顏永超

（青海民族大學(xué)公共管理學(xué)院，青海 西寧 810000）

一、新公共管理與行政文化內(nèi)涵

1．新公共管理的內(nèi)涵

新公共管理是上世紀(jì)七十年代末以來(lái)在西方國(guó)家盛行的一種新型的政府管理模式，新公共管理理論作為主要的指導(dǎo)思想推動(dòng)了西方進(jìn)行大規(guī)模的行政體制改革。新公共管理主要的學(xué)科基礎(chǔ)是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，它主張政府機(jī)構(gòu)應(yīng)適當(dāng)引用企業(yè)成功的管理辦法和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。新公共管理理論提倡用企業(yè)家精神去重塑政府，期望政府能像私人企業(yè)那樣提高效率，以顧客為服務(wù)的中心，對(duì)他們的顧客負(fù)責(zé)，在服務(wù)過(guò)程中不斷改革和完善，并重視公共服務(wù)的效益。政府還應(yīng)該具有相應(yīng)的預(yù)見(jiàn)性，重在預(yù)防而不僅僅是治療。公共組織還應(yīng)該改變完全遵循規(guī)章制度的行為模式，使我們的政府具有事業(yè)心和使命感。強(qiáng)調(diào)信息化改革對(duì)公共管理的作用，以建立電子化政府作為主要目標(biāo)。倡導(dǎo)對(duì)公務(wù)員的任用、考核、晉升等人事行政環(huán)節(jié)采取更加靈活并富有人性化的方法。

2．行政文化的內(nèi)涵

二十世紀(jì)八十年代以來(lái)，伴隨著我國(guó)行政學(xué)學(xué)科的建設(shè)和發(fā)展，行政文化作為一個(gè)從國(guó)外引進(jìn)的研究術(shù)語(yǔ)被納入行政研究的工作中。學(xué)界目前對(duì)于行政文化還沒(méi)有一個(gè)明確的定義。許多學(xué)者從研究對(duì)象、方法、范圍等視角對(duì)行政文化進(jìn)行了一定程度的探討，提出了各自不同的見(jiàn)解。行政文化的內(nèi)涵，必須隨著社會(huì)的發(fā)展，認(rèn)識(shí)的深入而不斷改進(jìn)和完善。

目前，人們對(duì)行政文化的內(nèi)涵主要有以下幾種觀點(diǎn)：

第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政文化包含人們的信仰、態(tài)度、價(jià)值觀和認(rèn)同感。具體來(lái)說(shuō)，主要包括行政觀念、政治素養(yǎng)、文化認(rèn)同、行政原則、行政習(xí)慣等各方面。此種觀點(diǎn)主要從外延方面來(lái)闡述行政文化的內(nèi)涵，并沒(méi)有從本質(zhì)屬性上對(duì)行政文化進(jìn)行揭示。而且它只片面強(qiáng)調(diào)了行政主體的行政文化，而忽略了周?chē)沫h(huán)境主體對(duì)行政文化的影響。

第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政文化是公務(wù)員應(yīng)該遵守的生活方式、行為習(xí)慣、人際關(guān)系及價(jià)值觀的總和。此種觀點(diǎn)雖揭示了作為行政行為主體的政府工作人員所表現(xiàn)出來(lái)的行政文化，但卻不可避免的忽視了工人、農(nóng)民等作為環(huán)境主體的其他人員所表現(xiàn)出的行政文化。

第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政文化是指由行政主體以及行政相對(duì)人和其他社會(huì)成員在長(zhǎng)期的社會(huì)實(shí)踐過(guò)程中沉淀而形成的行政制度、行政習(xí)慣、行政態(tài)度、行政規(guī)則、行政動(dòng)機(jī)、行政價(jià)值觀等，而且行政文化的形成過(guò)程和社會(huì)化進(jìn)程是同步的。這個(gè)觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)行政文化創(chuàng)造者不僅包括行政主體還包括行政相對(duì)人和其他社會(huì)成員，身處這個(gè)社會(huì)當(dāng)中的人，或多或少都會(huì)受到行政文化的影響。有時(shí)為了自身的利益或者社會(huì)正義會(huì)通過(guò)團(tuán)體或個(gè)人活動(dòng)來(lái)促使行政文化的改變。行政文化實(shí)際上是一種特殊的社會(huì)文化。

二、我國(guó)傳統(tǒng)行政文化現(xiàn)狀分析

1．官僚主義傾向嚴(yán)重。我國(guó)行政文化一方面繼承了傳統(tǒng)行政文化的優(yōu)秀成果，另一方面也不可避免的受到了封建思想殘余的侵襲。官僚主義傾向和人治觀念在一定范圍內(nèi)仍然十分嚴(yán)重，不少政府官員淡化了以民為本的公仆意識(shí)，傳統(tǒng)的官老爺思想根深蒂固。行政組織內(nèi)部一些官員脫離群眾，擺出高高在上的姿態(tài)，認(rèn)為自己高人一等，沒(méi)有服務(wù)觀念，完全不考慮人民群眾的利益，擴(kuò)大了政府與人民的距離。“門(mén)難進(jìn)、臉難看、話難聽(tīng)、事難辦”的衙門(mén)作風(fēng)不但影響了政府作用的發(fā)揮，而且又進(jìn)一步抑制了行政文化建設(shè)的進(jìn)程。由于長(zhǎng)期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，權(quán)力過(guò)度集中，行政民主難以實(shí)現(xiàn)。

