楊鳳菊

（閩江學(xué)院 科研處，福建 福州 350108）

責(zé)任編輯 韓璽吾 E－mail：shekeban＠163.com

從新公共管理運動開展以來，預(yù)防性管理已成為行政管理的主流，而作為預(yù)防性管理中的新型管理方式之一，合同管理的重要性越來越凸顯?？蒲泻贤芾硎歉咝？蒲泄芾淼闹匾M成部分。科研合同不但涉及明確任務(wù)，獲取經(jīng)費，還涉及科研進程、經(jīng)費分配、成果以及成果轉(zhuǎn)化，覆蓋了科研的全過程，因此，強化科研合同管理，對高?？蒲泄芾砉ぷ骶哂袠O為重要的意義，是創(chuàng)新高校管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

一、高?？蒲泻贤芾憩F(xiàn)狀及問題

在我國企業(yè)科技創(chuàng)新動力和能力不足的背景下，高?？蒲幸殉蔀榭萍紕?chuàng)新的主力軍，但高?？蒲械默F(xiàn)狀并不令人滿意。以科技成果轉(zhuǎn)化率為例，據(jù)報道：發(fā)達國家的科技成果轉(zhuǎn)化率是80%，我國僅為25%，而真正實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化的不足5%。［1］合同管理不夠完善，是導(dǎo)致這種情況發(fā)生的原因之一。

目前高校采用合同管理的項目和經(jīng)費的來源，除了極少數(shù)是公益基金的社會資助研究外，基本上為政府基金或外單位委托兩種。兩種途徑所獲取的科研資金及項目開發(fā)，都是通過訂立合同進行管理的。根據(jù)這兩種途徑性質(zhì)的不同，形成了不同性質(zhì)的兩種合同，但是，目前高?？蒲泄芾碇?，并沒有嚴格區(qū)分這兩種合同的不同性質(zhì)，而是采用同樣的方式，都由項目組或項目負責(zé)人自己申請聯(lián)系，然后到學(xué)校審批或備案，由學(xué)校統(tǒng)一蓋章簽署合同，科研經(jīng)費也進入學(xué)校賬戶管理。這種管理方式，實際上潛在著許多問題和隱患。

政府資助的科研項目帶有行政撥款、資助的性質(zhì)，資金源于政府財政，簽訂的項目合同就帶有行政合同的性質(zhì)，在高校內(nèi)部這也被稱為縱向科研。縱向科研雖然采用了行政合同形式，但仍具有傳統(tǒng)行政管理的色彩，按照行政級別確定項目等級，級別越高，資金越多，也被認為水平越高。行政合同是一種新型的行政管理方式。由于法律制定的滯后性，我國目前尚未制定規(guī)范行政合同的法律、法規(guī)，而行政機關(guān)必須依法行政，這就容易導(dǎo)致管理的缺陷。例如，行政合同履行出現(xiàn)問題或糾紛時，負有管理之責(zé)的合同當(dāng)事人之一的行政機關(guān)卻難以管理。從合同角度說，行政機關(guān)僅是當(dāng)事人之一，具有平等地位，無法在合同之外行使強制權(quán)力，又由于行政機關(guān)在合同中的訴權(quán)沒有法律規(guī)定，無法行使訴訟權(quán)利，將行政合同提交法院裁決。因為行政機關(guān)在行政合同中是履行職務(wù)行為，不可能作為民事訴訟主體進行民事訴訟，而行政訴訟法訴訟主體是一個單向性結(jié)構(gòu)，沒有規(guī)定行政主體一方可以提起訴訟，只能由行政相對一方提起行政訴訟。這就導(dǎo)致此類行政合同中行政機關(guān)一方的權(quán)利無法通過訴訟得到保障。［2］換言之，如果項目組沒有完成項目或達到研究目標(biāo)，政府一般只能采取停止撥款，及限期內(nèi)不能再申請項目等行政措施，很少追究已撥經(jīng)費。［3］而且，合同規(guī)定的目標(biāo)也少有具體指標(biāo)，多以發(fā)表論文或通過鑒定為標(biāo)的，論文有無得到引用或通過鑒定的項目有無轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)項目則沒有規(guī)定。［4］由于人們受計劃經(jīng)濟觀念的影響，普遍認為政府立項的項目水平就高，并將其與項目承擔(dān)者的職稱、獎勵掛鉤，必然導(dǎo)致研究人員重在爭取項目，發(fā)表論文，而對其是否轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟效益則漠不關(guān)心，這成為目前高?？蒲谐晒D(zhuǎn)化率低的重要原因。

