張 欣

(北京大學(xué)法學(xué)院，北京100871)

今天，不僅在中國(guó)，在很多發(fā)達(dá)國(guó)家也同樣迎來(lái)了P2P小額信貸中介服務(wù)行業(yè)的繁榮。P2P小額信貸中介服務(wù)行業(yè)，在我國(guó)又稱為人人貸信貸服務(wù)中介行業(yè)、個(gè)人對(duì)個(gè)人(P2P)小額信貸信息咨詢服務(wù)行業(yè)、P2P服務(wù)行業(yè)、P2P網(wǎng)絡(luò)借貸平臺(tái)行業(yè)等。在國(guó)際上，一般將P2P小額信貸中介服務(wù)行業(yè)稱之為 Person-to-Person Lending，Peer-to-Peer Investing 或者Social Lending，即簡(jiǎn)稱為P2P Lending［1］。P2P 模式體現(xiàn)了普惠性金融理念和互聯(lián)網(wǎng)金融創(chuàng)新的有機(jī)結(jié)合，但是在我國(guó)卻一直存在“立法滯后和監(jiān)管不到位”①兩會(huì)期間，全國(guó)政協(xié)委員、交銀施羅德基金公司副總經(jīng)理謝衛(wèi)提交了《關(guān)于規(guī)范發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)金融幾點(diǎn)建議的提案》，直指網(wǎng)絡(luò)借貸平臺(tái)等互聯(lián)網(wǎng)金融存在立法滯后及監(jiān)管不到位等問(wèn)題，建議結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展的新情況，加快互聯(lián)網(wǎng)金融相關(guān)法律法規(guī)體系建設(shè)。參見(jiàn):《P2P屢被指涉嫌非法集資、政協(xié)委員呼吁立法規(guī)范》，http:／／tech．sina．com．cn/i/2013－03－09/00508127529．shtml．2013 年03 月15 日訪問(wèn)。的問(wèn)題。盡管銀監(jiān)會(huì)于2011年9月發(fā)布了《中國(guó)銀監(jiān)會(huì)辦公廳關(guān)于人人貸有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)提示的通知》，其中針對(duì)我國(guó)P2P小額信貸中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的運(yùn)作現(xiàn)狀和我國(guó)金融行業(yè)的整體狀況總結(jié)了七大風(fēng)險(xiǎn)。但是該通知仍然無(wú)法滿足我國(guó)P2P小額信貸中介服務(wù)行業(yè)的巨大制度需求。從整體而言，對(duì)P2P監(jiān)管模式的研究為探索我國(guó)金融監(jiān)管法律制度環(huán)境和金融創(chuàng)新的內(nèi)在互動(dòng)規(guī)律具有積極的引導(dǎo)作用;從行業(yè)發(fā)展而言，對(duì)P2P監(jiān)管模式的研究有助于為我國(guó)P2P小額信貸中介服務(wù)行業(yè)的法律風(fēng)險(xiǎn)①如2011年9月14日的貝爾創(chuàng)投詐騙行為;2012年12月21日，P2P網(wǎng)貸平臺(tái)“優(yōu)易網(wǎng)”突發(fā)“跑路”事件，截至當(dāng)月25日，已有2000余萬(wàn)資金被套;2012年12月17日，另一家P2P網(wǎng)貸平臺(tái)“安泰卓越”網(wǎng)站停止運(yùn)轉(zhuǎn)，截至12月17日下午，被套資金已超130萬(wàn)元。在此之前，國(guó)內(nèi)較早出現(xiàn)的網(wǎng)絡(luò)貸款平臺(tái)“天使計(jì)劃”在2011年10月突然不能登錄，時(shí)隔一年后，在平臺(tái)上投資超過(guò)600萬(wàn)的資金仍未能追回;2011年7月21日，自稱中國(guó)最嚴(yán)謹(jǐn)?shù)腜2P網(wǎng)貸平臺(tái)“哈哈貸”卻被告知關(guān)閉。雖然在4個(gè)月之后哈哈貸宣布重啟，但這一小插曲也足以讓業(yè)內(nèi)對(duì)網(wǎng)貸模式表示極大憂慮。參見(jiàn)田東升:《P2P網(wǎng)絡(luò)信貸危機(jī)四伏》，載《新財(cái)經(jīng)》2013年第2期?？刂铺峁├碚撝С?從監(jiān)管控制而言，對(duì)P2P監(jiān)管模式的研究為我國(guó)金融監(jiān)管機(jī)關(guān)探索出符合中國(guó)P2P行業(yè)運(yùn)作特點(diǎn)和滿足金融監(jiān)管穩(wěn)定性、效率性要求的P2P行業(yè)立法提供理論參考②自2012年開始，廣東省已經(jīng)完成了兩次行業(yè)內(nèi)的調(diào)研，央行、上海市政府也都進(jìn)行過(guò)相關(guān)調(diào)研。網(wǎng)絡(luò)信貸服務(wù)業(yè)企業(yè)聯(lián)盟和中國(guó)小額信貸聯(lián)盟等行業(yè)自律組織也在積極推動(dòng)P2P行業(yè)立法。參見(jiàn)張夏楠:《P2P屢被指涉嫌非法集資政協(xié)委員呼吁立法規(guī)范》，載 http:／／tech．hexun．com/2013－03－08/151883646．html．2013年3月8日訪問(wèn)。。本文以英美為代表的發(fā)達(dá)國(guó)家的P2P小額信貸中介服務(wù)行業(yè)法律監(jiān)管框架的演變?yōu)榫€索，結(jié)合中國(guó)P2P行業(yè)的運(yùn)作特點(diǎn)，嘗試建構(gòu)出符合中國(guó)P2P小額信貸行業(yè)發(fā)展內(nèi)在規(guī)律的監(jiān)管框架。

一、域外P2P小額信貸中介服務(wù)機(jī)構(gòu)行業(yè)法律監(jiān)管演變

按照運(yùn)作理念劃分，發(fā)達(dá)國(guó)家的P2P小額信貸中介服務(wù)運(yùn)作的法律模式主要有兩種:商業(yè)在線借貸和小額信貸在線借貸。前者以Zopa為代表，后者以美國(guó)的Kiva③Kiva與其他P2P運(yùn)作模式的不同參見(jiàn):ARVIND ASHTA，DJAMCHID ASSADI:《An analysis of European online micro-lending website》，載《Innovative Marketing》2010年第6期。為代表［2］。

按照運(yùn)作模式劃分，發(fā)達(dá)國(guó)家的P2P小額信貸有商業(yè)中心模式、家人和朋友模式、抵押型P2P貸款和學(xué)生借貸模式［3］。在這四種運(yùn)作模式下，世界P2P小額信貸中介服務(wù)行業(yè)以歐洲、美國(guó)形成聚點(diǎn)，同時(shí)在以中國(guó)為代表的發(fā)展中國(guó)家也有所發(fā)展。因此，梳理英美P2P小額信貸中介服務(wù)行業(yè)的監(jiān)管演變路徑能夠?yàn)槲覈?guó)金融監(jiān)管體系所需的完善與穩(wěn)定與互聯(lián)網(wǎng)金融創(chuàng)新所需的靈活與效率的良好互動(dòng)提供借鑒。

(一)英國(guó)P2P小額信貸中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的法律監(jiān)管

