通、電力、電信、廣播電視等專(zhuān)項(xiàng)設(shè)施以及中小學(xué)的遷建或者復(fù)建，應(yīng)當(dāng)按照其原規(guī)模、原標(biāo)準(zhǔn)或者恢復(fù)原功能的原則補(bǔ)償”，這就是普遍采用的“三原”原則，但在移民安置規(guī)劃和移民實(shí)施過(guò)程中，部分地方政府認(rèn)為“三原”原則沒(méi)有考慮地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，工作協(xié)調(diào)難度極大，并且地方政府的利益訴求與實(shí)際差距往往較大，如等外公路或四級(jí)單車(chē)道想提高到二級(jí)、三級(jí)公路，泥結(jié)碎石路面想提高到瀝青路面或混凝土路面等。項(xiàng)目業(yè)主在編制移民安置大綱和移民安置規(guī)劃時(shí)常常因?yàn)椤叭痹瓌t問(wèn)題與地方政府達(dá)不成共識(shí)，規(guī)劃成果一推再推，最后一般采取各方互相讓步的方式進(jìn)行解決。實(shí)際上在《水電工程建設(shè)征地移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》(DL/T5064－2007)中已經(jīng)明確“原標(biāo)準(zhǔn)、原規(guī)模低于國(guó)家規(guī)定范圍的下限的，從國(guó)家規(guī)定范圍的下限建設(shè);原標(biāo)準(zhǔn)、原規(guī)模高于國(guó)家規(guī)定范圍的上限的，從國(guó)家規(guī)定范圍的上限建設(shè);原標(biāo)準(zhǔn)、原規(guī)模在國(guó)家規(guī)定范圍內(nèi)的，按照原標(biāo)準(zhǔn)、原規(guī)模建設(shè)”，原來(lái)不符合標(biāo)準(zhǔn)，等級(jí)較低的公路、集鎮(zhèn)、學(xué)校等都會(huì)按照新的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)和實(shí)施，但部分地方政府想盡快更好地發(fā)展，總希望規(guī)劃得更美更好，一步到位，努力爭(zhēng)取更多的投資，這超出了國(guó)家移民政策的規(guī)定。

2.2 移民安置規(guī)劃執(zhí)行過(guò)程中設(shè)計(jì)變更頻繁

國(guó)家高度重視移民安置規(guī)劃大綱和移民安置規(guī)劃的編制工作?！兑泼駰l例》規(guī)定要充分論證安置環(huán)境容量，多次廣泛征求移民群眾的意見(jiàn)，要各級(jí)政府對(duì)規(guī)劃方案進(jìn)行行政認(rèn)可，以確保移民安置規(guī)劃的科學(xué)性、合理性和可操作性。但在實(shí)際實(shí)施過(guò)程中，經(jīng)過(guò)層層審查認(rèn)可的移民安置規(guī)劃方案時(shí)常得不到執(zhí)行，設(shè)計(jì)變更一再發(fā)生，從移民安置點(diǎn)的變化，到集鎮(zhèn)遷建規(guī)模，再到專(zhuān)業(yè)項(xiàng)目復(fù)建方案，許多項(xiàng)目要發(fā)生變更甚至是多次變更。因時(shí)間的推移發(fā)生物價(jià)水平的變化而增加部分投資是必要的，但個(gè)別移民安置點(diǎn)地點(diǎn)偏遠(yuǎn)、基礎(chǔ)條件差而強(qiáng)行建設(shè)則顯得不盡合理。不斷發(fā)生設(shè)計(jì)變更的結(jié)果使得移民安置進(jìn)度緩慢，移民規(guī)劃投資一超再超。

