郭 晉，高慶九，任振和

（1.南京信息工程大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210044；2.南京信息工程大學(xué)大氣科學(xué)學(xué)院，江蘇 南京 210044；3.中國氣象局計劃財務(wù)司，北京 100081）

1 政府績效管理的內(nèi)涵

績效從管理學(xué)角度看包括個人績效和組織績效兩個方面，同樣績效管理也有兩種觀點：一是績效管理是管理個體（員工）績效的系統(tǒng)，強調(diào)以員工為核心的績效管理概念。美國學(xué)者蒙德·A·諾依（Raymond A.Noy）等在1999年將績效管理定義為管理者為確保雇員的工作活動以及工作產(chǎn)出能夠與組織的目標(biāo)保持一致的過程，他提出了蒙德·A·諾依績效管理模型；二是績效管理是管理組織績效的系統(tǒng)，強調(diào)績效管理的目標(biāo)是不斷改善組織氛圍，優(yōu)化作業(yè)環(huán)境，持續(xù)激勵員工，提高組織效率。英國學(xué)者布雷德拉普（Bredrup，1995）認(rèn)為組織績效管理是由三個過程組成的：計劃、改進和考察并提出組織績效管理模型。中國學(xué)者范柏乃等綜合相關(guān)文獻研究，認(rèn)為績效管理是利用績效信息設(shè)定統(tǒng)一的績效目標(biāo)，進行資源配置與優(yōu)先順序的安排，以幫助管理者維持或改變既定目標(biāo)計劃，并且報告其結(jié)果與目標(biāo)符合程度的管理系統(tǒng)，提出績效管理系統(tǒng)一般包括五個構(gòu)成要素：績效計劃、績效實施、績效評估、績效反饋和績效評估結(jié)果的運用。

第二次世界大戰(zhàn)期間，美國學(xué)者克萊倫斯·雷德（Clarence Leder)和赫伯特·西蒙的（Harbert Simen）出版了《市政工作衡量：行政管理評估標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)查》一書，標(biāo)志著學(xué)術(shù)界開始對政府績效管理進行研究。20世紀(jì)80年代，西方各國相繼興起了“新公共管理”運動，把績效管理與評估引入了公共管理領(lǐng)域，提出公共部門績效管理的理念，“采用商業(yè)管理的理論、方法和技術(shù)，引入市場競爭機制，提高公共管理水平及公共服務(wù)質(zhì)量”。南通師范學(xué)院藏乃康教授認(rèn)為，運用“績效”概念衡量政府活動的效果，所指的不單純是一個政績層面的概念，還包括政府成本、政府效率、政治穩(wěn)定、社會進步、發(fā)展預(yù)期的含義在內(nèi)。

中國行政管理學(xué)會課題組在《政府部門績效評估研究報告》中指出，政府績效也稱為“政府生產(chǎn)力”、“國家生產(chǎn)力”、“公共組織績效”、“政府業(yè)績”等，不僅指字面解讀出來的政府的成績和效益，而且包括政府提供公共服務(wù)和進行社會管理的表現(xiàn)，以及政府在行使其職能過程中的表現(xiàn)?？傊冃Ч芾硎侵腹膊块T積極履行公共責(zé)任的過程中，在講求內(nèi)部管理與外部效應(yīng)、數(shù)量與質(zhì)量、經(jīng)濟因素與倫理政治因素、剛性規(guī)范與柔性機制相統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，獲得公共產(chǎn)出最大化的過程。政府績效管理又可分為多個具體分支，如目標(biāo)管理績效考核、部門績效考核、機關(guān)效能監(jiān)察、領(lǐng)導(dǎo)班子領(lǐng)導(dǎo)干部考核、公務(wù)員考核等等。政府績效一般可以從3個層面體現(xiàn)出來，宏觀層面即整個政府的績效，中觀層面即具體政府部門的績效以及微觀層面即政府工作人員尤其是領(lǐng)導(dǎo)行為體現(xiàn)出來的績效，前兩者基本可以統(tǒng)稱為政府績效，后者也就是公務(wù)員的績效，公務(wù)員的績效是政府績效的基礎(chǔ)，而政府績效又是公務(wù)員績效的升華和體現(xiàn)。