在歐洲，P2P小額信貸中介服務(wù)主要以網(wǎng)絡(luò)借貸平臺(tái)的模式運(yùn)行。歐洲的主要營(yíng)利性借貸網(wǎng)站有Zopa，Smava，Boober，Kokos和Monetto。與此同時(shí)，緊密跟隨美國(guó)P2P界領(lǐng)頭企業(yè)Kiva的最新發(fā)展，歐洲的P2P網(wǎng)絡(luò)借貸平臺(tái)還包括MyC4和Babyloan兩家創(chuàng)新性運(yùn)作平臺(tái)［2］。2005年3月成立的英國(guó)公司Zopa揭開了世界P2P行業(yè)發(fā)展的序幕，并已經(jīng)于日本、美國(guó)和意大利等眾多國(guó)家設(shè)立了分支機(jī)構(gòu)。就英國(guó)的P2P小額信貸中介服務(wù)行業(yè)法律監(jiān)管而言，呈現(xiàn)出下列特點(diǎn):

1．P2P業(yè)務(wù)中的傳統(tǒng)金融業(yè)務(wù)領(lǐng)域由消費(fèi)者借貸法律體系提供宏觀指導(dǎo)。雖然P2P模式最早在英國(guó)誕生，但是英國(guó)至今仍無(wú)統(tǒng)一、針對(duì)性的法律制度監(jiān)管體系。一方面由于P2P行業(yè)自身的迅速創(chuàng)新和演變使得監(jiān)管機(jī)關(guān)一時(shí)難以將其納入到傳統(tǒng)的法律制度監(jiān)管體系中，另一方面由于英國(guó)對(duì)于消費(fèi)者信貸已經(jīng)具有較為全面的調(diào)控和保護(hù)，在一定程度上可以為P2P借貸業(yè)務(wù)的發(fā)展指引航向。以金融機(jī)構(gòu)的性質(zhì)來(lái)看，成立于1997年10月的英國(guó)金融服務(wù)管理局(Financial Service Authority，F(xiàn)SA)是英國(guó)金融市場(chǎng)的主要監(jiān)管機(jī)構(gòu)，其行使法定職責(zé)，并直接向英國(guó)財(cái)政部負(fù)責(zé)。依據(jù)《2000年金融服務(wù)和市場(chǎng)法》(Financial Services and Markets Act 2000)中的相關(guān)規(guī)定，F(xiàn)SA的主要監(jiān)管對(duì)象是傳統(tǒng)的金融機(jī)構(gòu)，并未將P2P借貸業(yè)務(wù)納入到傳統(tǒng)金融監(jiān)管體制中。但是當(dāng)P2P機(jī)構(gòu)開展的金融業(yè)務(wù)中涉及傳統(tǒng)金融業(yè)務(wù)領(lǐng)域時(shí)，仍然受到現(xiàn)有金融法律制度體系的約束④如Zopa的保險(xiǎn)業(yè)務(wù)和相關(guān)投資業(yè)務(wù)，仍然受到英國(guó)金融服務(wù)管理局的監(jiān)管。。以P2P的業(yè)務(wù)內(nèi)容來(lái)看，資金需求雙方交易的實(shí)質(zhì)是民間借貸和理財(cái)投資的結(jié)合，其中民間借貸受到以保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益和市場(chǎng)公平運(yùn)作為主旨的公平交易署［4］根據(jù)英國(guó)1974年的《消費(fèi)信貸法》的調(diào)控和監(jiān)管。

2．P2P小額信貸中介服務(wù)機(jī)構(gòu)行業(yè)自治與金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)緊密互動(dòng)。為尋求透明化、制度化和健全化的監(jiān)管制度以支持該行業(yè)的持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展，英國(guó)的P2P行業(yè)代表Zopa一直以來(lái)積極尋求自身業(yè)務(wù)與英國(guó)現(xiàn)有金融監(jiān)管框架的結(jié)合，如通過(guò)OFT的審查獲得了信貸許可證、通過(guò)英國(guó)信息委員辦公室獲得了網(wǎng)絡(luò)信息經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的執(zhí)照［5］。目前，英國(guó)的P2P小額信貸中介服務(wù)機(jī)構(gòu)還加強(qiáng)了行業(yè)的自律治理。Funding Circle，Rate Setter和Zopa三家知名的P2P機(jī)構(gòu)聯(lián)合發(fā)起成立了英國(guó)P2P金融協(xié)會(huì)，該協(xié)會(huì)一方面積極創(chuàng)造英國(guó)P2P行業(yè)有序化、公平化的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境以保護(hù)從業(yè)機(jī)構(gòu)和消費(fèi)者的合法權(quán)益，另一方面積極推動(dòng)與英國(guó)財(cái)政部和金融市場(chǎng)行為監(jiān)管局①2012年12月19日的“金融服務(wù)法”(the Financial Services Act 2012)獲得通過(guò)并于2013年4月1日生效。該法將對(duì)于金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)建一個(gè)新的監(jiān)管框架，并擬取消金融服務(wù)管理局。該法賦予英國(guó)中央銀行負(fù)責(zé)金融穩(wěn)定、宏觀和微觀審慎監(jiān)管的職責(zé)，同時(shí)創(chuàng)建一個(gè)新的包括銀行、英國(guó)金融政策委員會(huì)和金融市場(chǎng)行為監(jiān)管局的審慎金融監(jiān)管框架。參見(jiàn)HM Treasury:《Financial Services Bill receives Royal Assent》http:／／www．hm-treasury．gov．uk/press_126_12．htm．的互動(dòng)和合作以期早日在英國(guó)建立完善的監(jiān)管框架。

綜上所述可知，英國(guó)P2P行業(yè)的監(jiān)管框架具有以行業(yè)自律為主、P2P傳統(tǒng)業(yè)務(wù)領(lǐng)域納入現(xiàn)有金融監(jiān)管范圍、新型P2P業(yè)務(wù)主體積極尋求與現(xiàn)有監(jiān)管框架相融合的演化過(guò)程。

(二)美國(guó)P2P小額信貸中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的法律監(jiān)管

美國(guó)P2P小額信貸中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的目標(biāo)在于“消除傳統(tǒng)借貸中間人”以為出借者贏得更高收益，為借款者帶來(lái)更低成本。在美國(guó)，最為著名的兩個(gè)P2P小額信貸中介服務(wù)企業(yè)為Prosper Marketplace和Lending Club②對(duì)于Lending Club來(lái)說(shuō)，該平臺(tái)為其服務(wù)收取費(fèi)用，并在成熟之前通過(guò)單獨(dú)的經(jīng)紀(jì)商公司創(chuàng)造的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)對(duì)note進(jìn)行再貿(mào)易(retrade)．對(duì)于一筆貸款的利率是通過(guò)平臺(tái)對(duì)借款者的信用歷史、入、債務(wù)以及其他相關(guān)情況分析之后予以設(shè)置，并從7%～21%之間浮動(dòng)。借款者可以最多要求25，000美元的貸款，但必須符合確定的信用標(biāo)準(zhǔn)。，其代表著美國(guó)P2P行業(yè)的“核心陣地”③美國(guó)的P2P小額信貸中介服務(wù)行業(yè)的運(yùn)作模式大多一致。借款者在平臺(tái)注冊(cè)并完成貸款申請(qǐng)。投資者瀏覽和審核貸款請(qǐng)求并決定資助者。投資者并不直接貸款給借款人。一旦投資者選擇資助一項(xiàng)貸款，一個(gè)獨(dú)立的銀行會(huì)將該筆貸款發(fā)行給借款人然后將該筆貸款轉(zhuǎn)賣給P2P運(yùn)作平臺(tái)。該平臺(tái)隨之發(fā)出單獨(dú)的票據(jù)(note)給投資者在借款人歸還原始借款時(shí)要同時(shí)伴隨著回報(bào)。因此，投資者是通過(guò)票據(jù)的形式形成了一筆投資，而不是實(shí)際的貸款，并希望出借者會(huì)歸還該筆貸款從而該筆票據(jù)將會(huì)被平臺(tái)支付。ANDREW VERSTEIN:《The Misregulation of Person-to-Person Lending》，U．C．Davis Law Review，2011．。從2001年至2011年5月，美國(guó)至少有14家公司提供了P2P小額信貸中介服務(wù)［6］。從整體而言，美國(guó)的P2P小額信貸中介服務(wù)機(jī)構(gòu)法律監(jiān)管呈現(xiàn)下列特點(diǎn):