2.3 水電工程搶建搶種搶栽現(xiàn)象嚴(yán)重

許多水電開(kāi)發(fā)項(xiàng)目在省政府下達(dá)“封庫(kù)令”前后出現(xiàn)較大規(guī)模的搶建搶種搶栽現(xiàn)象，給實(shí)物指標(biāo)調(diào)查工作帶來(lái)巨大困難，也對(duì)維護(hù)庫(kù)區(qū)“公正公平”制造了障礙。究其原因，一是“封庫(kù)令”下達(dá)時(shí)間太長(zhǎng)，程序復(fù)雜，從水庫(kù)正常蓄水位審定到下達(dá)“封庫(kù)令”再到實(shí)物指標(biāo)調(diào)查往往需要一至三年時(shí)間，給部分不法分子提供了搶建的機(jī)會(huì)，有獲得信息和搶建搶種搶栽的充足時(shí)間。個(gè)別已獲得非法利益的案例，在移民群眾中產(chǎn)生了非常惡劣的影響;二是個(gè)別地方政府法律意識(shí)淡薄，把關(guān)不嚴(yán)，甚至放寬突擊建房、分戶(hù)的手續(xù)，使之合法化，個(gè)別地方政府的寬容或縱容使得搶建搶種搶栽得到擴(kuò)大和普及;三是少部分基層干部和工作人員陷入非法利益格局，借移民之機(jī)謀取不正當(dāng)?shù)美?，由于他們身陷其中，制止搶建搶種搶栽的力度大大降低，甚至誘使移民群眾跟隨他們進(jìn)行搶建搶種搶栽。

實(shí)際上部分地方政府忽視甚至縱容搶建搶種搶栽現(xiàn)象并不能解決移民搬遷安置難的問(wèn)題，項(xiàng)目業(yè)主增加了投資也不能得到移民群眾的理解和支持，相反因?yàn)橛辛瞬还还剑瑫?huì)給移民工作帶來(lái)無(wú)窮的后患。一些移民群眾互相攀比，互相指責(zé)，拒絕調(diào)查和搬遷;一些移民群眾到處上訪要求平衡實(shí)物指標(biāo)和補(bǔ)償費(fèi)用，使得移民工作產(chǎn)生更多的矛盾和問(wèn)題，增大了處理難度，甚至?xí)蔀樯鐣?huì)穩(wěn)定的隱患。

2.4 主體設(shè)計(jì)單位參與移民工程施工建設(shè)(代建)帶來(lái)投資失控風(fēng)險(xiǎn)

目前征地移民工作中出現(xiàn)了個(gè)別主體設(shè)計(jì)單位到水電工程所在地總承包移民工程現(xiàn)象，如公路復(fù)建、防護(hù)工程、水庫(kù)灌溉工程等?！秶?guó)家能源局關(guān)于加強(qiáng)水電建設(shè)管理的通知》(國(guó)能新能〔2011〕156號(hào))文規(guī)定“積極探索和試點(diǎn)推廣移民工程項(xiàng)目由項(xiàng)目法人、主體設(shè)計(jì)單位等有社會(huì)責(zé)任的企業(yè)代建和總承包等多種形式”，是要求項(xiàng)目法人代建移民工程，主體設(shè)計(jì)單位負(fù)責(zé)全過(guò)程規(guī)劃和設(shè)計(jì)。出現(xiàn)主體設(shè)計(jì)單位承建移民工程現(xiàn)象可能會(huì)產(chǎn)生負(fù)面作用，個(gè)別地方政府出于經(jīng)濟(jì)利益追求可能會(huì)聯(lián)合主體設(shè)計(jì)單位夸大移民工程的作用，進(jìn)行超規(guī)模、超功能設(shè)計(jì)，待國(guó)家或省級(jí)部門(mén)審批后再調(diào)整規(guī)劃，達(dá)到地方政府、主體設(shè)計(jì)單位互利互惠的目的，其結(jié)果時(shí)導(dǎo)致無(wú)謂的投資增加。

2.5 移民投資大幅增長(zhǎng)

