陳秀萍 廖思婷

(河海大學(xué) 211100)

近年來，征地拆遷幾乎成為城市建設(shè)的代名詞，因?yàn)槌鞘薪ㄔO(shè)步伐的加快，土地權(quán)屬的變更，城市房屋拆遷活動(dòng)十分頻繁，城市房屋拆遷涉及到多方當(dāng)事人的利益，參與主體有政府部門及其有關(guān)機(jī)關(guān)、拆遷人與被拆遷人。在城市房屋拆遷的實(shí)踐中產(chǎn)生了很的矛盾和糾紛。要完善我國的城市房屋拆遷主要從以下幾個(gè)方面著手。

1 區(qū)分商業(yè)拆遷和公益性拆遷

目前有關(guān)城市房屋拆遷的立法比較混論，在征地拆遷中政府的權(quán)力失控，商人從中漁利。被拆遷人的權(quán)益受到侵害及其抵制拆遷其中一個(gè)重要原因就是拆遷目的的公私不分。

從理論上講，在本質(zhì)上公益性和商業(yè)性的拆遷是不同的。這些不同主要表現(xiàn)在：（1）目的不同。公共利益和為整個(gè)社會(huì)服務(wù)是公益拆遷的目的；商人進(jìn)行商業(yè)拆遷是為了獲取利潤是有營利目的商業(yè)拆遷，商業(yè)拆遷本質(zhì)上就是為某個(gè)人或者某些法人、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人服務(wù)的。（2）行為的性質(zhì)不同。公益拆遷是政府的行政行為，而商業(yè)拆遷是市場經(jīng)濟(jì)主體的經(jīng)營行為。（3）營利狀況不同。公益拆遷是以國家的財(cái)政為后盾的，往往有大量的投入。它不以營利為目的，產(chǎn)出的是社會(huì)效益。而市場經(jīng)濟(jì)的主體以自有的資產(chǎn)投入到商業(yè)拆遷中，他追求的是經(jīng)濟(jì)效益，雖然有時(shí)也會(huì)附帶產(chǎn)生社會(huì)效益。

2 完善拆遷中公民參與的程序

在拆遷中被拆遷人的重大財(cái)產(chǎn)權(quán)益受到影響，他的意見就應(yīng)該受到重視。被拆遷人要能參與到拆遷活動(dòng)中，監(jiān)督社會(huì)輿論。被拆遷人對(duì)拆遷最不滿意的就是拆遷中政府一言堂。在建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)文書、建設(shè)用地規(guī)劃學(xué)許可證等重大問題上拆遷人毫無發(fā)言權(quán)。等于政府暗地把被拆遷人的房屋處理給了開放商。政府在拆遷程序中要加強(qiáng)程序的透明度，實(shí)行陽關(guān)行政。吸納利益相關(guān)人到權(quán)力運(yùn)行的過程中，讓公眾監(jiān)督，以此來防止暗香操作，避免隨意和盲目的決策和決定。決策的質(zhì)量由于信息不對(duì)稱，缺少群眾參與受到嚴(yán)重影響。這也是人們對(duì)拆遷充滿抱怨和不滿的重要原因之一。在城市發(fā)展項(xiàng)目的確立之初，就要做好項(xiàng)目的評(píng)價(jià)和論證工作，把好城市項(xiàng)目的審批關(guān)。舊城改造、危房拆遷的決策、實(shí)施規(guī)劃許可、土地使用許可和拆遷許可，民眾的切身利益與之息息相關(guān)。政府不能相關(guān)利益人排除在外，把決策當(dāng)作自己和開發(fā)商兩方的事情。更加不能片面的維護(hù)開發(fā)商的利益，完全忽視保護(hù)公民的權(quán)利。因此政府就要履行它的信息公開和告知義務(wù)并舉行聽證。為保證拆遷的合理性政府要廣泛征求相關(guān)人的意見。政府一定要在拆遷的程序中落實(shí)公開、公平、公正三大原則。要切實(shí)保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)在，不斷完善相關(guān)制度如調(diào)查、告知、說明理由制度。