1．聯(lián)邦和州兩級(jí)規(guī)制、統(tǒng)一監(jiān)管尚未形成。在美國(guó)，P2P小額信貸中介服務(wù)行業(yè)面對(duì)來(lái)自聯(lián)邦和州兩個(gè)層面的規(guī)制，而現(xiàn)有的規(guī)制制度還存在很大程度的不確定性，這為該行業(yè)的發(fā)展一度帶來(lái)消極的影響。如Lending Club在俄勒岡州和其他的幾個(gè)州不能買賣證券;Prosper在俄勒岡州獲得了執(zhí)照但是因?yàn)槌鲑u未注冊(cè)的證券而曾被罰款15，000美金［7］。就目前美國(guó)各州對(duì)P2P行業(yè)的監(jiān)管措施而言，有三種情況:有22個(gè)州阻止P2P模式的進(jìn)入和核心業(yè)務(wù)的開展;有22個(gè)州允許通過(guò)Prosper網(wǎng)站進(jìn)行借貸;有28個(gè)州允許通過(guò)Lending Club進(jìn)行投資和借貸，且不需要實(shí)行聯(lián)邦證券監(jiān)督機(jī)構(gòu)的審核程序，只需要履行規(guī)定的披露程序即可;有另外6個(gè)州授權(quán)了在線P2P網(wǎng)站借貸業(yè)務(wù)的開展，但是僅允許滿足“適當(dāng)”④“適當(dāng)”投資者標(biāo)準(zhǔn)是符合“根據(jù)客戶的投資目標(biāo)和金融手段，取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照的證券運(yùn)營(yíng)者的職責(zé)是推薦適合其客戶的投資產(chǎn)品”。參見(jiàn)MICHAL BENNETT:《Complexity and Its Discontents:Recurring Legal Concerns with Structured Products》，載《New York Justice Law and Business》，2011:811－817．標(biāo)準(zhǔn)的資深投資者參與其中。對(duì)更多的州而言，大多通過(guò)設(shè)定固定投資限額來(lái)對(duì)P2P業(yè)務(wù)進(jìn)行規(guī)制。

2．銀行法律制度和證券法律制度同時(shí)規(guī)制。就目前美國(guó)的P2P小額信貸中介服務(wù)行業(yè)的法律制度供給而言，主要從兩個(gè)維度進(jìn)行:通過(guò)現(xiàn)有銀行規(guī)制體系對(duì)借款人一方進(jìn)行法律制度供給和通過(guò)現(xiàn)有的聯(lián)邦和州的證券法律對(duì)出借人一方進(jìn)行法律制度供給。消費(fèi)者金融保護(hù)局、聯(lián)邦交易委員會(huì)、美國(guó)司法部、美國(guó)證券交易委員會(huì)、聯(lián)邦銀行以及各州所對(duì)應(yīng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)體都是P2P小額信貸中介服務(wù)行業(yè)的監(jiān)管者［6］26。

美國(guó)目前對(duì)P2P小額信貸中介服務(wù)行業(yè)沒(méi)有實(shí)行直接、統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)制的原因在于其自身的創(chuàng)新性和發(fā)展的短暫性導(dǎo)致近年來(lái)才逐漸引致公眾和監(jiān)管機(jī)關(guān)的關(guān)注，因而監(jiān)管機(jī)關(guān)也在探索過(guò)程中;其次，該行業(yè)存在不同的運(yùn)作模式，且這些模式仍在被迅速地更新和演化，這就導(dǎo)致了為P2P小額信貸中介服務(wù)行業(yè)創(chuàng)建一個(gè)單一的、聯(lián)合的監(jiān)管機(jī)制異常艱難［8］。由于與中國(guó)的P2P小額信貸中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的運(yùn)作模式不同，在美國(guó)的P2P借貸中，銀行也參與到借貸的過(guò)程中，因而一系列傳統(tǒng)的金融法律制度可以被直接或者間接的適用于P2P行業(yè)。這些金融法律制度包括《銀行保密法》《電子資金轉(zhuǎn)賬法》《全球和國(guó)家電子簽名商務(wù)法》《信貸機(jī)會(huì)均等法》《公正資信報(bào)告法》《公平債務(wù)催收法》《聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)法》《格雷姆·里奇·比利雷金融現(xiàn)代化法》《現(xiàn)役軍人民事救濟(jì)法》以及《誠(chéng)實(shí)借貸法》［6］33。在這些法律框架中，目前聯(lián)邦證券交易管理委員會(huì)和各州的證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)擔(dān)任著監(jiān)管P2P行業(yè)的重任，其原因在于大部分監(jiān)管者都認(rèn)為美國(guó)的P2P借貸過(guò)程具有證券性質(zhì)①在美國(guó)的Prosper和Lending Club網(wǎng)站上，銀行可以給個(gè)人接待人發(fā)行貸款，該發(fā)行貸款稱為票據(jù)，該票據(jù)可以在達(dá)成合意的條件下出售給貸款者。在該過(guò)程中，“投資合同”和“票據(jù)”成為了兩個(gè)核心關(guān)鍵詞。因此，該借貸過(guò)程可以被由于美國(guó)證券監(jiān)督機(jī)關(guān)將票據(jù)視為發(fā)行證券的一種。。為了將P2P行業(yè)納入到證券監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)管框架中，聯(lián)邦證券交易管理委員會(huì)引用了美國(guó)聯(lián)邦最高法院的兩個(gè)判例:即SEC v．W．J．Howey Co．案［9］和 Reves v．Ernst＆ Young案［10］。該兩個(gè)判例構(gòu)成了美國(guó) P2P 行業(yè)法律制度供給體系的重要組成部分。在SEC v．W．J．Howey Co．案中，主要對(duì)投資合同進(jìn)行了定義，“將資金投入普通的企業(yè)且利潤(rùn)來(lái)源于他人的努力”視為投資合同的重要特性②美國(guó)證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)認(rèn)為以Prosper為主的P2P中介服務(wù)平臺(tái)的運(yùn)作模式是:資金投資行為產(chǎn)生于貸款方買入債權(quán)時(shí);且P2P企業(yè)可以視為是普通企業(yè)性質(zhì)，因?yàn)榻杩罘胶唾J款方依賴于Prosper進(jìn)行以投資為目的的信貸，以及確保貸款及時(shí)歸還，此外Prosper還針對(duì)不同的貸款人提供多樣化的投資組合;在該平臺(tái)上，貸款人的收益完全來(lái)自Prosper從借款人處收取的本息還款。其中，“普通性質(zhì)企業(yè)”意味著在固定的銷售人員向投資者推銷投資機(jī)會(huì)的先期條件下投資者按照該機(jī)會(huì)投入資金并以期獲得企業(yè)收益中與自己的投資所相對(duì)應(yīng)的份額。，這為聯(lián)邦證券交易管理委員會(huì)將P2P業(yè)務(wù)納入到證券業(yè)務(wù)監(jiān)管領(lǐng)域提供了“資金投入”和“貸款人收益”兩個(gè)重要元素的司法認(rèn)定。又根據(jù)Reves v．Ernst＆Young案的相關(guān)判決，聯(lián)邦證券交易管理委員會(huì)將以Prosper為代表的美國(guó)P2P機(jī)構(gòu)所發(fā)行的票據(jù)(note)定義為證券。這一定性直接導(dǎo)致Prosper在繼2008年的虧損后還要承擔(dān)極高的證券機(jī)構(gòu)注冊(cè)成本，造成了巨大的打擊③且截至2011年7月，已經(jīng)有22個(gè)州阻止Prosper開展P2P借貸業(yè)務(wù)。如阿拉巴馬州、亞利桑那州、阿肯色州、印第安納州、堪薩斯州、肯塔基州、緬因州、馬里蘭州、麻薩諸塞州、密歇根州、內(nèi)布拉斯加州、北卡羅萊納州等。參見(jiàn):ERIC C．CHAFFEE，GEOFFREY C．RAPP:《Regulating On-line Peer-to-Peer Lending in the Aftermatch of Dodd-Frank:in Search of an Evolving Regulatory Regime for An Evolving Industry》，Washington and Lee Law Review，2011:26．。同年，Lending Club雖然完成了聯(lián)邦證券交易管理委員會(huì)的注冊(cè)程序和相關(guān)要求，但是卻要承擔(dān)更高數(shù)額的運(yùn)營(yíng)費(fèi)用。因而美國(guó)P2P行業(yè)和學(xué)者們出現(xiàn)了一系列的反對(duì)意見(jiàn)，認(rèn)為聯(lián)邦證券交易管理委員會(huì)將P2P業(yè)務(wù)定義為證券是一種錯(cuò)誤的監(jiān)管(misregulation)［11］。但是正如GAO報(bào)告所說(shuō)，盡管一項(xiàng)新的國(guó)會(huì)法令可以將P2P中介服務(wù)機(jī)構(gòu)排除在聯(lián)邦證券管轄之外，各州的證券規(guī)制機(jī)關(guān)仍然可以決定將P2P行業(yè)納入到州證券法的管轄框架中［6］42。

