胡 彬

（山西省造林局，山西 太原 030012）

退耕還林工程是黨中央、國務(wù)院對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)的一項(xiàng)重大決策，是國家實(shí)施最大的一項(xiàng)林業(yè)生態(tài)工程，它政策性強(qiáng)、投資大、實(shí)施年限長、涉及面廣，關(guān)系到千家萬戶退耕農(nóng)戶的切身利益，是全社會(huì)關(guān)注的德政工程。工程實(shí)施以來，無論是對(duì)生態(tài)環(huán)境的改善，還是對(duì)調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增加山區(qū)農(nóng)民群眾收入、促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，都具有十分重要的意義。

2007年8 月，國務(wù)院為了保證退耕還林工程健康有序的發(fā)展，出臺(tái)了《關(guān)于完善退耕還林政策的通知》（國發(fā)[2007]25號(hào)）。2012年以來，山西省退耕還林工作緊緊圍繞貫徹落實(shí)國務(wù)院精神為指導(dǎo)，以退耕還林成果鞏固為核心，積極組織各工程市、縣就退耕還林后續(xù)發(fā)展及成果鞏固專項(xiàng)工作方面開展了調(diào)查。晉城市具有典型的太行山地理特點(diǎn)，對(duì)研究晉東南地區(qū)退耕還林后續(xù)發(fā)展具有一定的推動(dòng)和啟示作用。筆者通過對(duì)晉城市就如何落實(shí)好國務(wù)院文件精神及科學(xué)發(fā)展觀，如何選擇好成果鞏固項(xiàng)目等進(jìn)行了詳細(xì)調(diào)查，并提出有益的建議。

1 基本情況

晉城市地處山西省東南部 ，國土總面積9490km2，占全省國土總面積的6.07%。土壤以褐土為主，氣候溫暖，雨量充沛，植物種類繁多，全市有林面積33.87萬hm2，森林覆蓋率達(dá)到35.70%。

1.1 工程建設(shè)成果顯著

晉城市于2002年開始實(shí)施退耕還林工程，工程涉及澤州、高平、陽城、陵川、沁水5縣（市）77個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、48160多戶農(nóng)戶。截止2007年底，全市共完成退耕還林工程造林3.79萬hm2，其中退耕地造林1.17萬hm2，宜林荒山荒地造林2.41萬hm2，封山育林2200hm2。目前，退耕還林工程區(qū)生態(tài)環(huán)境已有明顯好轉(zhuǎn)，并有效地控制了水土流失，促進(jìn)了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，增加了農(nóng)民收入，加快了林業(yè)自身的發(fā)展，取得了顯著的生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

1.2 后續(xù)產(chǎn)業(yè)初現(xiàn)成就

1.2.1 林草間作，發(fā)展中草藥業(yè)

在退耕還林工程建設(shè)中，陵川縣依托中成藥企業(yè)，引導(dǎo)農(nóng)民實(shí)施核桃（花椒、柿子）+黨參（金銀花、黃芩）為主的經(jīng)濟(jì)林間作藥材模式、側(cè)柏（油松）+黨參（金銀花）為主的生態(tài)林間作藥材模式，不僅增加了農(nóng)民收入，也為中藥材生產(chǎn)開辟了廣闊的市場(chǎng)。

1.2.2 利用刺槐林，發(fā)展壯大養(yǎng)蜂業(yè)

退耕還林工程實(shí)施之初，沁水縣就立足實(shí)際，著眼當(dāng)前，放眼未來，利用刺槐優(yōu)勢(shì)大力營造刺槐林，三年共培育6000hm2，為當(dāng)?shù)氐拇袒狈N子、花深加工及養(yǎng)蜂業(yè)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

1.2.3 發(fā)展干果經(jīng)濟(jì)林

干果生產(chǎn)是山區(qū)農(nóng)民收入的重要來源，晉城市從長遠(yuǎn)考慮，在退耕還林工程建設(shè)中，大力發(fā)展深受農(nóng)民歡迎、積極性高的干果經(jīng)濟(jì)林，從根本上解決老百姓的長遠(yuǎn)生活、生計(jì)問題，促進(jìn)農(nóng)戶增收。

1.2.4 發(fā)展森林旅游業(yè)

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們對(duì)生態(tài)的需求愈來愈大，森林旅游成為人們的新愛?；谶@種情況，晉城市在景區(qū)及周圍地區(qū)的退耕還林工程建設(shè)中，逐步形成了風(fēng)景林與生態(tài)林相結(jié)合，充實(shí)森林旅游內(nèi)涵。旅游業(yè)的發(fā)展帶動(dòng)了當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，增加了老百姓的就業(yè)門路及收入。

1.2.5 發(fā)展用材林

晉城市水資源豐富，是華北地區(qū)富水區(qū)。鑒于這種情況，晉城市在水、肥條件較好的地塊培育了以速生楊為主的用材林。目前，全市以楊樹為主的用材林近萬畝，楊樹的生長周期8a～10a，按成材后每公頃1600株、每株100元計(jì)，10年后，可創(chuàng)造1億元的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，是農(nóng)民致富的好門路之一。

