余 晨

(南京審計(jì)學(xué)院，江蘇 南京 210000）

城投債又被稱為準(zhǔn)市政債券，是指由隸屬于地方政府的城投公司公開(kāi)發(fā)行的企業(yè)債券，多用于地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或公益性項(xiàng)目。剛剛過(guò)去的8 月份城投債發(fā)行提速，據(jù)Wind 數(shù)據(jù)庫(kù)統(tǒng)計(jì)顯示，2012 年8 月份共發(fā)行80 多只城投債，發(fā)行規(guī)模達(dá)973.6 億元，相比7 月份發(fā)行規(guī)模大增70%，其中超過(guò)100 億元用于歸還銀行貸款。

一、城投債存在的主要問(wèn)題

（一）發(fā)行主體很不規(guī)范

現(xiàn)在我國(guó)城投債的發(fā)行主體的設(shè)立、管理等各方面的法律法規(guī)還沒(méi)有出臺(tái)。目前，由于我國(guó)地方政府的投融資決策還沒(méi)有正式出臺(tái)，在地方政府投融資體制中，投融資決策權(quán)比較分散，也就是說(shuō)管理權(quán)很不集中，分散在各個(gè)部門里面包括管理、融資等各部門。這也很容易導(dǎo)致地方政府對(duì)于這一現(xiàn)象不能做出很好的決策包括舉債、融資等，容易造成政府部門的辦事效率低下、結(jié)構(gòu)不合理等問(wèn)題，從而對(duì)投融資等舉債平臺(tái)造成不好的影響，進(jìn)而無(wú)法得到一個(gè)有效率的舉債平臺(tái)。

（二）城投債審批放松快發(fā)，規(guī)模擴(kuò)大

2012 年中國(guó)經(jīng)濟(jì)面臨下行風(fēng)險(xiǎn)，目前國(guó)家發(fā)改委對(duì)于地方的融資平臺(tái)的條件大幅放松，并且在審批的速度方面也在加速。當(dāng)前，交易商協(xié)會(huì)審批的周期控制在三個(gè)月內(nèi)，國(guó)家發(fā)改委控制在半年之間。據(jù)內(nèi)部消息，國(guó)家發(fā)改委的速度還將加快。消息表明，到2012 年12 月末，企業(yè)債發(fā)行規(guī)模已經(jīng)達(dá)到3300 多億元其中城投債60 多只，規(guī)模占比約一半。

二、城投債引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)分析

（一）地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

近年來(lái)，城投債的發(fā)行主體資質(zhì)呈現(xiàn)出逐漸多元化的形態(tài)。特別自2008 年以來(lái)，城投債中AAA 級(jí)發(fā)行人發(fā)行的債券規(guī)模呈明顯下滑態(tài)勢(shì)，已由2008 年的40.11%下降到2012 年的15.86%；而AA 等級(jí)發(fā)行人的城投債發(fā)行量占比則從2008 年的32.38%上升到2012 年的47.34%與此同時(shí)，由于實(shí)施積極財(cái)政政策，城投債出現(xiàn)跨越式增長(zhǎng)。以城投類企業(yè)債為例，2007 年，我國(guó)共發(fā)行城投類企業(yè)債18 只，融資規(guī)模為169.5 億元；2008 年，共發(fā)行城投類企業(yè)債24 只，融資規(guī)模為406 億元；2009 年，共發(fā)行城投類企業(yè)債119 只，融資規(guī)模為1866 億元。2007—2009 年城投類企業(yè)債券發(fā)行數(shù)量和發(fā)行規(guī)模的復(fù)合增長(zhǎng)率分別為157.12%和231.8%。城投債發(fā)行規(guī)模已經(jīng)失去控制，城投公司在擴(kuò)容與償付的天平上失去平衡，同時(shí)城投債自身的隱憂巨大，地方政府的償債水平也受到很大的質(zhì)疑，財(cái)務(wù)部的償債壓力加劇了內(nèi)部的結(jié)構(gòu)矛盾。

（二）償還風(fēng)險(xiǎn)

從時(shí)間上來(lái)說(shuō)，在未來(lái)的兩年內(nèi)，很多的城投債進(jìn)入了還款期，大量的城投債面臨債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，并且在接下來(lái)的幾年地方性的債務(wù)也一直在累積。在經(jīng)歷了“上海申虹”和“云南城投”事件之后，市場(chǎng)上對(duì)城投債券彌漫著悲觀氣息。在過(guò)去兩年政府一直急于城鎮(zhèn)化的進(jìn)程急功近利，但是信用環(huán)境將會(huì)趨于收緊，未來(lái)的項(xiàng)目還款還將受到質(zhì)疑。此外，地方政府的財(cái)政收入的降低也是一個(gè)方面的原因。城投債如未能如期償還，也使銀行的壞賬率上升，從而易引發(fā)新一輪不良貸款危機(jī)。