2 國內(nèi)外政府績效管理情況概述

2.1 西方發(fā)達國家政府績效管理發(fā)展歷程

西方發(fā)達國家關(guān)于政府績效管理的實踐起步早，探索多，取得了豐富成果，是世界上其他國家推行政府績效管理的標(biāo)桿。西方發(fā)達國家的實踐主要是英國與美國，其他國家是這兩種模式的某種延伸與模仿。

英國是績效評估改革先驅(qū)。從1979—1999年期間，英國政府對傳統(tǒng)公共行政體制進行了一系列以新公共管理為主題的較為徹底的改革運動，主要以縮減政府管理范圍、規(guī)模和提高政府效率為目標(biāo)，并陸續(xù)出臺了雷納評審、部長管理信息系統(tǒng)、財政管理新方案、下一步行動、公民憲章以及競爭求質(zhì)量等重大改革。盡管這些改革并沒有被冠以績效管理或績效評估的名稱，但其中內(nèi)容基本都包含著績效評估的做法。1999年，布萊爾政府提交給英國議會通過的《地方政府法案》賦予中央政府確定和發(fā)布地方政府都必須達到的績效目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，并通過“公共服務(wù)協(xié)議”（Public Service Agreement，簡稱PSA）的形式評估地方政府是否達到其績效目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)以及確定評估方式。

美國的政府績效管理發(fā)展也較為成熟。1993年，克林頓總統(tǒng)上任伊始，就在聯(lián)邦政府實施了戰(zhàn)略化的績效評估模式，成立了國家績效評審委員會，并由國會立法通過了《政府績效與結(jié)果法》（The Government Performance andResultsAct，簡 稱GPRA），從而為美國聯(lián)邦政府各部門實施政府績效管理提供了法律實施依據(jù)。2002年，小布什就任總統(tǒng)后，又將績效評估工具應(yīng)用到聯(lián)邦政府項目管理中，引入項目等級評估工具（Program Assessing Rating Tool-PART）。奧巴馬政府上臺以后，又對原有的績效管理模式進行重新調(diào)整，提出加強政府績效管理的三項戰(zhàn)略，重新設(shè)置了績效管理的流程。

除英、美之外，政府績效管理在其他國家也得到了廣泛應(yīng)用。比如，荷蘭新市政管理法要求對地方當(dāng)局的工作績效進行評估，以提高效率和服務(wù)質(zhì)量。澳大利亞的公共組織績效管理成為政府行政改革的一個重要組成部分，并且與具體的改革計劃和措施融為一體，如財務(wù)管理改進計劃、項目管理和預(yù)算改革、國有企業(yè)的民營化改革等。設(shè)立績效指標(biāo)和制定績效管理方案成為每個政府機構(gòu)工作計劃的一個部分，這些將正式列入各部門的年度預(yù)算文件并公開發(fā)布，績效管理的結(jié)果對各部與財政預(yù)算談判中的地位將發(fā)生重要的影響。據(jù)經(jīng)濟合作與發(fā)展組織統(tǒng)計，公共組織績效管理在丹麥、芬蘭、挪威、新西蘭、加拿大等國家都得到廣泛應(yīng)用。

2.2 我國政府績效管理的實踐探索

我國政府績效管理發(fā)端于對行政效率的關(guān)注，其產(chǎn)生背景首先衍生于行政效率運動。自改革開放以來，黨和國家一直非常重視政府的行政效率問題。早在1980年，鄧小平同志就在關(guān)于《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的講話中尖銳地指出了官僚主義所帶來的機構(gòu)臃腫、辦事拖拉、不講效率等弊端。1988年以后的歷次政府機構(gòu)改革，都把“精簡、統(tǒng)一、效能”確立為改革的目標(biāo)之一。黨的十七大，又進一步提出我國深化行政管理體制改革的目標(biāo)，就是要形成“權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力”的行政管理體制。由此可見，行政效率始終是我國政府改革中的重點和難點問題。