3．嘗試打造適應(yīng)P2P行業(yè)創(chuàng)新需求的全新監(jiān)管方案。2011年，美國(guó)國(guó)會(huì)命令美國(guó)總審計(jì)長(zhǎng)和美國(guó)聯(lián)邦審計(jì)署對(duì)P2P小額信貸中介服務(wù)行業(yè)進(jìn)行報(bào)告和調(diào)查(簡(jiǎn)稱GAO Report)，擬為建立一個(gè)“理想的規(guī)制框架”而努力［6］3。GAO Report為美國(guó)的P2P小額信貸中介服務(wù)機(jī)構(gòu)提供了兩套規(guī)制方案:通過(guò)證券規(guī)制機(jī)構(gòu)以P2P業(yè)務(wù)中的借款者責(zé)任為框架對(duì)P2P投資網(wǎng)站進(jìn)行持續(xù)性的規(guī)制和在單一機(jī)構(gòu)下的統(tǒng)一規(guī)制，如通過(guò)新進(jìn)成立的消費(fèi)者金融保護(hù)局(Consumer Financial Protection Bureau)來(lái)進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)控［6］3。有學(xué)者認(rèn)為，美國(guó)的P2P小額信貸中介服務(wù)行業(yè)應(yīng)當(dāng)按照傳統(tǒng)銀行實(shí)體的法律制度框架進(jìn)行制度供給，而不是采用“完全放任”的規(guī)制政策或者“僅由單一行政機(jī)關(guān)規(guī)制”的框架，同時(shí)應(yīng)當(dāng)按照P2P小額信貸中介服務(wù)行業(yè)的特點(diǎn)創(chuàng)建包含多元監(jiān)管主體的監(jiān)管模式［6］3。

對(duì)于美國(guó)目前的監(jiān)管狀況，有學(xué)者建議應(yīng)當(dāng)從兩個(gè)方面完善。一方面是P2P行業(yè)自身，其應(yīng)當(dāng)主動(dòng)移除和銀行的聯(lián)系，而將業(yè)務(wù)重點(diǎn)放在單獨(dú)個(gè)人的借貸業(yè)務(wù)上。另一方面，應(yīng)當(dāng)由國(guó)會(huì)頒布新的符合P2P行業(yè)特點(diǎn)的法律來(lái)進(jìn)行規(guī)制。新的規(guī)制框架應(yīng)當(dāng)由多個(gè)監(jiān)管主體來(lái)分別監(jiān)管P2P行業(yè)運(yùn)營(yíng)的不同方面。根據(jù)多德弗蘭克法(Dodd-Frank Act)的989F節(jié)的規(guī)定，美國(guó)總審計(jì)長(zhǎng)和政府審計(jì)辦公室應(yīng)當(dāng)對(duì)聯(lián)邦銀行機(jī)構(gòu)、證券交易委員會(huì)、消費(fèi)者群體、外部專家和P2P行業(yè)自身多元力量代表進(jìn)行研究以探索多方合作的監(jiān)管框架，其中“證券交易委員會(huì)也應(yīng)當(dāng)對(duì)1933年證券法在P2P平臺(tái)的適用、對(duì)委員會(huì)EDGAR數(shù)據(jù)庫(kù)中發(fā)布消費(fèi)者借貸信息的適用以及以公眾性公司面貌出現(xiàn)但私下成立的P2P借貸平臺(tái)等內(nèi)容進(jìn)行規(guī)制;各州和其他聯(lián)邦監(jiān)管機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)P2P行業(yè)市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)控;消費(fèi)者隱私和數(shù)據(jù)保護(hù)、最低信用額度標(biāo)準(zhǔn)、反洗黑錢和風(fēng)險(xiǎn)控制也應(yīng)當(dāng)納入其他相應(yīng)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管范圍。［12］”因此，美國(guó)的金融監(jiān)管主體也在積極地探索符合P2P行業(yè)創(chuàng)新特點(diǎn)，能夠保持其創(chuàng)新活力和金融安全的新型監(jiān)管框架。

綜上所述，美國(guó)的P2P行業(yè)監(jiān)管體現(xiàn)為州、聯(lián)邦兩個(gè)層級(jí)分別主導(dǎo)，銀行和證券金融規(guī)制對(duì)口負(fù)責(zé)，由多元主體的分散規(guī)制向統(tǒng)一性規(guī)制框架演進(jìn)的過(guò)程。

(三)域外P2P小額信貸中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的法律監(jiān)管演變的啟示

通過(guò)對(duì)英國(guó)、美國(guó)為代表的P2P小額信貸中介服務(wù)機(jī)構(gòu)法律監(jiān)管演變過(guò)程的梳理可知，在發(fā)達(dá)國(guó)家較為完善的金融監(jiān)管框架下，雖然也未衍生出具有完全針對(duì)性的P2P金融監(jiān)管框架，但是面對(duì)以互聯(lián)網(wǎng)為載體的金融創(chuàng)新，其現(xiàn)有的金融監(jiān)管體系能夠從整體上較為平穩(wěn)地做到監(jiān)管制度與金融創(chuàng)新的良好銜接，能夠協(xié)調(diào)地在金融穩(wěn)定、金融安全、金融效率和金融創(chuàng)新之間尋找平衡，能夠?qū)崿F(xiàn)金融行業(yè)主體與監(jiān)管機(jī)構(gòu)的緊密互動(dòng)。因此，不僅對(duì)我國(guó)的P2P行業(yè)監(jiān)管，對(duì)整個(gè)金融監(jiān)管制度與金融創(chuàng)新的協(xié)調(diào)增進(jìn)都具有重要的啟示。

