趙欣童

（河海大學(xué)，211100）

我國人口多而水資源缺乏，水資源地區(qū)上自然分布不均，呈現(xiàn)東南多西北少的特點(diǎn)，而且差距十分懸殊。這樣的水資源基本國情使得水資源對我國的社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的起到了非常重要的影響作用。就我國西北部而言，水資源的缺乏已經(jīng)嚴(yán)重制約著經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展，而在我國的東南部，水資源的使用仍然處于無序開發(fā)和大量浪費(fèi)的狀態(tài)，如何重新合理分配和利用水資源、提高水資源的利用效率，成為了擺在我國發(fā)展道路上的一個亟待解決的大問題。水資源信息化是實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度的關(guān)鍵，必須加快水資源信息化建設(shè)，為實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度提供技術(shù)支撐。

1 水權(quán)制度理論體系

水權(quán)乃水權(quán)交易之對象，水權(quán)交易就是以水權(quán)為標(biāo)的，一方出讓水權(quán)另一方支付對價的有償交易行為。正確理解界定水權(quán)交易行為和建立健全水權(quán)交易制度有賴于正確界定水權(quán)的概念，而界定水權(quán)的含義必須首先明確水資源的產(chǎn)權(quán)歸屬。

縱觀世界各國的歷史和水資源法律體系，常見的水權(quán)體系一般包括以下幾種：

1.1 濱岸權(quán)體系。濱岸權(quán)體系的水資源所有權(quán)是指由濱岸土地的所有權(quán)人所享有的使用與其土地相瀕臨的水體的水資源的權(quán)利。該權(quán)利以擁有濱岸土地所有權(quán)為前提，濱岸權(quán)必須在水體流域內(nèi)的濱岸土地上使用，并且要求其權(quán)利的行使不能妨礙和損害其他濱岸土地所有人行使相同權(quán)利。我國立法中并未規(guī)定濱河權(quán)，然而在歷史上，我國其實(shí)一直都存在著依濱岸權(quán)取水、用水和解決水糾紛的傳統(tǒng)。

1.2 優(yōu)先占用體系。該體系的核心是優(yōu)先權(quán)，按照占用水資源的先后時間來確定水資源使用的位序問題，即優(yōu)先占用水資源者可優(yōu)先享有級別最高的水資源使用權(quán)，而后的使用者依占有水資源的先后順序以此享有級別逐漸降低的水資源使用權(quán)。該水權(quán)體系首先見于美國西部各州，目的是為了解決該干旱、半干旱地區(qū)的缺水問題。

1.3 雙重水權(quán)體系。雙重水權(quán)體系是指混合了以上兩種水資源使用體系所形成的混合水權(quán)體系，既包含濱岸權(quán)體系，也包括優(yōu)先占用體系。在采取雙重水權(quán)體系的地區(qū)，往往會通過法律的規(guī)定占用權(quán)或?yàn)I岸權(quán)的優(yōu)先適用性，美國大多數(shù)州都規(guī)定濱岸權(quán)優(yōu)先于占用權(quán)而適用。

1.4 比例水權(quán)體系。比例水權(quán)體系運(yùn)行的核心是要確立一個相對受到各用水方所認(rèn)可的比例，該比例依各方需水情況和公平原則而確定，各用水方按照確定的比例獲得水體中的水資源。需要指出的是，該比例并非一經(jīng)確定就固定不變，它既可以按照實(shí)際情況加以更改，也可以將其設(shè)定為一個具有變動性的數(shù)額。在世界上，墨西哥和智利通過該比例水權(quán)體系確定初始水權(quán)分配。

進(jìn)入20世紀(jì)以來，越來越多的國家和地區(qū)開始陸續(xù)出現(xiàn)用水危機(jī)，并且伴隨著經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，該危機(jī)正在進(jìn)一步加深。為應(yīng)對這一危機(jī)，世界各國開始紛紛制定和修改水資源法，明確規(guī)定將水資源與土地相分離，其所有權(quán)不依附于土地的所有權(quán)而存在，而是相對獨(dú)立，由國家代表全體公民享有。

雖然我國已經(jīng)確立了水資源國家所有的權(quán)屬模式，但我國尚無水權(quán)交易中水權(quán)的明確定義，然而將該水權(quán)交易中的“水權(quán)”性質(zhì)定義為由水資源所有權(quán)中分離出來的水資源使用權(quán)和受益權(quán)，即一項(xiàng)建立在水資源國家所有基礎(chǔ)上的他物權(quán)，已逐步形成了共識，而水權(quán)交易制度就是一市場對水資源使用權(quán)進(jìn)行配置的制度。