外單位委托的科技開發(fā)項目則是民事委托行為，簽訂的委托開發(fā)合同是民事性質(zhì)的經(jīng)濟合同，在高校內(nèi)部這也被稱為橫向項目。由于這是一種純粹的市場商業(yè)行為，一般都明確規(guī)定了相應(yīng)技術(shù)指標(biāo)甚至經(jīng)濟指標(biāo)，而且明確規(guī)定了項目組沒有完成合同內(nèi)容或達到指標(biāo)的違約責(zé)任。在這種情況下，以學(xué)校名義簽訂委托合同就產(chǎn)生了很大的風(fēng)險。雖然項目要經(jīng)過學(xué)校審查，但由于項目內(nèi)容涵蓋了學(xué)校的所有學(xué)科，學(xué)?？蒲刑幹荒苄问綄彶?，不可能實質(zhì)審查。這就形成一種矛盾現(xiàn)象，在簽訂科技合同的過程中，項目組是整個活動的中心，對項目風(fēng)險及利害的判斷主要由項目負責(zé)人及項目組成員評估做出，但名義上以及實際承擔(dān)責(zé)任的卻是學(xué)校；而且，學(xué)校是事業(yè)法人，不是有限責(zé)任公司，沒有賠償“到出資額為止”的法律保障，因此實際上便承擔(dān)了無限責(zé)任。本來科學(xué)研究、技術(shù)開發(fā)、工程設(shè)計等一切科技活動都有可能失敗，而如果實際上并不承擔(dān)責(zé)任，常因為有利益的項目負責(zé)人急于簽訂合同，做出冒進的評估，風(fēng)險就更大了。［5］大多數(shù)高校為防范風(fēng)險，采用由科研處代表學(xué)校與項目組簽定風(fēng)險責(zé)任書，事先確定學(xué)校、院（系）和項目組三級的分擔(dān)風(fēng)險和賠償比例的辦法，但這只是內(nèi)部管理措施，并不構(gòu)成高校對外單位的免責(zé)，只能在賠償外單位后，再追究項目組成員的責(zé)任。而這種追究責(zé)任，風(fēng)險責(zé)任書，在法理上也只能主要是追究行政責(zé)任的依據(jù)，并不能成為賠償全部經(jīng)濟損失的依據(jù)，因為，項目組、院系、教師在高校內(nèi)部管理體系上，都只是履行學(xué)校指令的職責(zé)，是職務(wù)行為，其中院（系）不是法人，沒有獨立財務(wù)，經(jīng)費來自學(xué)校劃撥，用于學(xué)校劃撥時規(guī)定的項目，不能挪用，而教師個人的工資是勞動報酬，不能用于項目失敗的賠償，而且也賠不起，即使違反學(xué)校規(guī)定，犯了錯誤，也只能承擔(dān)行政責(zé)任。這就是說，學(xué)校對外承擔(dān)了全部經(jīng)濟賠償責(zé)任，而對內(nèi)卻只能行政處罰，無法彌補損失，這就潛在著極大的隱患和風(fēng)險。

二、加強完善科研合同管理的途徑

合同管理是合同洽談、草擬、訂立、履行、變更、轉(zhuǎn)讓、終止或解除以及審查、監(jiān)督、控制等一系列行為的總稱，其中訂立、履行、變更、解除、轉(zhuǎn)讓、終止是合同管理的內(nèi)容，審查、監(jiān)督、控制則是合同管理的手段。合同管理必須是全過程的、系統(tǒng)性的、動態(tài)性的。這就要求管理者要充分掌握合同履行中的各種信息，特別是情勢變更的信息，從而及時做出決策，因應(yīng)變化，必要時對合同進行修改、變更、補充或中止和終止。