2 存在問題及分析

2.1 政策滯后，沒有明確發(fā)展思路

退耕還林后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及多部門、多行業(yè)，不是林業(yè)部門的獨(dú)角戲。各級(jí)政府既沒有出臺(tái)相關(guān)的政策，也沒有明確的發(fā)展思路，各地的發(fā)展只是根據(jù)自己愿意，各自為戰(zhàn)，這些都制約著后續(xù)產(chǎn)業(yè)向集約化、基地化方向發(fā)展。

2.2 土地矛盾，阻礙后續(xù)發(fā)展步伐

晉城市有農(nóng)業(yè)人口128萬人，占總?cè)丝诘?8%，耕地面積18.23萬hm2，農(nóng)民人均耕地僅0.1067hm2。在退耕還林初期，由于當(dāng)?shù)卣盐照卟粔驀?yán)密，導(dǎo)致農(nóng)民把一些產(chǎn)量高、肥力好的耕地也作為坡耕地退耕。目前，由于國家對(duì)種小麥等農(nóng)作物的補(bǔ)貼，人地矛盾突出，復(fù)墾現(xiàn)象頻頻發(fā)生，直接影響退耕還林成果的鞏固，阻礙后續(xù)產(chǎn)生發(fā)展步伐。

2.3 投入較少，后續(xù)產(chǎn)生發(fā)展難成規(guī)模

晉城市退耕還林后續(xù)產(chǎn)業(yè)已成型的只是退耕農(nóng)戶自由發(fā)展起來的，他們投入少、規(guī)模小、效益低、競(jìng)爭(zhēng)力弱，沒有形成一定的規(guī)模化生產(chǎn)，只能維持基本生活，難以在市場(chǎng)上立足，難以起到增收致富作用。

2.4 缺少規(guī)劃，區(qū)域布局較為分散

規(guī)劃是一個(gè)工程、一個(gè)項(xiàng)目成功的前提，也是工程成敗的重要內(nèi)容。晉城市的退耕還林后續(xù)產(chǎn)生發(fā)展從總體看，沒有一個(gè)全市或全縣的整體規(guī)劃，遍地開花，布局分散，區(qū)域優(yōu)勢(shì)難以發(fā)揮，企業(yè)的持續(xù)發(fā)展能力較差，往往沒有什么很好的前景而言。

2.5 缺乏典型，沒有龍頭企業(yè)帶動(dòng)

晉城市目前在退耕還林后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，僅陵川縣的中草藥生產(chǎn)與北京同仁堂等公司達(dá)成了協(xié)議，其他都還處于自產(chǎn)自銷的初級(jí)階段，利益沒有保障。如沁水縣刺槐林，面積雖大，蜜源雖充裕，但沒有與蜂蜜深加工企業(yè)聯(lián)成一體，遠(yuǎn)不能發(fā)揮其應(yīng)有的價(jià)值。晉城市有大面積的核桃，但由于管理和加工工藝落后，價(jià)格只是長治市屯留縣的一半；元寶楓的加工轉(zhuǎn)化更是處于設(shè)想階段。

2.6 荒山造林成活、保存率較低

從調(diào)查情況看，晉城市的荒山造林不如退耕地還林，在一些自然條件相對(duì)較差的地方，造林質(zhì)量低，并且保存率、成林率不高，這就直接影響到退耕還林后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的開展。

3 對(duì)策及建議

3.1 把握政策

3.1.1 各級(jí)管理部門應(yīng)嚴(yán)格把握國家各項(xiàng)政策

目前，各工程縣應(yīng)積極對(duì)現(xiàn)有的退耕還林任務(wù)進(jìn)行逐村、逐戶、逐小班的核查，對(duì)有爭(zhēng)議的小班要及時(shí)進(jìn)行調(diào)整，對(duì)不達(dá)標(biāo)的要及時(shí)進(jìn)行補(bǔ)植補(bǔ)造。同時(shí)，還應(yīng)該向群眾明確退耕還林的責(zé)任和義務(wù)，退耕戶在享受國家補(bǔ)助的同時(shí)，應(yīng)承擔(dān)自己應(yīng)盡的義務(wù)，將自己完成的退耕還林任務(wù)管理好、保護(hù)好。