首先，監(jiān)管機(jī)關(guān)積極應(yīng)對(duì)金融創(chuàng)新，不斷通過(guò)實(shí)踐將金融創(chuàng)新納入到自身監(jiān)管范圍內(nèi)，為其穩(wěn)定發(fā)展及時(shí)提供制度性公共產(chǎn)品。以美國(guó)為例，為探索出符合P2P行業(yè)發(fā)展特點(diǎn)的金融監(jiān)管框架，美國(guó)總審計(jì)長(zhǎng)和美國(guó)聯(lián)邦審計(jì)署對(duì)P2P小額信貸中介服務(wù)行業(yè)進(jìn)行了詳細(xì)的調(diào)查和報(bào)告且諸多有關(guān)的監(jiān)管主體也都積極參與新型監(jiān)管框架的建構(gòu)過(guò)程。這體現(xiàn)出監(jiān)管機(jī)關(guān)對(duì)P2P行業(yè)的積極態(tài)度，有助于該行業(yè)的長(zhǎng)久、穩(wěn)定和陽(yáng)光化發(fā)展

其次，根據(jù)P2P業(yè)務(wù)發(fā)展的不同情況實(shí)行多元化監(jiān)管策略，有助于在實(shí)踐中探索出最為適合的監(jiān)管方式。英國(guó)面對(duì)P2P行業(yè)以業(yè)務(wù)內(nèi)容為衡量標(biāo)準(zhǔn)，將具有傳統(tǒng)業(yè)務(wù)實(shí)質(zhì)的P2P業(yè)務(wù)和新型業(yè)務(wù)監(jiān)管有機(jī)結(jié)合;美國(guó)則以參與主體和業(yè)務(wù)內(nèi)容為出發(fā)點(diǎn)，以借款人和貸款人各自涉及的現(xiàn)有金融法律制度進(jìn)行調(diào)控。這種多元化的監(jiān)管策略有助于在實(shí)踐中確保P2P業(yè)務(wù)處于穩(wěn)定監(jiān)管的前提下具有充足的金融創(chuàng)新空間。

最后，行業(yè)主體在監(jiān)管制度體系形成中擔(dān)任了積極而重要的角色，有助于行業(yè)自律與監(jiān)管機(jī)關(guān)的良好互動(dòng)。無(wú)論在英國(guó)還是美國(guó)，P2P行業(yè)團(tuán)體協(xié)會(huì)在行業(yè)監(jiān)管中都擔(dān)任了重要的角色。對(duì)于金融創(chuàng)新而言，現(xiàn)有金融監(jiān)管制度永遠(yuǎn)具有滯后性。而行業(yè)團(tuán)體所引導(dǎo)的行業(yè)自律管理能夠及時(shí)、有效地彌合一部分現(xiàn)有正式監(jiān)管制度與金融創(chuàng)新之間的斷層，同時(shí)還能夠增加監(jiān)管機(jī)關(guān)對(duì)該創(chuàng)新性行業(yè)的整體把握和感知，有助于最終制定出完善、貼切的監(jiān)管框架。

綜上所述，通過(guò)對(duì)P2P業(yè)務(wù)的起源地英國(guó)、P2P行業(yè)監(jiān)管較為完善的美國(guó)的行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀和監(jiān)管框架的演變進(jìn)行梳理和分析后可知，發(fā)達(dá)國(guó)家由于自身的金融監(jiān)管體系比較發(fā)達(dá)，對(duì)于中介服務(wù)和民間借貸監(jiān)管體系的構(gòu)建也尚處于積極探索和逐步完善的階段，其對(duì)于P2P借貸行業(yè)的發(fā)展大多持有支持、積極的態(tài)度。

二、中國(guó)P2P小額信貸中介服務(wù)機(jī)構(gòu)行業(yè)法律監(jiān)管框架的構(gòu)建

在對(duì)域外P2P小額信貸中介服務(wù)機(jī)構(gòu)行業(yè)發(fā)展概況和監(jiān)管政策的分析，結(jié)合我國(guó)P2P機(jī)構(gòu)的多元身份性質(zhì)、我國(guó)金融監(jiān)管的現(xiàn)有格局的基礎(chǔ)上，本文擬建構(gòu)出多元主體化參與、統(tǒng)籌兼顧的監(jiān)管框架。

(一)中國(guó)P2P小額信貸中介服務(wù)行業(yè)的自身特點(diǎn)

與英國(guó)、美國(guó)的P2P小額信貸中介服務(wù)機(jī)構(gòu)有所不同，我國(guó)的P2P小額信貸中介服務(wù)機(jī)構(gòu)在現(xiàn)有的法律制度下逐漸演變?yōu)榫哂袆?chuàng)新性金融服務(wù)機(jī)構(gòu)、投資咨詢類中介服務(wù)機(jī)構(gòu)和電子商務(wù)金融創(chuàng)新服務(wù)平臺(tái)三重身份的金融創(chuàng)新主體，這就內(nèi)生決定了我國(guó)的P2P行業(yè)監(jiān)管框架應(yīng)該在汲取英美發(fā)達(dá)國(guó)家的金融監(jiān)管先進(jìn)理念時(shí)更加注重自身的特點(diǎn)和發(fā)展需求。

首先，我國(guó)大部分P2P小額信貸中介服務(wù)機(jī)構(gòu)向投資者提供了一種新型的金融理財(cái)服務(wù)，而不僅僅是借、貸雙方之間的一個(gè)中介平臺(tái)［13］。P2P小額信貸中介服務(wù)機(jī)構(gòu)利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)達(dá)，將個(gè)人作為主要服務(wù)對(duì)象，利用網(wǎng)絡(luò)和個(gè)人信用的有機(jī)融合并以電子合同、電子簽名等電子商務(wù)類法律框架為合法性基礎(chǔ)，提供了一種不同于傳統(tǒng)民間借貸和傳統(tǒng)銀行體系的民間小額融資平臺(tái)。因而在這一層面上，其是具有創(chuàng)新性、普惠性的金融性服務(wù)機(jī)構(gòu)。

其次，通過(guò)對(duì)其他國(guó)家的P2P機(jī)構(gòu)監(jiān)管和現(xiàn)有法律制度框架的分析可知，任何一個(gè)國(guó)家的P2P機(jī)構(gòu)都要借助最為緊密相關(guān)的監(jiān)管制度注冊(cè)、運(yùn)營(yíng)以最終進(jìn)入借貸市場(chǎng)。根據(jù)我國(guó)小額信貸聯(lián)盟中的P2P信貸中介服務(wù)類的機(jī)構(gòu)名單可知，大多數(shù)P2P機(jī)構(gòu)借助我國(guó)傳統(tǒng)的《公司法》《公司登記管理?xiàng)l例》注冊(cè)為投資咨詢類有限責(zé)任公司和電子商務(wù)類有限責(zé)任公司。成為投資咨詢類中介公司一方面原因在于法律對(duì)其成立條件限制較少、經(jīng)營(yíng)范圍與P2P核心業(yè)務(wù)聯(lián)系較為緊密;另一方面原因在于除單純地提供網(wǎng)絡(luò)借貸中介服務(wù)之外，我國(guó)很多P2P小額信貸中介服務(wù)機(jī)構(gòu)還提供投資咨詢類的理財(cái)服務(wù)。以集財(cái)富管理、信用風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與管理、信用數(shù)據(jù)整合、小額貸款行業(yè)投資、小微借款咨詢服務(wù)與交易促成、小額信貸助農(nóng)平臺(tái)服務(wù)等業(yè)務(wù)于一體的宜信公司為例，P2P業(yè)務(wù)只是其眾多業(yè)務(wù)中的一部分。據(jù)悉，其目前還取得了證監(jiān)會(huì)下發(fā)的證券投資基金銷售業(yè)務(wù)資格，其基金業(yè)務(wù)由籌備階段也轉(zhuǎn)入運(yùn)營(yíng)階段。此外，已連續(xù)發(fā)行十期、募資超過(guò)1億的人人貸理財(cái)計(jì)劃也已經(jīng)突破了單純的傳統(tǒng)投資咨詢類中介業(yè)務(wù)。因而很多與宜信類似的P2P小額信貸中介服務(wù)機(jī)構(gòu)還具有投資咨詢類中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，這一特征也預(yù)示著我國(guó)P2P行業(yè)的未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)和方向。