把握不同類型科研合同管理的關(guān)鍵點。從高?？蒲泻贤慕嵌日f，縱向項目合同本身就帶有行政合同的性質(zhì)，高?？蒲泄芾聿块T在合同的簽訂過程中，要加強與項目負責(zé)人的溝通，維護高校和項目組的利益。在履行合同的過程中，高?？蒲泄芾聿块T要承擔(dān)起依據(jù)合同管理的責(zé)任，特別是項目經(jīng)費預(yù)算、成果進展以及成果轉(zhuǎn)化的服務(wù)和管理。在橫向項目合同中，高?？蒲胁块T更要把好關(guān)，不但要加強對項目組的管理，還要依據(jù)合同，加強雙方的溝通與協(xié)調(diào)，避免誤解，還要監(jiān)督委托方的行為，防止或者處理對方的違約行為，把風(fēng)險減至最小。

強化對科研合同主體的審查和管理。合同主體問題在縱向合同中尚不突出，但在橫向合同中則是一個很重要的問題。這里面包含兩個方面。一方面，是對對方主體的審查，在簽訂橫向科技合同之前，必須進行資信調(diào)查，認真調(diào)查對方當(dāng)事人的基本情況，是單位組織的，要調(diào)查其有無法人資質(zhì)、信用狀況、履約能力等情況，應(yīng)當(dāng)要求對方提供已通過當(dāng)年年檢的營業(yè)執(zhí)照或其他證明該當(dāng)事人依法成立的文件，證明其資信情況良好的文件，從事國家法律、規(guī)定必須要有資質(zhì)的行業(yè)，要提供資質(zhì)證書。對方是代理人的，要審查其代理委托手續(xù)的合法性。對方是個人的，應(yīng)保留其身份證復(fù)印件、家庭住址、電話等。科研管理部門應(yīng)當(dāng)介入重大合同簽訂前的資信調(diào)查，既為項目組提供幫助，也是事前把關(guān)，而且，在必要時，應(yīng)進行實地考察，了解對方的商業(yè)信譽和履約能力，或者委托專業(yè)調(diào)查機構(gòu)對其資信情況進行調(diào)查。另一方面，是校方簽訂合同主體的問題?？山梃b發(fā)達國家的科研經(jīng)費基金管理模式，由學(xué)校設(shè)立專門的科研基金，制定相應(yīng)的基金管理使用辦法，用于資助教師的科研工作。科研基金的來源可以是學(xué)校投入、社會資助、政府資金等等。而外單位委托學(xué)校教師個人或群體開發(fā)項目時，就可以直接和項目組或項目負責(zé)人簽訂科技合同，資助資金可以定向以資助的方式進入科研基金，接受科研基金的監(jiān)控。這樣既能保障委托方的利益，使他們放心，也免除了高校的巨大風(fēng)險，同時，科研基金的多少還體現(xiàn)了學(xué)校的實力和水平，是三方受益的多贏方法。

三、建立科研合同實施監(jiān)督管理體系

目前高?？蒲泻贤芾碇写嬖谝粋€觀念誤區(qū)，就是高度重視科研合同的簽訂，而忽視科研合同實施的管理。實際上，科研合同管理的問題大多數(shù)產(chǎn)生在合同中期和后期的履行階段，因此，必須建立科研合同實施監(jiān)督管理體系，以進一步加強管理。