2 我國水權(quán)制度

在我國，現(xiàn)行的水權(quán)法律制度以我國《水法》和《取水許可證實(shí)施辦法》為基本框架，水資源所有權(quán)歸國家所有，取水權(quán)和使用權(quán)依取水許可證行使。這是我國現(xiàn)有的水權(quán)管理的基本法律制度。下面主要著重分析水資源的取得權(quán)和使用權(quán)，其中使用權(quán)包含受益權(quán)，下不贅述。

2.1 我國現(xiàn)有水權(quán)制度

在我國，水資源使用權(quán)的取得有兩種途徑，一是基于法定直接取得，另一是除法定取水外的一切取水均以獲得取水許可證為前提。

對于第一種途徑，適用范圍是少量取水，包括為家庭生活取水、為畜禽飲用取水、為農(nóng)業(yè)灌溉少量取水。1988年《水法》第32條規(guī)定，國家對直接從地下或者江河、湖泊取水的，實(shí)行取水許可制度。為家庭生活、畜禽飲用取水和其他少量取水的，不需要申請取水許可，實(shí)行取水許可制度的步驟、范圍和辦法，由國務(wù)院規(guī)定。為以上目的以人力、畜力或其他方式而進(jìn)行的少量取水可以依照法律規(guī)定直接進(jìn)行，不需取得取水許可證。另外，為抗旱應(yīng)急必須取水的、為保障礦井等底下工程施工安全和生產(chǎn)安全必須取水的、為防御和消除公共安全或者公共利益的危害必須取水的，可以免于申請取水許可證。

第二種取水途徑即除法定取水外的一切取水均以獲得取水許可證為前提：2002年《水法》第48 條規(guī)定，直接從江河、湖泊或者地下取用水資源的單位和個人，應(yīng)當(dāng)按照國家取水許可制度和水資源有償使用制度的規(guī)定，向水行政主管部門或者流域管理機(jī)構(gòu)申請領(lǐng)取取水許可證，并繳納水資源費(fèi)，取得取水權(quán)。

2.2 現(xiàn)有水權(quán)制度的不足

我國水資源所有權(quán)由國家享有，而水資源的管理權(quán)也由國家行政機(jī)關(guān)行使，國家既享有水資源的財產(chǎn)權(quán)，又享有水資源的管理權(quán)，因而水資源管理的難點(diǎn)之一就在于如何由水資源財產(chǎn)權(quán)和管理權(quán)的合并行使轉(zhuǎn)變?yōu)榉珠_行使，以降低制度運(yùn)行成本，提高水資源使用效率。

從我國的水資源管理歷史來看，能夠總結(jié)出以下幾點(diǎn)不足：

2.2.1 水資源管理行政部門權(quán)限過大，水資源管理制度效率低下，缺乏市場機(jī)制的調(diào)解，水資源分配不合理，浪費(fèi)嚴(yán)重。這是我國水資源管理權(quán)長期不能與所有權(quán)相分離所導(dǎo)致的必然后果。水資源的管理既需要平衡生活用水、生態(tài)用水和經(jīng)濟(jì)用水的需求，又要在生活用水和經(jīng)濟(jì)用水，特別是經(jīng)濟(jì)用水方面體現(xiàn)管理智慧，達(dá)到水資源的有效和高效利用以發(fā)揮起價值作用。

2.2.2 取水制度不完善，透明度不高，缺乏監(jiān)督管理機(jī)制，可操作性差。這同樣與水資源管理權(quán)僵化、與市場經(jīng)濟(jì)脫節(jié)密不可分。市場調(diào)解具有許多政府調(diào)控手段所不可能具備的優(yōu)點(diǎn)，如高效率性、靈活性和自發(fā)性等。與市場銜接緊密的水資源管理制度能夠有效按照市場的需要對水資源的配置和使用進(jìn)行合理、靈活和迅速的調(diào)解，并且基于效率和競爭的需要逐漸形成有效的監(jiān)督機(jī)制和操作規(guī)范，以促進(jìn)水資源配置和使用的公平和高效。相反，與市場嚴(yán)重脫節(jié)的水資源管理體制就會隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展逐漸顯露弊端。

