劉峰

（中共中央黨校 黨建教研部，北京 100091）

依法執(zhí)政，是指執(zhí)政黨運(yùn)用法律來(lái)管理國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)文化社會(huì)事業(yè)的執(zhí)政方式。依法執(zhí)政，是中國(guó)共產(chǎn)黨在準(zhǔn)確判斷黨的歷史方位的基礎(chǔ)上作出的重大決策，對(duì)提高黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政水平，鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)具有重大意義。依法執(zhí)政是對(duì)依法治國(guó)方略的進(jìn)一步完善和發(fā)展，是改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式的重大創(chuàng)新，也是執(zhí)政黨建設(shè)理論的重大創(chuàng)新，指明了黨的建設(shè)的新方向，是建設(shè)社會(huì)主義政治文明的重要保障。

中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)方式的探索由來(lái)已久。在過(guò)去較長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，黨沿用了革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期相對(duì)集中的領(lǐng)導(dǎo)方式，主要通過(guò)政策來(lái)管理國(guó)家事務(wù)。隨著中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的不斷發(fā)展，黨不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，尤其是作出中國(guó)共產(chǎn)黨“已經(jīng)從領(lǐng)導(dǎo)人民為奪取全國(guó)政權(quán)而奮斗的黨，成為領(lǐng)導(dǎo)人民掌握全國(guó)政權(quán)并長(zhǎng)期執(zhí)政的黨；已經(jīng)從受到外部封鎖和實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家建設(shè)的黨，成為對(duì)外開放和發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家建設(shè)的黨”[1]這一歷史方位的科學(xué)判斷后，對(duì)執(zhí)政黨的建設(shè)規(guī)律有了一定的認(rèn)識(shí)，從維護(hù)執(zhí)政基礎(chǔ)和提高執(zhí)政的角度，創(chuàng)造性地提出了依法執(zhí)政的領(lǐng)導(dǎo)方式。

中國(guó)共產(chǎn)黨提出依法執(zhí)政是建立在黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)人民進(jìn)行社會(huì)主義革命和建設(shè)的實(shí)踐基礎(chǔ)上的。依法執(zhí)政的提出，經(jīng)歷了幾代共產(chǎn)黨人的探索與檢驗(yàn)，大致經(jīng)歷了3個(gè)階段的發(fā)展。

一、新民主主義革命時(shí)期的依法執(zhí)政探索

新民主主義革命時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨通過(guò)武裝革命，建立了多個(gè)革命根據(jù)地，有了局部執(zhí)政的經(jīng)驗(yàn)。中國(guó)共產(chǎn)黨先后建立了“工農(nóng)民主政權(quán)”、“抗日民主政權(quán)”、“人民民主政權(quán)”等政權(quán)形式，對(duì)于如何在戰(zhàn)爭(zhēng)環(huán)境下領(lǐng)導(dǎo)根據(jù)地建設(shè)的問(wèn)題，有了一定的實(shí)踐和理論探索，依法執(zhí)政出現(xiàn)了萌芽。但是，由于反動(dòng)勢(shì)力的強(qiáng)大和革命戰(zhàn)爭(zhēng)環(huán)境的嚴(yán)酷，這一時(shí)期對(duì)于依法執(zhí)政的探索帶有明顯的時(shí)代特征。