最后，純粹意義上的P2P網(wǎng)絡(luò)借貸運(yùn)營(yíng)平臺(tái)還具有電子商務(wù)金融創(chuàng)新服務(wù)平臺(tái)的性質(zhì)。線上運(yùn)營(yíng)模式的P2P網(wǎng)絡(luò)借貸平臺(tái)將貸款者和借款者的資金需求和投資需求緊密相連，以類似于淘寶網(wǎng)、eBay等電子商務(wù)網(wǎng)絡(luò)交易平臺(tái)的運(yùn)營(yíng)機(jī)理為消費(fèi)者提供金融借貸服務(wù)。因而與傳統(tǒng)的電子商務(wù)網(wǎng)絡(luò)交易平臺(tái)有所相同，亦有區(qū)別。在監(jiān)管上，傳統(tǒng)的電子商務(wù)平臺(tái)已經(jīng)有較為健全的監(jiān)管體制，工信部和工商行政管理機(jī)關(guān)是主要的監(jiān)管主體，且在登記設(shè)立、注冊(cè)、運(yùn)營(yíng)、侵權(quán)、民事經(jīng)濟(jì)行為等各環(huán)節(jié)都有相關(guān)的法律法規(guī)可以依照。但是P2P網(wǎng)絡(luò)借貸平臺(tái)只有在申領(lǐng)《電信與信息服務(wù)業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可證》，即ICP許可證環(huán)節(jié)需要受到工信部門的監(jiān)管，在向工商行政管理機(jī)關(guān)申請(qǐng)?jiān)黾印盎ヂ?lián)網(wǎng)信息服務(wù)”的經(jīng)營(yíng)范圍時(shí)才受到工商部門的監(jiān)管。

因此，從我國(guó)P2P小額信貸中介服務(wù)所具有的多元性質(zhì)可知，我國(guó)任何一個(gè)現(xiàn)有的傳統(tǒng)監(jiān)管框架都無(wú)法直接、完全地將該行業(yè)納入進(jìn)來(lái)。為支持該行業(yè)的發(fā)展、推動(dòng)該行業(yè)的有序化、法制化進(jìn)程，監(jiān)管機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在汲取先進(jìn)的金融監(jiān)管理念的基礎(chǔ)上結(jié)合我國(guó)P2P行業(yè)自身性質(zhì)積極探索適合該行業(yè)發(fā)展的監(jiān)管框架。

(二)中國(guó)P2P小額信貸中介服務(wù)行業(yè)的監(jiān)管理念

首先，無(wú)論采用何種監(jiān)管方案，在融合英美P2P行業(yè)先進(jìn)監(jiān)管理念的同時(shí)還應(yīng)當(dāng)貫穿如下三個(gè)方面的監(jiān)管理念:

第一，應(yīng)當(dāng)盡快完善、并不斷發(fā)展P2P小額信貸中介服務(wù)行業(yè)的法律制度體系建設(shè)?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)不僅是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，還是法治經(jīng)濟(jì)。良好、適宜的制度體系建設(shè)不僅能夠?yàn)橐粋€(gè)行業(yè)的發(fā)展、壯大提供制度化和穩(wěn)定性的指導(dǎo)，保障該行業(yè)的穩(wěn)健化發(fā)展，同時(shí)還能夠減少發(fā)展的不確定性，為行業(yè)建設(shè)者和參與者提供積極的制度激勵(lì)，從而提升該行業(yè)運(yùn)營(yíng)的內(nèi)外環(huán)境。我國(guó)目前的P2P小額信貸中介服務(wù)行業(yè)在注冊(cè)階段只依靠《公司法》《公司登記管理?xiàng)l例》，核心運(yùn)營(yíng)階段沒(méi)有直接相關(guān)的法律法規(guī)，只有銀監(jiān)會(huì)日前發(fā)布的風(fēng)險(xiǎn)提示?！蹲C券法》《商業(yè)銀行法》《信托法》《保險(xiǎn)法》等金融核心法律并不直接適用于該行業(yè)核心業(yè)務(wù)的開展。2010年5月13日國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》為民間資本進(jìn)入民間金融市場(chǎng)帶來(lái)了政策上的鼓勵(lì)和支持。這種鼓勵(lì)和支持不僅應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在政策上，更重要的還應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在法律制度體系的建設(shè)和完善上。因而無(wú)論采取哪種監(jiān)管方案，立法者和監(jiān)管者都應(yīng)當(dāng)完善這一領(lǐng)域的制度建設(shè)。

第二，應(yīng)當(dāng)踐行多方推動(dòng)、統(tǒng)籌兼顧、虛實(shí)結(jié)合、著力創(chuàng)新、注重實(shí)效、規(guī)范發(fā)展、保障安全的新型監(jiān)管理念①這個(gè)理念源于我國(guó)《電子商務(wù)十二五發(fā)展規(guī)劃》中電子商務(wù)發(fā)展原則。P2P機(jī)構(gòu)自身所具有的電子商務(wù)特性使得其今后的發(fā)展和規(guī)制也應(yīng)遵循這一思想。。以我國(guó)目前的發(fā)展實(shí)際來(lái)看，P2P小額信貸中介服務(wù)機(jī)構(gòu)平臺(tái)、借款人和貸款人，即平臺(tái)的實(shí)際參與者、主要監(jiān)管者、司法機(jī)關(guān)以及行業(yè)協(xié)會(huì)必須全部投入到該機(jī)構(gòu)監(jiān)管框架的建構(gòu)中來(lái)。由于我國(guó)的P2P小額信貸中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展信用體系仍不完善，單一且傳統(tǒng)、僵化的監(jiān)管模式難以與P2P小額信貸中介服務(wù)行業(yè)的迅速創(chuàng)新現(xiàn)狀相匹配。監(jiān)管框架建立的總體思路應(yīng)當(dāng)是由人民銀行擔(dān)任法規(guī)政策的主要制定者和主導(dǎo)監(jiān)管者、銀監(jiān)會(huì)在相應(yīng)的業(yè)務(wù)領(lǐng)域予以配合，其他相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)積極協(xié)助、參與，P2P行業(yè)自身嚴(yán)格自律，P2P業(yè)務(wù)實(shí)際參與者積極加入的多方博弈、統(tǒng)籌兼顧的監(jiān)管框架。

第三，應(yīng)當(dāng)將政府主導(dǎo)型監(jiān)管制度和市場(chǎng)需求引致型監(jiān)管制度演變相結(jié)合。金融監(jiān)管制度的變遷存在供給和需求兩方面的相互影響和促進(jìn)。不同的時(shí)空條件下會(huì)呈現(xiàn)出不同的金融監(jiān)管制度變遷。我國(guó)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期體現(xiàn)出了較強(qiáng)的政府主導(dǎo)型制度變遷特征。隨著分業(yè)監(jiān)管制度的逐步建構(gòu)，新的制度需求也在迅速產(chǎn)生，但是對(duì)相關(guān)制度需求的供給卻處于非均衡的狀態(tài)［14］。對(duì)于P2P小額信貸中介服務(wù)行業(yè)的監(jiān)管而言，對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管的金融監(jiān)管部門不僅是金融法律制度的供給者，也是金融法律制度的需求者。政府主導(dǎo)型的監(jiān)管制度供給路徑具有宏觀、整體、統(tǒng)籌的特性，但是卻不一定能夠最大限度地與實(shí)踐中的制度需求相契合;市場(chǎng)需求引致型的監(jiān)管制度供給路徑具有針對(duì)性、易實(shí)施性，但是卻不一定能夠與一國(guó)已有的法律制度框架格局相匹配，從而在制度的銜接上呈現(xiàn)出較高的制度演變成本。因而作為金融創(chuàng)新的重要領(lǐng)域，P2P小額信貸中介服務(wù)行業(yè)的監(jiān)管框架應(yīng)當(dāng)確保盡量減小滯后性供給產(chǎn)生的監(jiān)管“不適”，將政府主導(dǎo)型和市場(chǎng)需求引致性監(jiān)管制度變遷路徑相結(jié)合，力求達(dá)致金融監(jiān)管制度的供需“均衡”。