3.1.2 根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于完善退耕還林政策的通知》精神和國家發(fā)展和改革委員會(huì)等六部（委）局《關(guān)于做好鞏固退耕還林成果專項(xiàng)規(guī)劃編制工作的通知》要求，國家將對(duì)退耕還林工程區(qū)進(jìn)行基本口糧田建設(shè)、農(nóng)村能源建設(shè)、生態(tài)移民、后續(xù)產(chǎn)業(yè)建設(shè)及技能培訓(xùn)、補(bǔ)植補(bǔ)造。各工程縣應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，充分尊重農(nóng)戶的需求，完成好各項(xiàng)建設(shè)任務(wù)。林業(yè)部門應(yīng)抓好補(bǔ)植補(bǔ)造工作，真正實(shí)現(xiàn)退耕還林成果得以鞏固，退耕農(nóng)戶長遠(yuǎn)生計(jì)得以解決。同時(shí)，要把握好鞏固退耕還林成果專項(xiàng)資金的使用方向，集中力量解決好影響退耕農(nóng)戶長遠(yuǎn)生計(jì)的突出問題，確保這一資金能惠及多數(shù)農(nóng)戶。3.1.3間作問題

退耕還林實(shí)施初期，國家明確規(guī)定，退耕地內(nèi)不允許間作農(nóng)作物。目前，國家為了進(jìn)一步使農(nóng)戶增加收入，允許農(nóng)戶在管護(hù)好自家退耕地的基礎(chǔ)上，可以間作豆類等低稈作物。各工程縣應(yīng)把握這一政策，在保護(hù)好現(xiàn)有退耕還林成果的基礎(chǔ)上，最大限度地增加農(nóng)戶收入。

3.2 找準(zhǔn)重點(diǎn)

3.2.1 選好樹種

晉城市地處山西省東南部，立地條件相對(duì)較好，可供選擇的樹種相對(duì)較多。各工程縣應(yīng)在適地適樹的原則上，盡量選擇受當(dāng)?shù)匕傩諝g迎，且有利于形成產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的優(yōu)勢(shì)樹種。如陽城縣種植桑樹養(yǎng)蠶已形成了一定的產(chǎn)業(yè)鏈。

3.2.2 模式配置

在不斷完善已成型的基礎(chǔ)上，各工程縣應(yīng)積極探索適合當(dāng)?shù)赝烁€林后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新模式，從根本上解決模式單一、效益不突出的現(xiàn)象。如林草間作，發(fā)展畜牧養(yǎng)殖業(yè)等。

3.2.3 培養(yǎng)龍頭企業(yè)

政府要重視培養(yǎng)和扶持本地龍頭企業(yè)，同時(shí)要積極聯(lián)系外地效益好、潛力大、適銷對(duì)路的企業(yè)加入到當(dāng)?shù)赝烁€林后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略中來，使企業(yè)與農(nóng)戶形成經(jīng)濟(jì)利益共同體，這樣不僅可以帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，還可以優(yōu)化本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)更好地發(fā)展。

3.2.4 提高林分質(zhì)量

從調(diào)查結(jié)果看，晉城市退耕還林工程林分質(zhì)量普遍不高。各工程縣應(yīng)加大對(duì)現(xiàn)有低質(zhì)低效林的品種改良及改造；對(duì)現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)林實(shí)施施肥、管理等豐產(chǎn)措施。通過間作等方法，改善林分質(zhì)量，從根本上解決好退耕還林后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展不起來的關(guān)鍵點(diǎn)。

3.3 搞好規(guī)劃

退耕還林成果鞏固專項(xiàng)規(guī)劃，建設(shè)內(nèi)容多、操作更復(fù)雜，農(nóng)戶、社會(huì)更加關(guān)注。各工程縣應(yīng)首先在政策宣傳上把準(zhǔn)確、全面、導(dǎo)向清晰的政策和原則，傳給社會(huì)和退耕農(nóng)戶。鞏固退耕還林成果專項(xiàng)規(guī)劃，要實(shí)行地方政府負(fù)責(zé)制，縣級(jí)人民政府是具體的組織者和實(shí)施者，規(guī)劃應(yīng)本著自下而上的原則，以村為單位，統(tǒng)籌安排，充分尊重退耕農(nóng)戶意愿。退耕還林專項(xiàng)資金使用的內(nèi)容和重點(diǎn)，應(yīng)該由縣級(jí)人民政府依據(jù)國家的政策規(guī)定，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際進(jìn)行規(guī)劃編制，再由縣級(jí)人民政府上報(bào)市級(jí)人民政府批準(zhǔn)后，上報(bào)省林業(yè)主管部門匯總。

3.4 突出效益

針對(duì)晉城市退耕還林后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀，結(jié)合國家專項(xiàng)資金規(guī)劃，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)通過統(tǒng)籌規(guī)劃，因地制宜發(fā)展有一定基礎(chǔ)和規(guī)模的后續(xù)產(chǎn)業(yè)。同時(shí)可以依靠科技做文章，發(fā)展一批低成本、高收入的建設(shè)項(xiàng)目，增加退耕農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)收入。退耕還林工程涉及到廣大農(nóng)民利益，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)從事關(guān)國家生態(tài)安全、全面建設(shè)小康社會(huì)和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的高度，充分認(rèn)識(shí)鞏固退耕還林成果及后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要性和緊迫性，采取有力措施，確保退耕還林成果得以鞏固，百姓得以增收。