（三）財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

地方政府的融資規(guī)模一般都很大，所以負(fù)債率也很高，這是自然的；此外，由于地方政府的融資平臺(tái)信用存在不真實(shí)的問(wèn)題，大部分向銀行借入錢充當(dāng)資本金，虛增了資本金，從而存在著很大的償債風(fēng)險(xiǎn)；一旦融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)，地方政府隱性債務(wù)將迅速顯性化，使得城投債作為地方融資平臺(tái)其風(fēng)險(xiǎn)最終可能演化為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

三、防范城投債風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策

（一）城投債與地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制相結(jié)合

研究建立地方政府債務(wù)規(guī)模管理和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，將地方政府債務(wù)收支納入預(yù)算管理這可以對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行有效監(jiān)控，防止地方政府債務(wù)在體制外運(yùn)行，對(duì)地方政府債務(wù)管理逐步納入規(guī)范化管理，控制地方政府債務(wù)規(guī)?？梢云鸬椒e極作用。同時(shí)要控制城投債不要過(guò)量的發(fā)行，過(guò)量發(fā)行的風(fēng)險(xiǎn)很大，所以要進(jìn)行控制。對(duì)于管理控制城投債風(fēng)險(xiǎn)的一項(xiàng)最根本性的措施，就是要確保完善省級(jí)以下的地方政府的財(cái)政改革，從制度體制上解決地方政府財(cái)力缺口問(wèn)題。重點(diǎn)是推行省直管縣，增強(qiáng)地方政府財(cái)力。

（二）監(jiān)管部門必須通過(guò)制定嚴(yán)格審核制度

第一，監(jiān)管部門制定門檻和條件，只對(duì)符合條件的才給以批準(zhǔn)：譬如企業(yè)募集資金投向必須符合產(chǎn)業(yè)政策，且經(jīng)過(guò)嚴(yán)格審查；企業(yè)發(fā)行的債券余額不得超過(guò)其凈資產(chǎn)的40%，企業(yè)必須連續(xù)三年盈利且三年平均凈利潤(rùn)能夠覆蓋債券一年利息等等，第二，監(jiān)管部門嚴(yán)格投融資平臺(tái)公司發(fā)債的范圍，只有發(fā)債人的資質(zhì)到達(dá)一定水平，并且資產(chǎn)足夠承擔(dān)相應(yīng)債務(wù)的地區(qū)才能發(fā)城投債。

（三）建立城市建設(shè)投資項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)體系

對(duì)于建立城市建設(shè)投資項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，監(jiān)督部門需要定期審核投入資金量巨大，監(jiān)控這些項(xiàng)目的資金管理和投入進(jìn)度。從社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益等多方面評(píng)價(jià)城投公司投資的項(xiàng)目是否有各方面的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于一直都沒(méi)有搞好的屢建屢拆的工程，在項(xiàng)目申報(bào)審核過(guò)程中不予考慮。

（四）建立社會(huì)監(jiān)督機(jī)制

城投債的使用一方面由國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督，但是法律的、行政的制約措施畢竟是有限的，社會(huì)監(jiān)督機(jī)制的是一個(gè)很重要的原因。對(duì)于違規(guī)發(fā)行和使用城投債，還需要全社會(huì)來(lái)進(jìn)行監(jiān)督，包括新聞?shì)浾?、群眾舉報(bào)等多方監(jiān)督，社會(huì)監(jiān)督在這現(xiàn)在的信息爆炸時(shí)代更能夠發(fā)揮作用。一旦發(fā)現(xiàn)不規(guī)范使用資金的情形時(shí)，監(jiān)督機(jī)關(guān)必須進(jìn)行嚴(yán)肅處理，形成具備執(zhí)行力度的獎(jiǎng)懲機(jī)制。

四、結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，我國(guó)城投債的規(guī)模日趨龐大，帶給經(jīng)濟(jì)的風(fēng)險(xiǎn)也越來(lái)越大，采取合理的有效監(jiān)管已經(jīng)相當(dāng)?shù)木o迫，只有化解地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，才能帶來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

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[3]賀春先.城投債現(xiàn)狀問(wèn)題研究[J].現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)，2011（05）.