2．思想保守僵化。在行政系統(tǒng)內(nèi)部，因循守舊，不思進(jìn)取，思想保守僵化。大多數(shù)政府工作人員對(duì)行政體制改革的認(rèn)識(shí)明顯不足，求穩(wěn)怕亂的思想很盛行，滿足于現(xiàn)狀，缺乏革新機(jī)制和改革的動(dòng)力，拒絕和害怕改變。不愿意也不想接受外來(lái)的優(yōu)秀文化，而是繼續(xù)固守以三綱五常等儒家學(xué)說(shuō)為核心的傳統(tǒng)行政文化，部分政府官員認(rèn)為民眾只有服從的義務(wù)而沒(méi)有反對(duì)的權(quán)利，專(zhuān)制的觀念還在一定范圍內(nèi)沒(méi)有消除。

3.法律意識(shí)淡薄。在行政活動(dòng)中表現(xiàn)為個(gè)人權(quán)利凌駕于法律之上。在具體的決策和執(zhí)行過(guò)程中缺乏必要的監(jiān)督，弄虛作假，有法不依，貪污腐化，知法犯法成為常事。法治觀念未深入人心，人們不能用法律武器來(lái)保護(hù)自己的合法權(quán)益。在行政領(lǐng)域內(nèi)部，人治觀念十分盛行，盲目崇拜權(quán)威，盛行人情風(fēng)，甚至替代了合法程序和社會(huì)正義，使得人情大于權(quán)力，而權(quán)力大于法律，依法行政的目標(biāo)在社會(huì)轉(zhuǎn)型期難以完全實(shí)現(xiàn)。

4.重形式輕效率。在傳統(tǒng)的行政文化當(dāng)中，重視形式主義，愛(ài)做官樣文章，文山會(huì)海，辦事拖拉，在實(shí)際決策過(guò)程中采取主觀主義、經(jīng)驗(yàn)主義的方法，判斷問(wèn)題脫離實(shí)際，嚴(yán)重影響行政執(zhí)行的效率和行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。由于我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，政府的行政職權(quán)范圍過(guò)寬，政府管了許多不該管，管不了也管不好的事，政府職能缺位、錯(cuò)位、越位現(xiàn)象十分嚴(yán)重。由于行政組織臃腫，機(jī)構(gòu)重疊，官員膨脹，冗員過(guò)多，從而使得職責(zé)模糊不清，互相扯皮，導(dǎo)致行政效率低下。

三、新公共管理下行政文化創(chuàng)新的路徑探索

1.借鑒新公共管理的先進(jìn)理念

行政文化的革新和發(fā)展應(yīng)該緊跟時(shí)代的潮流，因此我們必須借鑒新公共管理的先進(jìn)理念。改革開(kāi)放以來(lái)，經(jīng)過(guò)30多年特別是近十年的發(fā)展，中國(guó)在經(jīng)濟(jì)上基本建立了社會(huì)主市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，在政治上也正在努力實(shí)現(xiàn)以行政控制為主的全能的政府向以市場(chǎng)為主導(dǎo)的服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型。新公共管理認(rèn)為，政府服務(wù)應(yīng)以顧客或市場(chǎng)為導(dǎo)向。政府的主要社會(huì)職責(zé)是根據(jù)顧客的需求提供服務(wù)，政府應(yīng)該廣泛采用私營(yíng)企業(yè)部門(mén)成功的管理經(jīng)驗(yàn)和手段，更加重視效率和責(zé)任相結(jié)合的理念，相信只有具有企業(yè)家精神的政府才是高效率的政府。同時(shí)，為了對(duì)外界的變化快速做出反應(yīng)，政府應(yīng)廣泛采取授權(quán)或者分權(quán)的方式進(jìn)行管理。政府的主要管理職能是掌舵而不是劃槳，政府應(yīng)該明確自己的定位，不插手不該管也管不好的事情，從而達(dá)到縮減政府規(guī)模，提高辦事效率的目的，為服務(wù)型政府的逐步建立而蓄力。