受?chē)?guó)家政策影響，建設(shè)征地及水庫(kù)淹沒(méi)處理補(bǔ)償投資風(fēng)險(xiǎn)很大。自2006年以來(lái)，國(guó)家及地方出臺(tái)了系列相關(guān)政策，就征地移民補(bǔ)償倍數(shù)、產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)以及耕地占用稅繳納范圍和繳稅標(biāo)準(zhǔn)作了大幅調(diào)整，使移民投資成倍或數(shù)倍增加，特別是近年一些省份(云南、四川等)耕地占用稅征收標(biāo)準(zhǔn)一再提高，使部分工程稅費(fèi)以十倍以上甚至幾十倍的倍率增加，造成土地使用稅費(fèi)過(guò)重而未直接用于庫(kù)區(qū)移民民生;同時(shí)個(gè)別地方諸多不合理需求如巧立名目的工作經(jīng)費(fèi)、協(xié)調(diào)經(jīng)費(fèi)、配合費(fèi)、贊助、援建、救濟(jì)費(fèi)，以及以移民為借口搭順風(fēng)車(chē)的助學(xué)、修路、送電、引水等所謂社會(huì)公益項(xiàng)目等等，對(duì)移民投資也產(chǎn)生了一定影響。這些現(xiàn)象導(dǎo)致移民投資大幅增加，嚴(yán)重制約了水電工程的可持續(xù)發(fā)展，也損害了地方和庫(kù)區(qū)移民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。

2.6 現(xiàn)有土地管理制度難以適應(yīng)水電的發(fā)展

現(xiàn)有土地報(bào)批程序包括土地預(yù)審、報(bào)批和登記等。大型水電工程通常地處偏遠(yuǎn)，交通通訊等均較為困難，在主體開(kāi)工前需要較長(zhǎng)的籌建時(shí)間。國(guó)家能源局為了籌建的開(kāi)展，采取了“路條”;環(huán)保部開(kāi)展了三通一平工程的評(píng)估;但國(guó)土方面沒(méi)有提供相應(yīng)的政策，使項(xiàng)目籌建十分困難。另外，土地目前的預(yù)審文件有效期為兩年，由于大型水電項(xiàng)目核準(zhǔn)程序十分復(fù)雜，周期長(zhǎng)，通常會(huì)遇到項(xiàng)目還未核準(zhǔn)，土地預(yù)審文件已過(guò)期的情況，帶來(lái)問(wèn)題。同時(shí)水電在核準(zhǔn)前通常已完成籌建，核準(zhǔn)即具備開(kāi)工條件。但按土地政策，核準(zhǔn)后再辦理土地報(bào)批，帶來(lái)水電開(kāi)工的兩難境地。

2.7 庫(kù)區(qū)基金征收后不能主要用于水庫(kù)自身，帶來(lái)后扶困難

為了做好水庫(kù)移民后期扶持，按現(xiàn)有政策，每度電征收8厘錢(qián)用于后扶。一個(gè)大型水電站如一年發(fā)電100億度，則上交8000萬(wàn)元后扶資金。但水庫(kù)庫(kù)區(qū)基金征收后，一般由省財(cái)政廳或移民局用于全省統(tǒng)籌，根據(jù)項(xiàng)目的輕重緩急，安排各年實(shí)施的項(xiàng)目和分配資金，很難主要用于繳費(fèi)電站自身的庫(kù)區(qū)移民。大部分的水電工程都遇到了發(fā)電以后且上交巨額后扶基金后，還要不斷出資解決移民遺留問(wèn)題的難題。

3 建議

為了促進(jìn)水電的健康發(fā)展，針對(duì)出現(xiàn)的問(wèn)題，提出如下建議:

(1)建議國(guó)家層面強(qiáng)力協(xié)調(diào)，嚴(yán)格遵守移民政策規(guī)定的“三原”原則，有序開(kāi)展水電工程移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)工作，堅(jiān)決制止非移民項(xiàng)目搭車(chē)現(xiàn)象，對(duì)與移民安置相關(guān)但提高標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目投資進(jìn)行合理分?jǐn)偂?/p>