第一，新民主主義革命時(shí)期，黨的執(zhí)政方式帶有明顯的“以黨代政”特點(diǎn)。在革命根據(jù)地的建設(shè)過(guò)程中，黨對(duì)于“以黨代政”的情況是有警惕的，通過(guò)了一系列決議，避免出現(xiàn)“以黨代替蘇維埃的錯(cuò)誤傾向”[2]。但是，由于中國(guó)共產(chǎn)黨成立不久，且處在內(nèi)憂外患的復(fù)雜環(huán)境中，各方面都不健全，在接受共產(chǎn)國(guó)際與蘇聯(lián)的幫助時(shí)不可避免地受到了“左”的影響，因此，黨在實(shí)際上依然采用了“以黨代政”的領(lǐng)導(dǎo)方式。一方面，根據(jù)地都是由中國(guó)共產(chǎn)黨建立的，在根據(jù)地建設(shè)中必然居于領(lǐng)導(dǎo)地位。由于當(dāng)時(shí)惡劣的戰(zhàn)爭(zhēng)環(huán)境，根據(jù)地政府的建設(shè)是不連續(xù)甚至是經(jīng)常另起爐灶的，黨在很大程度上代替了政府，發(fā)揮著政府的職能和作用。另一方面，當(dāng)時(shí)的戰(zhàn)爭(zhēng)環(huán)境較為復(fù)雜，戰(zhàn)爭(zhēng)動(dòng)員和作戰(zhàn)往往需要即時(shí)執(zhí)行。根據(jù)地政權(quán)要想生存和發(fā)展，必須與共產(chǎn)黨高度融合，采用高度集中的方式來(lái)進(jìn)行根據(jù)地建設(shè)。

第二，新民主主義革命時(shí)期，根據(jù)地法律有了一定的基礎(chǔ)。中國(guó)共產(chǎn)黨在革命和根據(jù)地建設(shè)中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活方面做出了一些相應(yīng)的法律規(guī)定，基本上做到了有法可依，但在法律條款、制定程序、執(zhí)行上不規(guī)范、不健全。由于革命戰(zhàn)爭(zhēng)環(huán)境的復(fù)雜和根據(jù)地條件的極端落后，封建思想在根據(jù)地建設(shè)中產(chǎn)生著重大影響，任人唯親、不按法律辦事的現(xiàn)象比較普遍，依法執(zhí)政的落實(shí)情況較差。

第三，新民主主義革命時(shí)期，根據(jù)地建設(shè)主要依靠黨的政策。由于在全面封鎖條件下進(jìn)行根據(jù)地建設(shè)的艱巨性，黨強(qiáng)調(diào)在解決黨組織內(nèi)部、人民內(nèi)部和軍隊(duì)方面的問(wèn)題時(shí)必須貫徹黨的政策。黨領(lǐng)導(dǎo)制定的法律也一度被認(rèn)為是貫徹執(zhí)行黨的政策的工具，在政策與法律發(fā)生沖突的時(shí)候，法律絕對(duì)服從于政策，政策在黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政中起主導(dǎo)作用。

二、解放后到改革開放前的依法執(zhí)政建設(shè)

1949年中華人民共和國(guó)成立后，中國(guó)共產(chǎn)黨成為了執(zhí)政黨。地位的轉(zhuǎn)換帶來(lái)了一系列新的問(wèn)題，共產(chǎn)黨愈加重視法制的建設(shè)。在這一時(shí)期，共產(chǎn)黨開始對(duì)依法執(zhí)政問(wèn)題進(jìn)行了一系列的實(shí)踐與理論探索。建國(guó)前夕，中國(guó)共產(chǎn)黨首先廢除了一系列國(guó)民黨政府的反動(dòng)法律，在1949年9月頒布了《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》，開始了新中國(guó)的法制建設(shè)。建國(guó)后，針對(duì)在全國(guó)范圍內(nèi)建設(shè)社會(huì)主義的問(wèn)題，陸續(xù)制定了例如《中華人民共和國(guó)土地改革法》等一系列法律，掀起了社會(huì)主義法制的立法高潮，為我們今天的法制建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。黨領(lǐng)導(dǎo)頒布制定了大量法律法規(guī)，對(duì)于鞏固人民政權(quán)、保障社會(huì)主義建設(shè)順利進(jìn)行起到了重要作用。雖然在1957年反右運(yùn)動(dòng)后，新中國(guó)的立法工作受到了很大影響并一度停滯，但是這一時(shí)期的法律體系建設(shè)依然得到了發(fā)展，并呈現(xiàn)出一系列特點(diǎn)。