隨著我國經(jīng)濟體制改革的不斷深入，基層政府改革的地位和作用將更加突出，人民群眾和社會組織將對政府管理能力和公共服務(wù)質(zhì)量提出更高的要求，傳統(tǒng)的低效、粗放式的行政管理模式將受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，建立新的以績效為導(dǎo)向的公共管理體系勢在必行。在宏觀背景的推動下，我國地方基層政府開始引入績效管理的探索，如煙臺市的“社會服務(wù)承諾制”，河北省委的干部實績考核制度，南京市“萬民評議政府機關(guān)”活動等。自1998年起，我國就進行了全國性的機構(gòu)改革。盡管改革后機關(guān)作風(fēng)建設(shè)得到了改善，機構(gòu)設(shè)置相對精干，政府運作更加協(xié)調(diào)，辦事效率也有了極大提高，但從整體上看，我國還屬于“后市場經(jīng)濟國家”，政府管理體制與社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的要求還有差距，政府績效還不能令人滿意。2004年，國務(wù)院頒布的《全面推進依法行政實施綱要》指出：“要積極探索行政執(zhí)法績效評價和獎懲辦法?！薄翱冃А备拍畹谝淮纬霈F(xiàn)在中央政府官方文件中，但范圍限于行政執(zhí)法。國務(wù)院在《2005年工作要點》中提出“探索建立科學(xué)的政府績效評價體系和經(jīng)濟社會發(fā)展綜合評價體系”，這表明績效評價開始從行政執(zhí)法擴展到各級政府的全面工作。2008年3月，中國共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會第二次全體會議通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》中正式提出要“推行政府績效管理和行政問責(zé)制度。建立科學(xué)合理的政府績效評估指標(biāo)體系和評估機制”，把建立科學(xué)的政府績效考核評價體系作為推進行政管理體制改革的突破口，進一步改變粗放低效的行政管理模式，形成以績效為導(dǎo)向、以群眾滿意為標(biāo)準(zhǔn)的管理機制。目前，國務(wù)院選擇北京市、吉林省、福建省、廣西壯族自治區(qū)、四川省、新疆維吾爾自治區(qū)、杭州市、深圳市等8個地區(qū)進行地方政府及其部門績效管理試點，國土資源部、農(nóng)業(yè)部、質(zhì)檢總局進行國務(wù)院機構(gòu)績效管理試點，發(fā)展改革委、環(huán)境保護部進行節(jié)能減排專項工作績效管理試點，財政部進行財政預(yù)算資金績效管理試點，為全面推行政府績效管理制度探索積累經(jīng)驗。

3 績效理念在氣象部門的應(yīng)用

氣象部門績效理念的應(yīng)用可以追溯到1985年開始實施的“三制一體”。1985年，在全面改革的形勢下，根據(jù)長春全國氣象局長會議的精神，認(rèn)真抓了“三制一體”的貫徹落實，有效調(diào)動了廣大職工的積極性，使各級氣象部門的各項業(yè)務(wù)服務(wù)工作、業(yè)務(wù)現(xiàn)代化建設(shè)、體制改革，全方位的正常運轉(zhuǎn)，成績顯著?！叭埔惑w”改革，帶動了各項改革工作的配套進行，對于氣象事業(yè)的發(fā)展起了積極地推動作用。

自1998年全國氣象部門開始實行目標(biāo)管理以來，15 a 間氣象工作考核方式不斷創(chuàng)新，考核內(nèi)容不斷調(diào)整，考核制度不斷完善。隨著績效理念在我國政府管理中逐步普及，氣象部門也進行了積極的探索。

