喬 磊

(黑龍江省科學(xué)院自然與生態(tài)研究所濕地與生態(tài)保育國(guó)家地方聯(lián)合工程實(shí)驗(yàn)室，哈爾濱150040)

由于土地具有多功能性、數(shù)量的有限性和位置的固定性等特征，一旦利用不合理，就會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題，甚至危及人類(lèi)的生存。研究表明，環(huán)境退化是土地利用的產(chǎn)物。要避免環(huán)境問(wèn)題的產(chǎn)生，就必須合理地利用土地，而合理利用土地必須有科學(xué)合理的土地規(guī)劃作指導(dǎo)，因此土地規(guī)劃的有無(wú)或合理與否直接決定著環(huán)境問(wèn)題的發(fā)生與否。

一、土地規(guī)劃簡(jiǎn)介

我國(guó)的土地規(guī)劃自1986年國(guó)家土地管理局成立以來(lái)開(kāi)始步入正軌，發(fā)揮的作用越來(lái)越大。從規(guī)劃任務(wù)上可分為土地利用總體規(guī)劃、土地利用詳細(xì)規(guī)劃和土地利用專項(xiàng)規(guī)劃，從規(guī)劃層次上一般可劃分為國(guó)家、省、市、縣、鄉(xiāng)5級(jí)規(guī)劃。各種規(guī)劃的地位和作用是不同的，土地利用總體規(guī)劃是土地規(guī)劃的核心和龍頭，對(duì)其他規(guī)劃起指導(dǎo)和控制作用，在不同層次的規(guī)劃中，上一級(jí)規(guī)劃對(duì)下一級(jí)規(guī)劃起控制作用。

科學(xué)合理的土地規(guī)劃對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有十分重要的作用，它是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、區(qū)域發(fā)展、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、人與自然和諧發(fā)展的重要手段。土地規(guī)劃的目的是為了合理、高效和永續(xù)地利用土地資源，我國(guó)是一個(gè)人均土地資源相對(duì)貧乏的國(guó)家，目前又正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)和工業(yè)化的快速發(fā)展時(shí)期，人地矛盾和環(huán)境問(wèn)題越來(lái)越突出。因此，土地規(guī)劃已經(jīng)開(kāi)始受到政府和學(xué)術(shù)界的高度關(guān)注。但由于我國(guó)土地規(guī)劃起步較晚，理論還不十分成熟以及規(guī)劃在實(shí)施中存在不同程度的不到位等，加劇了我國(guó)的社會(huì)環(huán)境問(wèn)題。

二、土地規(guī)劃不合理產(chǎn)生的不利影響

1.使“三農(nóng)”問(wèn)題更突出

1986年之前，我國(guó)還沒(méi)有真正意義的土地利用規(guī)劃，國(guó)家土地管理局成立后，頒布了《中華人民共和國(guó)土地管理法》，并開(kāi)始了我國(guó)的第一輪土地利用總體規(guī)劃的編制，它在我國(guó)土地規(guī)劃工作中有深遠(yuǎn)的意義。但從規(guī)劃實(shí)施的狀況看，前兩輪規(guī)劃都沒(méi)有完全貫徹執(zhí)行，也沒(méi)有發(fā)揮出應(yīng)有的作用。

“三農(nóng)問(wèn)題”是全面建設(shè)小康社會(huì)的最大難題，必須從源頭上去解決。因此，新一輪土地利用總體規(guī)劃的編制要以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為指導(dǎo)思想，優(yōu)化土地資源配置，合理組織土地利用，加強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃的實(shí)施和監(jiān)督。

2.加劇了交通問(wèn)題

交通問(wèn)題的產(chǎn)生有許多方面的原因。從體制上看，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，沒(méi)有考慮市場(chǎng)的需求，決策者對(duì)交通重視不夠，再加上交通管理的條塊分割，難免會(huì)出現(xiàn)交通問(wèn)題。從客觀情況看，我國(guó)正處于快速工業(yè)化和城市化的進(jìn)程中，資金和技術(shù)等方面的限制，使得交通滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這些因素都可能導(dǎo)致交通擁擠等問(wèn)題，但并不是交通問(wèn)題出現(xiàn)的最終決定因素。城市交通問(wèn)題之所以出現(xiàn)，很大程度上是因?yàn)檎J(rèn)識(shí)不足，缺乏規(guī)劃或者沒(méi)有做出合理的規(guī)劃和管理不善造成的。我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)規(guī)劃重視不夠，規(guī)劃缺乏科學(xué)性和預(yù)見(jiàn)性，城市大多采取“攤大餅”式的發(fā)展，沒(méi)有給道路留出足夠的空間，使得我國(guó)的城市交通問(wèn)題越來(lái)越突出。

3.使污染問(wèn)題更嚴(yán)重

大氣污染、水體污染、噪聲污染、土壤污染等，是我國(guó)目前普遍存在的環(huán)境問(wèn)題。我國(guó)的大氣污染和水體污染的產(chǎn)生很大程度上是由于工業(yè)布局不合理造成的。我國(guó)的土地規(guī)劃對(duì)環(huán)境影響考慮不夠，沒(méi)有進(jìn)行規(guī)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià)。2003年9月1日起實(shí)施的《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中明確規(guī)定應(yīng)對(duì)規(guī)劃的環(huán)境影響進(jìn)行評(píng)價(jià)，從此規(guī)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià)才有了法律依據(jù)。