第一，這一時(shí)期的重要法律法規(guī)都是通過(guò)民主討論的方式制定。建國(guó)后，中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)于黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家建設(shè)有了一定的實(shí)踐和認(rèn)識(shí)，力圖通過(guò)民主討論的方式，來(lái)解決國(guó)家建設(shè)的基本法律問(wèn)題。例如《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》，是共產(chǎn)黨和各民主黨派、人民團(tuán)體、海外華僑及其他愛國(guó)民主人士，以正式會(huì)議的形式，經(jīng)過(guò)充分的民主討論、民主協(xié)商制定的。1954年憲法的制定是建立在1億5千萬(wàn)人參與民主討論的全國(guó)范圍的民主討論的基礎(chǔ)上，并在召開了14次由500多人組成的憲法座談會(huì)后通過(guò)民主的方式制定出來(lái)的。

第二，新中國(guó)司法體系初步建立。建國(guó)后，中國(guó)共產(chǎn)黨開始大力建設(shè)司法機(jī)關(guān)，領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)人民在中央和地方建立法院。截止到1951年4月，成立了最高人民法院和6個(gè)分院，建立了50個(gè)省級(jí)人民法院，全國(guó)法院總數(shù)達(dá)到了2458個(gè)。在司法原則方面，基本上確立了司法權(quán)服從人民主權(quán)原則、司法獨(dú)立原則、司法權(quán)專有原則、法律適用一律平等原則；并制定通過(guò)了合議、陪審、回避、辯護(hù)、公開審判、兩審終審、審判監(jiān)督、死刑復(fù)核制度等一系列司法制度。

第三，這一時(shí)期的依法執(zhí)政建設(shè)依然存在不足。首先是存在著立法不健全與執(zhí)行不暢的問(wèn)題?！艾F(xiàn)在的問(wèn)題是，我們還缺乏一些急需的較完整的基本法規(guī)，如刑法、民法、訴訟法、勞動(dòng)法、土地使用法等?！盵3]這一時(shí)期，法律在執(zhí)行方面存在執(zhí)法不嚴(yán)的問(wèn)題，以黨代政的現(xiàn)象依然比較普遍。其次是在1957年反右運(yùn)動(dòng)后，黨和國(guó)家主要領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)法律的認(rèn)識(shí)受到“左”的思想的嚴(yán)重干擾，法制建設(shè)基本停滯。毛澤東在 1958年 8月的北戴河政治局?jǐn)U大會(huì)議上說(shuō)：“我們的各種規(guī)章制度，大多數(shù)、百分之九十是司局搞的，我們基本上不靠那些，主要靠決議、開會(huì)，一年搞四次，不靠民法、刑法維持秩序”。

三、改革開放以來(lái)的依法執(zhí)政建設(shè)

改革開放后，中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)于共產(chǎn)黨如何領(lǐng)導(dǎo)人民執(zhí)政進(jìn)行了積極深刻的探索，提出了依法執(zhí)政的概念。1978年黨的十一屆三中全會(huì)后，黨的各項(xiàng)工作開始正常化，立法工作全面展開。鄧小平在中央工作會(huì)議上的講話《解放思想，實(shí)事求是，團(tuán)結(jié)一致向前看》指出:“為了保障人民民主，必須加強(qiáng)法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變?！盵4]十一屆三中全公會(huì)公報(bào)提出“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的十六字方針，保證人民在法律面前人人平等，不允許任何人有凌駕于法律之上的特權(quán)。黨的十二大通過(guò)的黨章指出：“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)。黨必須保證國(guó)家的立法、司法、行政機(jī)關(guān)，經(jīng)濟(jì)、文化組織和人民團(tuán)體積極主動(dòng)地、獨(dú)立負(fù)責(zé)地、協(xié)調(diào)一致地工作?！彪S著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷推進(jìn)和社會(huì)的不斷發(fā)展，中國(guó)共產(chǎn)黨在不斷加強(qiáng)對(duì)于執(zhí)政的認(rèn)識(shí)。黨的十五大提出依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，并把依法治國(guó)上升為治國(guó)基本方略的高度，并于 1999年將依法治國(guó)方略寫入《憲法修正案》。從改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式、加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的角度，十六大明確提出了依法執(zhí)政概念:“黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)，通過(guò)制定大政方針，提出立法建議，推薦重要干部，進(jìn)行思想宣傳，發(fā)揮黨組織和黨員的作用，堅(jiān)持依法執(zhí)政，實(shí)施黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)”。黨的十六屆四中全會(huì)作出了“依法執(zhí)政是新的歷史條件下黨執(zhí)政的一個(gè)基本方式”的論斷。黨的十八大重申“必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一”，強(qiáng)調(diào)“更加注重發(fā)揮法治在國(guó)家治理和社會(huì)管理中的重要作用”。