(2)建議國(guó)家和地方有關(guān)部門(mén)研究移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)變更問(wèn)題，切實(shí)維護(hù)移民安置規(guī)劃報(bào)告的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，細(xì)化移民安置設(shè)計(jì)變更管理規(guī)定，規(guī)范設(shè)計(jì)變更。

(3)建議國(guó)家和各級(jí)地方政府采取嚴(yán)厲措施，強(qiáng)化法制執(zhí)行力度，制止搶建搶種搶栽現(xiàn)象。有關(guān)涉及的城建、國(guó)土、公安等部門(mén)應(yīng)在“封庫(kù)令”下達(dá)后停止辦理規(guī)劃、土地、工商登記和分戶(hù)等手續(xù);地方政府加強(qiáng)監(jiān)管和執(zhí)法力度，對(duì)違章、非法建筑和搶種搶栽的林木要及時(shí)進(jìn)行清理，甚至組織強(qiáng)行拆除;對(duì)擬征地移民范圍內(nèi)土地和房屋等現(xiàn)狀進(jìn)行拍照和錄像，作為征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定的影像依據(jù)。

(4)主體設(shè)計(jì)單位只有保持獨(dú)立、公正，才能科學(xué)、規(guī)范地完成移民工程規(guī)劃設(shè)計(jì)任務(wù)。建議國(guó)家進(jìn)一步規(guī)范移民復(fù)建工程的“代建”制度，明確規(guī)定主體設(shè)計(jì)單位不得參與移民工程的施工建設(shè)，不得陷入移民工程的利益格局之中。

(5)建議適應(yīng)水電核準(zhǔn)特點(diǎn)，出臺(tái)籌建期土地管理政策。延長(zhǎng)土地預(yù)審期限，避免在核準(zhǔn)前失效。同意水電核準(zhǔn)后即開(kāi)工建設(shè)，過(guò)程中再辦理手續(xù)。

(6)2007年國(guó)家財(cái)政部制定《大中型水庫(kù)庫(kù)區(qū)基金征收使用管理暫行辦法》(財(cái)綜〔2007〕26號(hào))中規(guī)定“地方政府在安排庫(kù)區(qū)基金時(shí)，應(yīng)將其中的75%用于支持實(shí)施庫(kù)區(qū)及移民安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，以及解決水庫(kù)移民的其他遺留問(wèn)題，其余部分用于庫(kù)區(qū)防護(hù)工程及移民生產(chǎn)、生活設(shè)施維護(hù)”。建議進(jìn)一步規(guī)范庫(kù)區(qū)基金的使用，使繳費(fèi)的項(xiàng)目庫(kù)區(qū)能主要受益。

(7)建議國(guó)家進(jìn)一步修改完善“先移民后建設(shè)”、長(zhǎng)效補(bǔ)償機(jī)制、移民竣工驗(yàn)收等實(shí)施細(xì)則和政策。

4 結(jié)論

水電是潔凈可再生能源，需要加快開(kāi)發(fā)。但水電站特別是大型電站建設(shè)中將涉及征地移民。征地移民工作涉及各方利益協(xié)調(diào)，政策性強(qiáng)，矛盾多，在當(dāng)前水電快速發(fā)展的時(shí)期，出現(xiàn)了一些困難和問(wèn)題。建議有關(guān)部門(mén)和單位，進(jìn)一步堅(jiān)持以人為本、構(gòu)建和諧，在做好環(huán)保和移民的基礎(chǔ)上積極開(kāi)發(fā)水電，切實(shí)加強(qiáng)水電建設(shè)中的移民工作和穩(wěn)定工作，不斷探索和創(chuàng)新移民后期扶持政策，使水電建設(shè)與移民利益更好結(jié)合，促進(jìn)水電健康發(fā)展。

［1］吳世勇，申滿(mǎn)斌.水電開(kāi)發(fā)征地移民政策和管理環(huán)境分析，水力發(fā)電學(xué)報(bào)，201130(3)

［2］曾耀，試論移民安置工程的代建制，四川水力發(fā)電201332(4)