3.1 氣象部門的預(yù)算績效管理

預(yù)算績效管理是政府績效管理的重要組成部分，其根本目的是改進預(yù)算管理水平、優(yōu)化財政資源配置，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量。推進財政預(yù)算績效管理，就是要改變財政資金的使用過程中存在的“重收入輕支出、重分配輕管理、重項目輕效益”等問題，在抓資金安全性、規(guī)范性的同時，關(guān)注資金使用的有效性。2005年財政部出臺了《中央部門預(yù)算支出績效考評辦法》，開始要求對部門績效進行綜合評價。中國氣象局積極參與績效預(yù)算評價試點工作，在部門預(yù)算中選取部分項目進行預(yù)算績效評價試點。2006年，在開展預(yù)算績效管理調(diào)研工作的基礎(chǔ)上，著手研究建立預(yù)算績效評價指標(biāo)體系。2007年，進一步擴大了預(yù)算績效評價試點范圍，除將財政部確定的試點項目納入預(yù)算批復(fù)外，對所有業(yè)務(wù)、建設(shè)類項目全部實施績效管理，并將其績效目標(biāo)在部門內(nèi)部公開。2008年，繼續(xù)加大對預(yù)算績效評價工作的規(guī)范和實施力度。在預(yù)算批復(fù)中明確試點項目及其預(yù)算績效目標(biāo)。年度結(jié)束后，根據(jù)試點項目負(fù)責(zé)單位提交的《績效報告》，組織專門的評價小組進行評價，并對氣象臺站基礎(chǔ)設(shè)施維修部分子項目進行了現(xiàn)場評價。2009年是氣象部門推進預(yù)算績效管理工作的關(guān)鍵一年。根據(jù)《財政部關(guān)于進一步推進中央部門預(yù)算項目支出績效評價試點工作的通知》精神，中國氣象局印發(fā)了《關(guān)于進一步推進氣象部門預(yù)算項目支出績效評價試點工作的通知》。結(jié)合氣象觀測站點高度分散，而業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)相對統(tǒng)一的特點，建立了“由項目主管單位提交績效目標(biāo)、績效報告，計劃財務(wù)部門組織實施績效評價、向財政部報送評價結(jié)果”的部門預(yù)算績效評價工作管理方式，明確了項目執(zhí)行單位、業(yè)務(wù)主管部門和計劃財務(wù)主管部門的職責(zé)，構(gòu)建了部門預(yù)算績效評價工作規(guī)程。

3.2 氣象部門綜合考評機制

從2009年起，在國家推行政府績效管理的背景下，氣象部門對目標(biāo)管理進行改進完善，開始實施綜合考評。綜合考評突出“綜合”、力求“全面”，將目標(biāo)管理與日常管理、綜合考評與督查督辦結(jié)合起來，引入政府評價和公眾評價，特別是突出對中國氣象局機關(guān)的效能考核。其主要特點是：一是指標(biāo)體系較為全面綜合。對?。▍^(qū)、市）氣象局和直屬單位，考慮到了重點任務(wù)的考核、日常工作的考核、社會公眾的評價和地方政府的評價；對中國氣象局內(nèi)設(shè)機構(gòu)的考核，考慮到了重點工作完成情況、機關(guān)工作效率、機關(guān)作風(fēng)建設(shè)、單位工作測評等內(nèi)容的考核，考核內(nèi)容較為全面綜合。二是與督查督辦相結(jié)合起來。在綜合考評中加入督查督辦，體現(xiàn)了綜合考評將結(jié)果管理與過程控制有機結(jié)合起來的良性循環(huán)與有機互動。將內(nèi)設(shè)機構(gòu)的重點工作完成情況納入日常督辦或?qū)ｍ椂睫k。對于機關(guān)效能考核，實行半年匯總通報制度。對于目標(biāo)管理考核，由各內(nèi)設(shè)機構(gòu)隨時對目標(biāo)完成情況進行考核，并對目標(biāo)完成情況進行半年通報。三是建立完善綜合考評信息系統(tǒng)。建立了綜合考評與督查督辦相融合的信息系統(tǒng)，實現(xiàn)了網(wǎng)上實時填報、實時匯總、實時反饋，提高了綜合考評工作效率。四是促進了黨組決策部署的執(zhí)行落實。將局長會議的工作要求轉(zhuǎn)化為綜合考評內(nèi)容，量化為目標(biāo)考核指標(biāo)，外化為檢驗工作成效的標(biāo)準(zhǔn)。通過綜合考評的指揮棒作用，有效引領(lǐng)了全國氣象部門科學(xué)發(fā)展和氣象現(xiàn)代化建設(shè)的自覺行為，自覺把發(fā)揮本單位職能作用對接到中國氣象局黨組的決策部署上來，做到了目標(biāo)同向、工作同步，形成助推氣象事業(yè)科學(xué)發(fā)展的強大合力。五是促進了氣象部門的上下聯(lián)動和整體發(fā)展。在綜合考評中，凡是由內(nèi)設(shè)機構(gòu)承擔(dān)的重點任務(wù)，均將有關(guān)工作內(nèi)容分解細(xì)化到各?。▍^(qū)、市）氣象局和直屬單位承擔(dān)實施，確保重點任務(wù)整體推進、有效實施。