第一，依法執(zhí)政是發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要。依法執(zhí)政的現(xiàn)實(shí)要求，來(lái)源于從在封閉半封閉條件下實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到在改革開放條件下發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，黨領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行社會(huì)主義建設(shè)，能夠在較短的時(shí)間內(nèi)調(diào)集社會(huì)資源集中處理、解決問(wèn)題，客觀減少了許多社會(huì)矛盾。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期，行政手段不再適用于解決社會(huì)矛盾問(wèn)題，調(diào)節(jié)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所遇到的一系列問(wèn)題必須訴諸法律，依法執(zhí)政成為了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度保障。

第二，依法執(zhí)政是建設(shè)社會(huì)主義政治文明的必然要求。改革開放三十多年來(lái)，我們?nèi)〉昧伺e世矚目的成就，但是也面臨巨大的挑戰(zhàn)。中國(guó)共產(chǎn)黨在總結(jié)過(guò)去執(zhí)政的得與失后，清醒地認(rèn)識(shí)到，黨必須把握全局，真正做到各司其職、各盡其責(zé)，才能更好地管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)。在黨的十三屆四中全會(huì)以后，以江澤民為核心的黨的第三代中央領(lǐng)導(dǎo)集體明確指出，“我們的黨是執(zhí)政的黨，黨的領(lǐng)導(dǎo)要通過(guò)執(zhí)政來(lái)體現(xiàn)”[5]。以胡錦濤為總書記的黨的中央領(lǐng)導(dǎo)集體首次提出了科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的整體概念。十八大報(bào)告指出：“完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法，拓展人民有序參與立法途徑。推進(jìn)依法行政，做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法?！币婪▓?zhí)政，成為了提高黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政水平的重要途徑，是依法治國(guó)的重要內(nèi)容，是社會(huì)主義政治文明建設(shè)的政治保證。

第三，依法執(zhí)政需要監(jiān)督體系的保障。十八大報(bào)告指出，“堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人”。當(dāng)前出現(xiàn)的一系列新情況、新問(wèn)題，尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力運(yùn)作不規(guī)范和違反法律的問(wèn)題，都對(duì)依法執(zhí)政建設(shè)帶來(lái)了巨大破壞，給黨的形象造成了惡劣影響，動(dòng)搖了黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。依法執(zhí)政的行為主體是黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，權(quán)力的運(yùn)作必然帶有人為的特征，需要通過(guò)多方位的監(jiān)督來(lái)確保執(zhí)政行為在法律允許的范圍內(nèi)依法執(zhí)行。只有執(zhí)政行為得到充分的監(jiān)督，依法執(zhí)政才能真正落到實(shí)處，推動(dòng)中國(guó)特色社會(huì)主義政治文明向前發(fā)展。

[1]江澤民.江澤民文選（第3卷）[M].北京：人民出版社，2006:536.

[2]中共中央文件選集（第6冊(cè)）[M].北京：中央黨校出版社，1992:408.

[3]董必武.董必武政治法律文集[M].北京：法律出版社，1986:481.

[4]鄧小平.鄧小平文選(第 2卷)[M].北京：人民出版社，1994:144.

[5]江澤民.論黨的建設(shè)[M].北京:中央文獻(xiàn)出版社，2001:7.