建立科研項目管理的嚴格預(yù)算制。首先，要認真做好合同中的經(jīng)費預(yù)算。目前，高校重立項，輕履行，科研合同中的預(yù)算都很籠統(tǒng)，本身就無法監(jiān)督履行，因此，要制定明確可操作的經(jīng)費預(yù)算，此后的履行過程中由科研處監(jiān)督執(zhí)行。其次，高校各部門都要細化成本費用，即細化設(shè)施使用、材料消耗、人工成本等事項具體費用，使預(yù)算有依據(jù)?？蒲惺且豁椣到y(tǒng)工程，不可能由項目負責(zé)人一個人閉門造車。研究人員做實驗，查資料，這些要動用學(xué)?；?qū)W校各系部的設(shè)施、人員，消耗原材料，使用這些需要多少費用，學(xué)校各個系部都要合理核算，明確規(guī)定。這樣項目組做預(yù)算有依據(jù)，履行過程中經(jīng)費支出也公開，委托方也明白，而科研處也好監(jiān)督，以更好地促進項目組嚴格按預(yù)算辦事。

建立合同實施的動態(tài)管理體系。完成科研任務(wù)需要一段時間，科研合同實施也就需要一個過程。在這過程中，情勢變更是常有的事，比如預(yù)算中的材料、人工費漲價等等，都有可能使預(yù)算變更，因此，要在科研合同中約定變更的機制，如約定雙方聯(lián)系人，指定發(fā)生情勢變更時通知文件的簽收人等等。在這方面，科研處要有權(quán)實施管理，以發(fā)揮科研合同管理事前預(yù)防、事中監(jiān)督控制、事后救濟的作用，并參與實質(zhì)性談判和正式簽約、審查以及合同履行、爭議解決全過程的動態(tài)活動中。應(yīng)制定科研部門定期（如一季度）對已簽合同進行抽查的制度，對抽查到的合同的履行情況進行檢查，發(fā)現(xiàn)問題應(yīng)要求項目組整改，如未能整改又不能說明正當(dāng)理由的，要及時予以處理。還應(yīng)建立項目組就合同進展情況定期匯報，以及出現(xiàn)情勢變更及時匯報的制度，使學(xué)?？蒲泄芾聿块T能及時掌握相應(yīng)信息。此外，要強化科研合同文本的靜態(tài)管理，建立健全科研合同文本的歸檔、保管、登記、統(tǒng)計管理制度。

建立合同管理的風(fēng)險預(yù)警機制?？萍己贤芾眍A(yù)警機制中最重要的是證據(jù)預(yù)警，關(guān)鍵是證據(jù)的收集。證據(jù)包括兩個方面：一方面，是證據(jù)的收集，既包括對方證據(jù)的收集，如對方來函、來件的保留、歸檔，也包括我方去函去件對方簽收、回復(fù)文件的保留、歸檔，如我方給對方的科研進展情況、出現(xiàn)的突發(fā)情況、情勢變更的函等文件，都必須獲得合同指定的對方聯(lián)系人、文件簽收人的簽收文件，重大事項必須獲得對方蓋章的簽收文件，所有這些文件都必須保留，歸檔管理；另一方面，是學(xué)校內(nèi)部出現(xiàn)不利情況的信息掌握和證據(jù)保留，如我方因情勢變更，出現(xiàn)影響科研合同按時完成或履行的情況時，項目負責(zé)人應(yīng)及時到科研管理部門說明原因，并提交有關(guān)書面報告，追查原因，尋找解決辦法，科研合同需要變更的，應(yīng)盡快在科研處的指導(dǎo)下，與對方協(xié)商，修改、補充已簽科研合同的有關(guān)條款，盡量將損失減至最低限度。應(yīng)設(shè)立預(yù)警紅線，當(dāng)事態(tài)發(fā)展達到預(yù)警紅線時，及早地采取措施防范風(fēng)險，包括提出合同變更協(xié)商，實施不安抗辯權(quán)，司法救濟權(quán)等。

強化科研合同管理隊伍建設(shè)。強化科研合同管理隊伍建設(shè)，不但要加強科研合同管理人員的培訓(xùn)教育，還要做好對所有科研人員、行政管理人員的科研合同知識普及教育。針對科研合同的重點、疑難問題，可采取脫產(chǎn)辦班與業(yè)余學(xué)習(xí)相結(jié)合的方式，在教學(xué)中運用案例分析、答疑解惑的具體方法，有的放矢，以提高科研人員及管理人員的科研合同意識、法律素質(zhì)和依法辦事的自覺性。

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