3 正確定位政府角色

我國政府在城市房屋拆遷中要做好正確的角色定位，樹立起建立法治、民主政府和有限政府的理念。從根本理念上做出轉(zhuǎn)變以保證拆遷的公平公正。法治就是意味著，每一個(gè)公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，以及由此派生出來的政治權(quán)利和社會(huì)權(quán)力都得到法律和憲法的保護(hù)。同時(shí)無論是來自民間或是政府對(duì)這些權(quán)力的侵害都會(huì)被制止和懲罰?！耙匀藶楸尽笔墙⒎ㄖ握睦砟罨A(chǔ)，它體現(xiàn)的是對(duì)人的終極關(guān)懷。法治他強(qiáng)調(diào)的是“權(quán)利本位”。因此建立法治政府就要求在城市房屋拆遷中更關(guān)注被拆遷人的利益，注重對(duì)他們的人文關(guān)懷。一個(gè)民主的政府就是公民能積極參政議政的政府。它不僅鼓勵(lì)公民表達(dá)和保護(hù)自己的利益，積極參與公共生活，也鼓勵(lì)監(jiān)督和制約官員。由此在城市房屋拆遷中更應(yīng)該建立完善的公眾參與程序，使公民的意見能充分表達(dá)。無限政府和有限政府是相對(duì)立的。無限政府自身不受法律的約束。它的規(guī)模、職能、權(quán)力和行為方式是具有無限的擴(kuò)張性，不受來自公民和社會(huì)的約束。無限政府的只能是包羅萬象的，他的權(quán)力可以干預(yù)一切。原本可以由社會(huì)或市場自己履行和完成的事情政府都承擔(dān)起來。個(gè)人生活的私人領(lǐng)域甚至都受到政府的干預(yù)。在這樣的政府下，整個(gè)社會(huì)是軟弱的，民間不能管理自身，它也不能抵制政府的侵犯。而有限政府是恰恰相反的，它實(shí)質(zhì)上是市場的政府，主要精力都專注在制定和實(shí)施規(guī)則上，要營造一個(gè)有利的激勵(lì)環(huán)境從而促進(jìn)市場的有序運(yùn)行。在我國城市房屋拆遷中的各種矛盾糾紛表明，政府在公共治理的無限權(quán)力并不能保證治理和社會(huì)的公正協(xié)調(diào)。一個(gè)不受限制的政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域可能是最有效率的，但這種效率它卻不是符合社會(huì)整體的利益，它只是迎合了某部分人或某個(gè)階層。這種高效率的代價(jià)是以犧牲一部分人的利益為代價(jià)，缺乏公平性。為了更好的適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展，提高行政效率，調(diào)整政府模式，現(xiàn)代政府的發(fā)展方向是在有限政府的前提下，發(fā)揮行政作用，滿足多元化社會(huì)的需要。

4 健全司法強(qiáng)拆制度

政府作為一方當(dāng)事人，是拆遷的主體。由政府作為拆遷方向法院提出先申請(qǐng)，由法院來實(shí)施強(qiáng)制拆遷，這是合法并且合理的，這也有利于維護(hù)政府的公信力和依法行政的形象。但是這些都需要建立在法院嚴(yán)格依法對(duì)強(qiáng)拆申請(qǐng)進(jìn)行審核。法院應(yīng)該從法律和實(shí)施兩個(gè)層面來全面進(jìn)行審查。法律層面住要審查拆遷決定的內(nèi)容是否合法。事實(shí)層面要審查行政行為人雙方的權(quán)利義務(wù)事實(shí)是否清楚。因此，人民法院審查時(shí)，先要看行政機(jī)關(guān)的材料齊全與否，手續(xù)完備與否，是不是具備申請(qǐng)非訴訟行政案件的執(zhí)行條件。然后審查作出具體行政行為事實(shí)和法律依據(jù)是否充分。最后要審查行政機(jī)關(guān)有無超越和濫用職權(quán)，有無違反程序。

為了完善司法強(qiáng)拆，我們具體可以從以下兩方面入手：第一是設(shè)置強(qiáng)制拆遷的特別審理程序。法院現(xiàn)在組織的強(qiáng)制拆遷，不管是執(zhí)行具體的行政行為還是先予執(zhí)行，依據(jù)的都是訴訟程序。在存在大量強(qiáng)制拆遷的情況下無法保證高效率。在強(qiáng)制拆遷的執(zhí)行權(quán)統(tǒng)一收歸法院后，法院的負(fù)擔(dān)將非常大，因而非常需要設(shè)置強(qiáng)制拆遷的特別審理程序：在申請(qǐng)、審理、送達(dá)上簡易化。設(shè)置這個(gè)程序的主要目的是對(duì)強(qiáng)拆的審查規(guī)范化，對(duì)不符合規(guī)定的，堅(jiān)決不予強(qiáng)制拆遷。第二要細(xì)化強(qiáng)制拆遷的實(shí)施程序。首先要制定出具體的強(qiáng)制拆遷的工作方案；其次在搬運(yùn)財(cái)務(wù)前，聘請(qǐng)房地產(chǎn)測繪和評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)被拆遷房屋進(jìn)行現(xiàn)場測繪與評(píng)估，并由公證機(jī)關(guān)公證；再次采用適當(dāng)?shù)姆绞?，妥善處理?cái)物，對(duì)強(qiáng)制拆遷被申請(qǐng)人拒絕簽收的，應(yīng)當(dāng)辦理提存；最后具體手段要合法有序，以對(duì)當(dāng)事人盡可能小的損害完成拆遷。