3.3 對績效管理工作的進一步探索

2012年以來，中國氣象局組織了到河北省氣象局和河北磁縣政府、北京市政府督查室的專題調(diào)研，對調(diào)研情況進行認(rèn)真分析總結(jié)。開展了綜合考評問卷調(diào)查，召開綜合考評座談會，深入調(diào)查了解綜合考評工作中存在的問題和不足，認(rèn)真聽取全國氣象部門對綜合考評工作的意見建議。參加了由復(fù)旦大學(xué)公共績效與信息化研究中心與吉林省紀(jì)委監(jiān)察廳聯(lián)合主辦的“政府績效管理理論與實踐系列專題研討會（第二期）”，聽取專業(yè)研究機構(gòu)的最新理論成果，學(xué)習(xí)有關(guān)地方和部門績效管理的做法經(jīng)驗。開展績效管理專題研究，形成研究報告，將在今后綜合考評工作中予以應(yīng)用。

通過對績效管理的深入研究，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行的綜合考評符合績效管理的方向和要求，可以看做是績效管理的一種模式，但仍存在一些問題。一是注重內(nèi)部評價，對于公共氣象服務(wù)和氣象社會管理職責(zé)履行的“外部績效”評估不足；二是注重結(jié)果，對過程管理的績效評價不夠；三是指標(biāo)的科學(xué)性和合理性有待進一步加強；四是考核結(jié)果的運用不夠充分，導(dǎo)向與激勵作用發(fā)揮不足；五是考評工作機制不完善，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和流程制度建設(shè)有待加強。

新形勢下進一步完善氣象部門的綜合考評，從國家的層面上，要積極爭取將氣象防災(zāi)減災(zāi)工作納入國家專項績效管理。關(guān)注并切實解決民生問題是政府績效管理的出發(fā)點和落腳點。面對大霧、暴雪、大風(fēng)、雷電、冰雹等氣象及其衍生災(zāi)害，目前搶險救災(zāi)以及災(zāi)后重建仍然重于災(zāi)前防御，氣象災(zāi)害防御組織體系亟待完善，御災(zāi)管理的相對缺失在一定程度上反映出防災(zāi)減災(zāi)工作的“掣肘”因素。作為最重要的民生工作之一，將氣象防災(zāi)減災(zāi)納入政府績效管理，明確各部門責(zé)任，將御災(zāi)工作做得更扎實、更積極，才能最大程度地保護百姓的生命財產(chǎn)安全及自身利益，滿足群眾的社會生產(chǎn)、生活需求。同時，要積極推動將氣象工作納入地方政府績效考核。打破氣象行政管理的傳統(tǒng)思維和體制障礙，強化政府主導(dǎo)、部門協(xié)作，有效實現(xiàn)氣象防災(zāi)減災(zāi)由部門工作到政府工作的轉(zhuǎn)變，推動了政府主導(dǎo)氣象防災(zāi)減災(zāi)工作進程。氣象防災(zāi)減災(zāi)績效管理有利于進一步厘清各級政府、氣象部門及相關(guān)部門職責(zé)，推動氣象災(zāi)害防御管理科學(xué)化、精細(xì)化、規(guī)范化；有利于進一步改進政府日常管理，優(yōu)化行政資源配置，降低行政成本，提高行政效能。通過開展群眾評議等外部評價，充分聽取人民群眾和社會各界對氣象防災(zāi)減災(zāi)工作意見建議，有利于引導(dǎo)和督促各級政府增強服務(wù)意識、提高服務(wù)能力，推動建設(shè)服務(wù)型政府、群眾滿意政府。氣象防災(zāi)減災(zāi)績效管理可以理解為，政府提高政績的重要組成部分。

從部門內(nèi)部來說，績效管理需要進一步完善綜合考評機制，一是要抓大放小，優(yōu)化指標(biāo)體系；二是探索更好的政府考評、社會考評的評價方法，更加全面真實的反映氣象部門的服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)水平；三是細(xì)化量化考核辦法，建立科學(xué)的加減分機制；四是充分考慮我國東西部發(fā)展不平衡及各單位業(yè)務(wù)工作側(cè)重點不同等實際情況，實行差異化考核；五是充分發(fā)揮考評結(jié)果的導(dǎo)向作用，進一步激勵、調(diào)動廣大干部職工的積極性；六是加強綜合考評工作的反饋、交流和培訓(xùn)。

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