(三)中國(guó)P2P小額信貸中介服務(wù)行業(yè)監(jiān)管框架的建構(gòu)

在前述監(jiān)管思想的指導(dǎo)下，結(jié)合英美對(duì)于P2P小額信貸行業(yè)的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)及我國(guó)主要金融監(jiān)管者的職權(quán)劃分格局和我國(guó)P2P小額信貸中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的多重性質(zhì)，我國(guó)應(yīng)當(dāng)建立由中國(guó)人民銀行主導(dǎo)的，銀監(jiān)會(huì)在相應(yīng)業(yè)務(wù)領(lǐng)域緊密配合的、地方政府嚴(yán)格實(shí)施的、工商行政管理機(jī)關(guān)和工信部門積極參與的監(jiān)管框架。

就性質(zhì)而言，P2P小額信貸中介服務(wù)機(jī)構(gòu)主要屬于具有創(chuàng)新性的“準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)”①對(duì)于“準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)”，并沒(méi)有官方性的定義。目前對(duì)準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)概念的使用除了一些地方政府，更多是一種研究的分類，類似的概念例如“新型金融機(jī)構(gòu)”“非銀行金融機(jī)構(gòu)”等。目前可以從被冠之準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)名稱的企業(yè)包括，一是小額貸款公司;二是融資擔(dān)保公司;三是典當(dāng)行;四是部分融資租賃公司;五是PE和VC等股權(quán)投資基金或創(chuàng)業(yè)投資基金等。參見(jiàn)何一峰、江翔:《準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管現(xiàn)狀、問(wèn)題及對(duì)策初探》，載《上海保險(xiǎn)》2011年第6期。，目前類似性質(zhì)的機(jī)構(gòu)一般由國(guó)家金融監(jiān)管部門和地方政府共同監(jiān)制。該類機(jī)構(gòu)與金融繁榮和經(jīng)濟(jì)發(fā)展緊密相連，未被納入國(guó)家金融監(jiān)管部門的直接監(jiān)管范圍，不具備金融監(jiān)管部門發(fā)放的“金融許可證”，但可從事金融業(yè)務(wù)和開展金融服務(wù)［15］。對(duì)于準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，我國(guó)目前尚未形成成熟的監(jiān)管框架。就P2P小額信貸中介服務(wù)機(jī)構(gòu)行業(yè)自身的發(fā)展而言，可以遵循“準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)”的監(jiān)管規(guī)律和策略，按照監(jiān)管職責(zé)分為“制定金融監(jiān)管規(guī)則和執(zhí)行金融監(jiān)管規(guī)則”［15］兩個(gè)維度，由國(guó)家金融監(jiān)管部門制定監(jiān)管規(guī)則并確保執(zhí)行，由地方政府緊密配合構(gòu)建監(jiān)管框架。

從職權(quán)劃分來(lái)看，根據(jù)《中國(guó)人民銀行法》的相關(guān)規(guī)定，人民銀行是制定和執(zhí)行貨幣政策，防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融穩(wěn)定的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)。其依法監(jiān)測(cè)金融市場(chǎng)的運(yùn)行情況，對(duì)金融市場(chǎng)實(shí)施宏觀調(diào)控。其具有的十八項(xiàng)職責(zé)中［16］，有兩項(xiàng)與P2P行業(yè)監(jiān)管框架的建構(gòu)密切相關(guān)，其一為起草有關(guān)法律和行政法規(guī)草案、完善有關(guān)金融機(jī)構(gòu)運(yùn)行規(guī)則、發(fā)布與履行職責(zé)有關(guān)的命令和規(guī)章，其二為管理征信業(yè)，推動(dòng)建立社會(huì)信用體系。對(duì)于P2P行業(yè)來(lái)說(shuō)，其核心業(yè)務(wù)的實(shí)質(zhì)是民間借貸，一方面，就人民銀行對(duì)民間借貸和中小企業(yè)的鼓勵(lì)和引導(dǎo)政策來(lái)看，支持、鼓勵(lì)P2P小額信貸中介服務(wù)行業(yè)的發(fā)展符合其主導(dǎo)政策;另一方面，人民銀行一直負(fù)責(zé)和主導(dǎo)對(duì)民間融資的調(diào)研。P2P業(yè)務(wù)的主要環(huán)節(jié)——借貸交易過(guò)程中形成的資金移轉(zhuǎn)就是民間融資的一種渠道和方式。至2011年，人民銀行已經(jīng)啟動(dòng)了第二輪關(guān)于民間融資的摸底調(diào)查，同時(shí)，人民銀行正與國(guó)家統(tǒng)計(jì)局等有關(guān)部門接觸，有望在未來(lái)推出一個(gè)非正規(guī)金融的制度性監(jiān)測(cè)體系，藉此彌補(bǔ)非正規(guī)金融監(jiān)測(cè)不足的現(xiàn)狀［17］。一方面具有相關(guān)法律法規(guī)起草的職責(zé)和推動(dòng)社會(huì)信用體系建設(shè)②諸多研究表明P2P小額信貸中介服務(wù)行業(yè)與社會(huì)信用體系建設(shè)密切相關(guān)。如丁婕等:《交易信任、心理感知與出借意愿——P2P在線借貸平臺(tái)的出借意愿影響因素分析》;陳冬宇等:《網(wǎng)絡(luò)借貸借款人決策輔助模型》;陳冬宇等:《網(wǎng)絡(luò)借貸引入第三方個(gè)人征信的必要性探討》等。的職責(zé)，同時(shí)又具有廣泛深入的調(diào)研基礎(chǔ)，人民銀行應(yīng)當(dāng)積極參與到P2P行業(yè)的法律制度建構(gòu)中來(lái)。此外，銀監(jiān)會(huì)也應(yīng)當(dāng)緊密配合并在監(jiān)管框架中占據(jù)重要地位。2011年，銀監(jiān)會(huì)辦公廳發(fā)布了《關(guān)于人人貸有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)提示的通知》，其中對(duì)于P2P行業(yè)的整體風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了警示，雖然該通知的主要目的是防止P2P業(yè)務(wù)領(lǐng)域中的民間借貸風(fēng)險(xiǎn)給銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)體系造成的負(fù)面影響，但是也從另一方面體現(xiàn)出P2P行業(yè)與銀行機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)的緊密聯(lián)系。根據(jù)《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》的相關(guān)規(guī)定，銀監(jiān)會(huì)及其派出機(jī)構(gòu)有權(quán)對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的設(shè)立、變更、終止以及業(yè)務(wù)范圍進(jìn)行監(jiān)管。對(duì)非銀行金融機(jī)構(gòu)則實(shí)行業(yè)務(wù)上的監(jiān)管。P2P小額信貸中介服務(wù)機(jī)構(gòu)屬于經(jīng)營(yíng)金融理財(cái)業(yè)務(wù)的準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)，并且其業(yè)務(wù)會(huì)對(duì)信貸市場(chǎng)造成影響，這兩點(diǎn)都顯示了銀監(jiān)會(huì)同樣應(yīng)當(dāng)積極擔(dān)任起監(jiān)管者的職責(zé)。但同時(shí)有學(xué)者呼吁，鑒于“P2P小額信貸中介服務(wù)機(jī)構(gòu)自身業(yè)務(wù)的特殊之處，小額、分散的貸款并不會(huì)對(duì)銀行體系和社會(huì)穩(wěn)定造成大規(guī)模的傷害且不屬于銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，不吸收公眾存款，也不會(huì)因得到最后貸款人的支持而牽涉公共資金”［13］，因而建議此類外部效應(yīng)較小的準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)，宜采用較為寬松的非審慎監(jiān)管模式，即不對(duì)其注冊(cè)資本、存款準(zhǔn)備金等做出高門檻的硬性要求，而是更多的關(guān)注和監(jiān)測(cè)其行業(yè)的發(fā)展態(tài)勢(shì)［13］。