規(guī)劃環(huán)評(píng)是指對(duì)規(guī)劃實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和評(píng)價(jià)，提出預(yù)防或減輕不良環(huán)境影響的對(duì)策和措施，并進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)的方法和制度。在《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》實(shí)施之前，只對(duì)重大建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，對(duì)規(guī)劃本身沒(méi)有進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，結(jié)果只能是亡羊補(bǔ)牢，而無(wú)法估計(jì)各項(xiàng)項(xiàng)目環(huán)境影響的累積效應(yīng)。規(guī)劃環(huán)境評(píng)價(jià)如果從規(guī)劃的編制時(shí)就介入，可從源頭上保護(hù)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)人和自然的和諧發(fā)展。

4.生態(tài)環(huán)境惡化加快

目前我國(guó)生態(tài)環(huán)境局部改善，但由于長(zhǎng)期以來(lái)缺乏有效的規(guī)劃，整體日趨惡化。我國(guó)是一個(gè)以農(nóng)業(yè)為主的發(fā)展中國(guó)家，人口的過(guò)快增長(zhǎng)，導(dǎo)致糧食的需求不斷提高，人們?yōu)榱松娑竺娣e毀林開(kāi)荒、陡坡開(kāi)墾、圍湖造田、灘涂開(kāi)墾，開(kāi)發(fā)荒草地和濕地。林地、草地和濕地面積的減少降低了環(huán)境質(zhì)量，陡坡開(kāi)墾造成了嚴(yán)重的水土流失，圍湖造田和灘涂開(kāi)墾降低了湖泊的調(diào)蓄能力，容易誘發(fā)洪水災(zāi)害。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對(duì)土地的不合理利用，不同程度地導(dǎo)致了土地沙化、污染和退化。

5.加劇了區(qū)域不平衡問(wèn)題

區(qū)域發(fā)展的不平衡是我國(guó)目前面臨的重大問(wèn)題之一。全國(guó)范圍內(nèi)存在東部、中部和西部的不平衡，小范圍內(nèi)如省內(nèi)也都存在不同程度的不平衡問(wèn)題，某些地區(qū)這種差距還在不斷拉大。產(chǎn)生這種不平衡的原因主要有兩方面:一是自然原因，不同地區(qū)的自然條件本來(lái)就各不相同，存在著先天性差異;二是人為原因，由于發(fā)展戰(zhàn)略、政策、規(guī)劃等造成的。過(guò)去我國(guó)在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、資金不足、技術(shù)落后等情況下采取優(yōu)先發(fā)展條件好的地區(qū)的戰(zhàn)略，是符合中國(guó)實(shí)際情況的。然而在區(qū)域發(fā)展差異突出的今天，我們必須采取措施來(lái)改變這種狀況。比如土地利用總體規(guī)劃，在一定規(guī)劃區(qū)域內(nèi)，根據(jù)當(dāng)?shù)刈匀缓蜕鐣?huì)經(jīng)濟(jì)條件及國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，協(xié)調(diào)土地總供給與總需求，確定或調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和用地布局的宏觀戰(zhàn)略措施。它全面考慮土地資源的合理配置，對(duì)時(shí)間、空間和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與土地的開(kāi)發(fā)、利用、整治和保護(hù)進(jìn)行統(tǒng)籌安排和合理布局。因此，土地規(guī)劃在編制時(shí)應(yīng)發(fā)揮協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的作用。

三、避免或緩解上述問(wèn)題的措施

為有效地避免或緩解上述問(wèn)題，就必須編制科學(xué)、合理的土地規(guī)劃，土地規(guī)劃除了遵循一般的原則外，應(yīng)特別考慮以下幾個(gè)方面。

1.保護(hù)具有獨(dú)特特征的土地

在編制土地規(guī)劃時(shí)，必須認(rèn)真調(diào)查、記錄和評(píng)價(jià)土地的獨(dú)特特征。這些獨(dú)特的特征包括地質(zhì)、地理、生物、文化和歷史特征，如有典型地質(zhì)構(gòu)造、地貌形態(tài)、珍稀動(dòng)物棲息地、宗教遺址、戰(zhàn)場(chǎng)、歷史古跡等，要保護(hù)起來(lái)，而不是開(kāi)發(fā)為其他用途。

2.保護(hù)開(kāi)放空地

為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的方便和擴(kuò)大種植面積，常常進(jìn)行土地平整、開(kāi)發(fā)荒地，結(jié)果農(nóng)村中的開(kāi)放空地，如坑塘、小河、小丘、荒草地等逐漸消失。在城市，這種情況更加嚴(yán)重，原來(lái)的土地自然形態(tài)幾乎完全被不透水的硬化地面所覆蓋，除了路面外，處處是高樓大廈。這種景觀容易使人產(chǎn)生視覺(jué)疲勞，許多關(guān)于人類(lèi)行為的研究表明:人們?cè)谧鬟x擇時(shí)，將會(huì)選擇能夠提供自然風(fēng)景或能看到遠(yuǎn)方的環(huán)境。因此，規(guī)劃者在決策怎樣利用土地時(shí)靠近和保護(hù)開(kāi)放空間是重要的因素，在人口聚居區(qū)更應(yīng)該規(guī)劃和保護(hù)必要的開(kāi)放空地。這些空地一方面為居民提供休閑、娛樂(lè)、散步的場(chǎng)所，也可以作為緊急情況的避難場(chǎng)所，還可改善環(huán)境、使景觀更和諧。

3.確定城市增長(zhǎng)邊界

提高城市土地利用效率和避免擴(kuò)張式發(fā)展的非常有效的措施就是為城市設(shè)立增長(zhǎng)的邊界，使城市在邊界內(nèi)發(fā)展，對(duì)邊界外的土地開(kāi)發(fā)進(jìn)行嚴(yán)格限制。