2.正確對(duì)待傳統(tǒng)的行政文化

對(duì)待中國(guó)傳統(tǒng)的行政文化，我們應(yīng)該持有辯證的發(fā)展態(tài)度。五千年的中華文明留下了厚重的行政文化，對(duì)當(dāng)前行政文化的發(fā)展仍然具有很深的影響。盡管中國(guó)古代社會(huì)有不少的對(duì)于當(dāng)今行政文化發(fā)展有借鑒意義的東西，如“禮、義、廉、恥、恭、儉、讓”等，經(jīng)過(guò)適當(dāng)?shù)母脑旌蛣?chuàng)新，會(huì)對(duì)行政文化的發(fā)展大有裨益。但在很大程度上一些傳統(tǒng)的價(jià)值觀念與如今倡導(dǎo)的核心價(jià)值觀念是不相符的，甚至是背道而馳的。一些舊的、過(guò)時(shí)的行政文化都以不同的形式留存下來(lái)，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下盛行的政治、行政一體化，行政系統(tǒng)凌駕于社會(huì)之上，求穩(wěn)怕亂的信念都是過(guò)時(shí)的行政文化的沉淀。另一方面，官僚主義、官本位、權(quán)本位、權(quán)力尋租、任人唯親等負(fù)面的行政文化傳統(tǒng)在我國(guó)目前民主法制不健全，行政制度不完善的情況下不斷萌發(fā)。

因此，對(duì)于傳統(tǒng)的行政文化，必須拋棄腐朽的、過(guò)時(shí)的封建行政文化。但同時(shí)我們也應(yīng)該看到，任何文明的發(fā)展都離不開(kāi)傳統(tǒng)文化的積淀，離開(kāi)了傳統(tǒng)的行政文化，我們也無(wú)法構(gòu)建新型的、符合社會(huì)發(fā)展預(yù)期的行政文化。中國(guó)行政文化的創(chuàng)新離不開(kāi)對(duì)傳統(tǒng)行政文化的批判與繼承。我們既不能簡(jiǎn)單的全盤(pán)否定，更不能全面復(fù)興，而是取其精華去其糟粕，古為今用，對(duì)于合理成分進(jìn)行創(chuàng)造性的轉(zhuǎn)化和更新。我們?cè)诋?dāng)前社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大背景下，應(yīng)該對(duì)傳統(tǒng)的行政文化重新闡釋。只有這樣，新公共管理下的行政文化體系才能在現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)上建立。

3.借鑒西方先進(jìn)的行政文化

從歷史的角度來(lái)看，西方的思想源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，其優(yōu)秀的文化成果為人類(lèi)社會(huì)的發(fā)展做出了突出貢獻(xiàn)。西方行政文化是以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，以個(gè)體主義為指導(dǎo)，以民主、平等、自由、法制、分權(quán)等理念為內(nèi)容的行政文化。在西方國(guó)家數(shù)百年的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展過(guò)程中，諸如民主、法治等理念都被證明是具有普適性的，我們可以借鑒其中的精華，進(jìn)行具有中國(guó)化了的吸收和應(yīng)用。但是，我們也不應(yīng)該一味地追求西化和個(gè)性自由，甚至是個(gè)人主義，這與中國(guó)社會(huì)主義的本質(zhì)是相悖的。借鑒西方優(yōu)秀的行政文化、應(yīng)該考慮我國(guó)的時(shí)代特征并與正在進(jìn)行的行政體制改革結(jié)合起來(lái)，只有這樣才能體現(xiàn)出我國(guó)行政文化創(chuàng)新的特色，推進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革與行政體制改革的步伐，使我國(guó)的行政文化朝著法理型、開(kāi)放型、服務(wù)型、契約型的方向發(fā)展。

4.加強(qiáng)法治契約型行政文化建設(shè)

依法行政是實(shí)現(xiàn)我國(guó)依法治國(guó)的核心和關(guān)鍵。沒(méi)有法律便沒(méi)有行政，法律對(duì)行政而言擁有最高的權(quán)威，行政權(quán)力的實(shí)施必須符合相關(guān)法律的規(guī)定。行政權(quán)力由法律賦予，特別是對(duì)公民合法利益產(chǎn)生直接影響的權(quán)力必須由明確的法律依據(jù)，行政活動(dòng)沒(méi)有法外特權(quán)。政府必須改變?nèi)酥嗡枷胫笇?dǎo)下的政府決策的盲目性和隨意性。當(dāng)前我國(guó)行政文化創(chuàng)新的主要目標(biāo)之一就是建設(shè)法治契約性的行政文化。因?yàn)?，行政行為不但要符合法律法?guī)，更重要的是符合更高層次的行政倫理、行政道德。除了法律外，還應(yīng)該有一套符合公認(rèn)的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的倫理觀念即法治契約型的行政文化。法治契約型行政文化要樹(shù)立法律至上的原則，法律面前人人平等。明確界定行政權(quán)力的法律依據(jù)，用法律的手段來(lái)約束行政主體的行為。

四、小結(jié)

隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷深入和發(fā)展，行政文化的作用越來(lái)越突出。在新公共管理的歷史條件下，原有的行政文化在一定程度程度上阻礙了行政體制的改革，我國(guó)對(duì)行政文化創(chuàng)新的要求也越來(lái)越緊迫。在新公共管理視角下，我國(guó)行政文化的創(chuàng)新與當(dāng)前政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)，開(kāi)創(chuàng)了新的視角，具有積極的實(shí)踐意義，直接推動(dòng)服務(wù)型政府的形成與發(fā)展，為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)不斷開(kāi)創(chuàng)新的局面。

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