5 改進(jìn)拆遷補(bǔ)償制度

5.1 明確補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

兩種性質(zhì)拆遷的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是不一樣的，要區(qū)分開來。由于公共利益的需要，國家制性購買其他民事主體的不動(dòng)產(chǎn)。被征收方對(duì)征收的決定沒有否定的權(quán)力，他的利益保護(hù)就是通過政府支付合理的對(duì)價(jià)來實(shí)現(xiàn)。物權(quán)法規(guī)定，對(duì)于城市不動(dòng)產(chǎn)的征收，應(yīng)當(dāng)依法給予拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益；征收個(gè)人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件。在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上，其立法精神顯然是按照被征收不動(dòng)產(chǎn)的市場價(jià)值予以補(bǔ)償，對(duì)于征收個(gè)人住宅，市場價(jià)值的補(bǔ)償不足以解決補(bǔ)征收人的居住的，應(yīng)當(dāng)超出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以保障其居住條件。

5.2 改革城市房屋估價(jià)制度

為切實(shí)保障被拆遷人的利益，針對(duì)拆遷評(píng)估實(shí)踐中存在的實(shí)際問題，建議從以下幾方面問題對(duì)我國現(xiàn)行的拆遷評(píng)估制度進(jìn)行完善：

第一、評(píng)估機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性問題。我國亟待解決評(píng)估機(jī)構(gòu)的獨(dú)立問題。首先要做的就是改進(jìn)評(píng)估機(jī)構(gòu)的選擇模式，切斷評(píng)估機(jī)構(gòu)和被拆遷人之間的經(jīng)濟(jì)利聯(lián)系。政府不能指定評(píng)估機(jī)構(gòu)?？梢杂杀徊疬w人在多家不同的評(píng)估機(jī)構(gòu)之間選擇。在這個(gè)過程中政府不能設(shè)置障礙。在具體的選擇方式上也可以采用協(xié)商共同為依托、抽簽等方式。

第二、完善評(píng)估方法。為了規(guī)范評(píng)估行為，維護(hù)當(dāng)事人得利益，還應(yīng)構(gòu)建評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)體系。對(duì)于評(píng)估應(yīng)該考慮的因素、不應(yīng)考慮的因素的權(quán)重及其可能的變化都應(yīng)一一明確歸規(guī)范。同時(shí)評(píng)估系統(tǒng)還應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)厥袌龉┣箨P(guān)系、物價(jià)水平變化而變化。完備的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)體系應(yīng)該是一個(gè)動(dòng)態(tài)、公平的和完整的體系。

第三、公正的評(píng)估程序。公正的評(píng)估程序在于客觀地衡量出被評(píng)估物的價(jià)值。對(duì)于怎樣設(shè)定評(píng)估程序我們可以借鑒司法程序。評(píng)估的程序可以設(shè)計(jì)為先依申請(qǐng)?jiān)u估，公開評(píng)估的所有過程評(píng)估時(shí)要告知理由、利害關(guān)系人要回避、評(píng)估機(jī)構(gòu)違法評(píng)估必須承擔(dān)責(zé)任，當(dāng)事人有權(quán)要求重新評(píng)估等。

5.3 完善城市房屋拆遷補(bǔ)償法律救濟(jì)制度

城市房屋拆遷中，由于補(bǔ)償問題會(huì)產(chǎn)生很多的糾紛，建立相應(yīng)的渠道和途徑及時(shí)解決糾紛，切實(shí)保護(hù)被拆遷人的合法權(quán)益十分重要。由于補(bǔ)償安置的問題專業(yè)性和政策性很強(qiáng)，若是拆遷人與被拆遷人若是沒有達(dá)成拆遷補(bǔ)償協(xié)議，就應(yīng)該在行政訴訟中將行政裁決作為前置程序。行政機(jī)關(guān)由于具有豐富的知識(shí)，處理界分的效率比較高。而對(duì)于拆遷公告是否可訴就應(yīng)該具體問題具體分析了，假若有對(duì)被拆遷人的實(shí)際權(quán)力義務(wù)產(chǎn)生影響的具體行政行為，當(dāng)事人向法院提起了起訴，人民法院應(yīng)該受理。反之對(duì)屬于抽象行政行為的區(qū)域性建設(shè)決定的公告等規(guī)范性文件提起起訴，由于不含具體行政行為，法院不應(yīng)該受理。而對(duì)于案件的審理范圍，法院要將不告不理原則和全面審查的原則結(jié)合起來。

城市房屋拆遷中的被拆遷人一般經(jīng)濟(jì)條件都不佳，法律意識(shí)也很薄弱，大部分算是處于社會(huì)的底層，屬于弱勢(shì)群體。在拆遷中無法和財(cái)大氣粗的開發(fā)商抗衡，更別說和政府對(duì)抗。因此政府出于對(duì)他們利益的維護(hù)，對(duì)那些既沒有法律專業(yè)知識(shí)又沒有足夠的條件聘請(qǐng)律師的人提供一定的幫助。可以借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)設(shè)立專門的法律援助基金。