2.2.3 水資源價值觀尚未在市場經(jīng)濟(jì)中體現(xiàn)，水資源價格不合理，不能對等水資源的價值，也不能反應(yīng)市場供求關(guān)系，既造成了大量浪費(fèi)，又不能實(shí)現(xiàn)真正合理的資源優(yōu)化配置。這一不足體現(xiàn)了建立水權(quán)交易市場機(jī)制的重要性。通過市場杠桿對原有的水資源行政定價進(jìn)行重新調(diào)整，以適應(yīng)市場的供需要求，既可以使得對寶貴的水資源的使用得以獲得對價，又可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)用水的合理發(fā)展，還可以實(shí)現(xiàn)水資源的節(jié)約和高效利用，可謂一舉三得。

3 我國水權(quán)交易所應(yīng)遵循的原則

我國水權(quán)交易法律制度尚未完全形成，因而在該制度形成之前，有必要確定一系列指導(dǎo)水權(quán)交易行為的基本原則，以從大方向和宏觀上確立一系列規(guī)范水權(quán)交易行為的基本準(zhǔn)則，為具體水權(quán)交易法律制度的最終形成提供經(jīng)驗(yàn)、做好準(zhǔn)備。

3.1 環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展原則

不論是對水權(quán)交易制度而言還是對其他有關(guān)水資源的管理制度而言，環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展原則都應(yīng)該是最應(yīng)得到申明和最重要的原則，因?yàn)樗Y源的管理歸根結(jié)底是為了促進(jìn)對于環(huán)境的保護(hù)和對于水資源的合理、可持續(xù)利用。因而如果違背了這一基本原則而進(jìn)行的水權(quán)交易行為和其他水資源管理行為都必將是對水資源和環(huán)境有害無利的行為。

3.2 宏觀調(diào)控與市場調(diào)節(jié)有機(jī)結(jié)合原則

建立水權(quán)交易市場，要充分發(fā)揮市場在資源配置中的重要作用，以發(fā)揮市場調(diào)節(jié)的高效率性、靈活性和自發(fā)性特點(diǎn)，促進(jìn)水資源的優(yōu)化分配和使用。但是，不能在建立水權(quán)交易市場之后摒棄政府對水資源使用權(quán)的管理作用而將水權(quán)完全市場化。因?yàn)樗Y源作為極為重要的自然資源，不僅與國家的社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展息息相關(guān)，更與人民生存和生活密不可分，水資源的使用一旦受到市場調(diào)節(jié)所固有的缺陷的影響而產(chǎn)生混亂甚至失控，就極為可能導(dǎo)致社會經(jīng)濟(jì)的動亂，甚至威脅人民正常生活。因而，建立水權(quán)交易市場，必須遵循宏觀調(diào)控和市場調(diào)節(jié)有機(jī)結(jié)合的原則。

3.3 平等自愿原則

水權(quán)交易是具有濃厚行政色彩的交易行為，其具體行為規(guī)范應(yīng)由法律加以規(guī)范并由行政部門進(jìn)行監(jiān)督管理，但本質(zhì)上水權(quán)的交易仍然是以支付對價為主要形式的民事交易，因而應(yīng)當(dāng)遵循《合同法》的一般原則即平等自愿原則，使得水權(quán)交易充分體現(xiàn)交易雙方的意思自治精神。

4 生活、生態(tài)用水優(yōu)先保證原則

該原則是基于水資源極高的價值所提出的。水資源不僅能夠帶來經(jīng)濟(jì)利益，從更根本上說，更是保證人類生存和正常生活的必需元素，也是維持地球生態(tài)平衡和生態(tài)健康所必備的重要元素，而人類的生存生活和地球的生態(tài)平衡相較與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展來說，其重要性無疑不必贅言。因此，優(yōu)先保證生活、生態(tài)用水就必須成為建立水權(quán)交易制度、發(fā)揮水資源的經(jīng)濟(jì)價值的前提和原則。

5 交易公示原則

水權(quán)交易制度的建立目的不僅在于提高水資源的利用效率，更是為了發(fā)揮水資源的經(jīng)濟(jì)價值。水資源是關(guān)系到國計民生的重要戰(zhàn)略資源，其作為一種公共性的自然資源，與公眾的生產(chǎn)生活密切相關(guān)。因而在進(jìn)行水權(quán)交易一系列活動中，其交易信息就必須對社會公開，接受社會的監(jiān)督。

[1]利明：《物權(quán)法研究》，人民大學(xué)出版社2002年版。

[2]呂忠梅：《環(huán)境法新視野》，中國政法大學(xué)出版社2000年版。

[3]崔健遠(yuǎn)：《水權(quán)與民法理論及物權(quán)法典的制定》，《法學(xué)研究》2002年第3 期。