在執(zhí)行金融監(jiān)管規(guī)則的維度上，除了銀監(jiān)會(huì)對(duì)行業(yè)發(fā)展態(tài)勢(shì)和業(yè)務(wù)進(jìn)行宏觀監(jiān)管外，鑒于我國(guó)準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)地方政府也實(shí)質(zhì)執(zhí)行監(jiān)管的現(xiàn)狀，因而也可以將地方政府積極納入到P2P行業(yè)的監(jiān)管框架中來(lái)使其與人民銀行和銀監(jiān)會(huì)緊密配合，一方面配合P2P行業(yè)迅速發(fā)展和不斷演化的特點(diǎn)以彌補(bǔ)央行和銀監(jiān)會(huì)在金融監(jiān)管法律制度供給上的滯后性，另一方面結(jié)合當(dāng)?shù)匕l(fā)展現(xiàn)狀協(xié)助央行和銀監(jiān)會(huì)對(duì)P2P行業(yè)進(jìn)行監(jiān)管。

通過(guò)上文分析可知，P2P機(jī)構(gòu)還具有電子服務(wù)平臺(tái)的特性，因而對(duì)于線上運(yùn)作模式的P2P借貸平臺(tái)，工信部還需在電子商務(wù)“十二五”發(fā)展總體目標(biāo)的指引下協(xié)助健全P2P電子商務(wù)法律制度體系，初步形成安全可信、規(guī)范有序的網(wǎng)絡(luò)借貸商務(wù)環(huán)境。在注冊(cè)和成立環(huán)節(jié)，工商行政管理部門也需要強(qiáng)化、完善現(xiàn)有的注冊(cè)程序，從成立源頭上對(duì)P2P中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的成立把關(guān)，并積極執(zhí)行該行業(yè)今后出臺(tái)的法律制度并于注冊(cè)環(huán)節(jié)進(jìn)行適當(dāng)?shù)年P(guān)注和調(diào)整。

雖然在我國(guó)的金融監(jiān)管框架下，多元主體的聯(lián)席監(jiān)管可能是最為可行的解決策略，但是從英國(guó)、美國(guó)的P2P行業(yè)發(fā)展中可以總結(jié)出一條重要的經(jīng)驗(yàn)，即監(jiān)管當(dāng)局都非常重視該行業(yè)的自律化治理。目前，我國(guó)的P2P行業(yè)也積極地探索行業(yè)自律的成功道路，成立了中國(guó)小額信貸聯(lián)盟并發(fā)布了《個(gè)人對(duì)個(gè)人(P2P)小額信貸信息咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)行業(yè)自律公約》，該公約如能真正地在我國(guó)P2P行業(yè)中良好施行，則在我國(guó)P2P金融監(jiān)管法律制度體系尚未正式出臺(tái)前，該自律性規(guī)則能夠?qū)υ撔袠I(yè)的穩(wěn)定、積極和健康發(fā)展起到重要的穩(wěn)定和推動(dòng)作用。

不僅我國(guó)，目前很多國(guó)家的金融監(jiān)管機(jī)關(guān)也已經(jīng)開始積極關(guān)注P2P行業(yè)的發(fā)展。發(fā)達(dá)國(guó)家尤其是美國(guó)的監(jiān)管當(dāng)局也在積極地探索對(duì)P2P行業(yè)的監(jiān)管框架。如上文所述，2010年的多德弗蘭克法授權(quán)建立消費(fèi)者金融保護(hù)局，并逐步整合聯(lián)邦對(duì)消費(fèi)者金融產(chǎn)品和服務(wù)的監(jiān)管。在美國(guó)，消費(fèi)者金融保護(hù)局有可能成為P2P小額信貸中介服務(wù)行業(yè)的新進(jìn)監(jiān)管者以確保對(duì)消費(fèi)者保護(hù)和對(duì)該行業(yè)進(jìn)行充分而恰當(dāng)?shù)谋O(jiān)管。對(duì)于美國(guó)的P2P行業(yè)而言，如果該局可以順利接管P2P行業(yè)的監(jiān)管，則可以在很大程度上減少由于SEC較高的監(jiān)管成本所對(duì)該行業(yè)創(chuàng)新需求所帶來(lái)的不利影響［18］。在我國(guó)，單獨(dú)成立一個(gè)全新的監(jiān)管機(jī)構(gòu)以解決P2P行業(yè)的監(jiān)管問(wèn)題尚屬言之過(guò)早，但是美國(guó)監(jiān)管當(dāng)局對(duì)于該行業(yè)的重視、支持和積極的態(tài)度特別值得為我國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)所借鑒。

三、結(jié) 語(yǔ)

互聯(lián)網(wǎng)的出現(xiàn)從很多方面提升了金融行業(yè)的收益:便利性、個(gè)性化以及最為重要的，通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)提供給消費(fèi)者消費(fèi)時(shí)的多重選擇和提供者彼此競(jìng)爭(zhēng)的信息和知識(shí)［8］?；ヂ?lián)網(wǎng)的出現(xiàn)為傳統(tǒng)的銀行業(yè)注入了一米新鮮的陽(yáng)光。在網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的帶領(lǐng)下，借貸領(lǐng)域的實(shí)踐被提升到了一個(gè)全新的階段［3］。

在我國(guó)，經(jīng)過(guò)近幾年的發(fā)展和壯大，P2P小額信貸中介服務(wù)行業(yè)蓬勃而起，具有一片廣闊的發(fā)展前景。P2P小額信貸中介服務(wù)行業(yè)茁壯成長(zhǎng)，兼具金融創(chuàng)新和普惠金融的雙重特色。但是，對(duì)于這樣一個(gè)新興的發(fā)展行業(yè)，當(dāng)前并不存在最優(yōu)的監(jiān)管模式。故此，行業(yè)自律極其重要，是確保該行業(yè)可持續(xù)發(fā)展的基本原則。我國(guó)目前針對(duì)P2P小額信貸中介服務(wù)行業(yè)的監(jiān)管還處于灰色地帶，要真正地推動(dòng)我國(guó)金融體系的多層次和多樣化繁榮，對(duì)該行業(yè)的有序監(jiān)管和制度支持是極為重要的環(huán)節(jié)。就我國(guó)目前的金融監(jiān)管現(xiàn)狀而言，我們衷心希望多方監(jiān)管主體付之更多的關(guān)注于這一行業(yè)，緊密配合、統(tǒng)籌兼顧，早日建立起能夠確保該行業(yè)的活躍、公平發(fā)展兼以穩(wěn)健、安全的監(jiān)管體系，實(shí)現(xiàn)該行業(yè)金融法律制度“供給和需求的均衡”。