□ 梁志平

一、我國水域的基本概況

1．我國水域是由內(nèi)河水域和沿海海域構(gòu)成，內(nèi)河水域包括江、河、湖泊、水庫等水域，沿海海域包括內(nèi)水和領(lǐng)海海域。

我國內(nèi)河水域面積約17.6萬km2，約占國土面積（不含海域）的1.8 %。其中主要江、河總面積占內(nèi)陸水域總面積39 %；湖泊總面積占內(nèi)陸水域總面積42.2 %；全國建成的水庫8.5萬多座，總面積約2萬km2。據(jù)交通運輸部的統(tǒng)計，2011年底全國內(nèi)河航道通航里程12.46萬km，位居世界第一。共有生產(chǎn)運營碼頭泊位26 436個，其中萬噸級以上泊位340個。內(nèi)河運輸船舶數(shù)量達16.58萬艘，完成貨物吞吐量36.81億t。

我國海岸線總長度3.2萬余公里，其中大陸海岸線1.8萬余公里，島嶼海岸線1.4萬余公里，居世界第四位。2011年底，沿海港口生產(chǎn)用碼頭泊位達5 532個，其中萬噸級及以上泊位1 422個。沿海運輸船舶（包括遠(yuǎn)洋）數(shù)量達1.34萬艘， 沿海港口運輸完成貨物吞吐量63.60億t。全國完成水路客運量2.46億人，共擁有水上運輸船舶17.92萬艘，凈載重量達2.1億t。

2．水上危險品運輸、水上加油站、水上餐飲娛樂業(yè)發(fā)展迅速。

近年來，隨著我國國民經(jīng)濟快速發(fā)展，危險化學(xué)品大量生產(chǎn)和使用，水路危險貨物種類日益增多，運輸量不斷增長。據(jù)交通運輸部的統(tǒng)計，2011年全國主要港口完成危險貨物(包括石油及石化產(chǎn)品)吞吐量為11.5億t，且從事散裝危險品運輸?shù)拇昂痛a頭也呈快速增加之勢。全國已有萬噸級以上原油泊位68個、成品油泊位111個，液體化工泊位123個。包括原油、成品油、液化氣和散裝化學(xué)品大小營運船舶5萬多艘，約2 000萬載重噸，占總運力10 %左右。

隨著我國石油市場進一步開放，石油產(chǎn)品獨家壟斷的格局被打破，為了滿足水上運輸發(fā)展的需要，長江干線水域水上加油站發(fā)展迅速。據(jù)有關(guān)部門的統(tǒng)計，2005年長江干線水域有495個水上加油站、船。

隨著國家及各省市地方持續(xù)加大對河流和航道整治的投入，對內(nèi)河水域資源的開發(fā)利用進一步增強，全國已經(jīng)形成了以長三角和珠三角地區(qū)為龍頭的水上大旅游格局，長江、珠江、大運河、太湖等水上特色餐飲娛樂和休閑旅游已吸引并接待了無數(shù)的中外游客。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計，僅分布在長江沿岸和蘇州太湖、陽澄湖等湖泊的餐飲船只和躉船，規(guī)模較大的就達2 000余家，且還有不斷增多的趨勢。

根據(jù)上述有關(guān)數(shù)據(jù)可以看出，目前全國水上運輸業(yè)，水上餐飲娛樂和休閑旅游業(yè)發(fā)展迅速，體量很大，為了保障其健康和安全的發(fā)展，做好水上消防工作是十分重要的。水上消防工作也是全國消防工作中不可缺失的、很重要的組成部分，同時，水上消防監(jiān)督管理工作任務(wù)也是十分繁重和重要的。據(jù)2009年、2010年、2011年交通港航系統(tǒng)火災(zāi)統(tǒng)計（該統(tǒng)計只是交通公安消防機構(gòu)管轄內(nèi)的數(shù)據(jù)，未包括地方公安武警消防機構(gòu)的數(shù)據(jù)）共發(fā)生火災(zāi)88起，其中船舶火災(zāi)56起，占火災(zāi)數(shù)的63.6 %。因此看出，水上消防監(jiān)督管理工作的重點是船舶。且船舶的消防監(jiān)督管理工作專業(yè)性十分強，和陸域的建筑消防相比最大的特點就是具有流動性。船舶是集生產(chǎn)、生活于一體的大型交通工具，結(jié)構(gòu)復(fù)雜，設(shè)施齊全，一條大型豪華旅游客船就類似一座星級酒店，生活設(shè)施、娛樂場所等應(yīng)有盡有，它實際上也是流動的水上建筑和水上油庫。船舶發(fā)生火災(zāi)爆炸事故往往會比陸域產(chǎn)生的危害更大，它不但會給人民帶來生命和財產(chǎn)損失，還會造成水域的環(huán)境污染，帶來更大的次生災(zāi)害。為了更好的保障水上運輸、餐飲、休閑旅游業(yè)的安全快速發(fā)展，保障人民生命安全和健康，必須加強水上消防監(jiān)督管理工作，確保水上消防安全。

二、目前水上消防監(jiān)督管理工作現(xiàn)狀及問題

1．相關(guān)的法律法規(guī)不完善，有的互相矛盾和抵觸。

主要是消防安全方面的法律法規(guī)和水上交通安全方面的法律法規(guī)存在著一些不完善、有矛盾、和抵觸的地方，沒有很好地銜接?！吨腥A人民共和國安全生產(chǎn)法》（以下簡稱《安全生產(chǎn)法》）第二條規(guī)定：“在中華人民共和國領(lǐng)域內(nèi)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的單位（以下統(tǒng)稱生產(chǎn)經(jīng)營單位）的安全生產(chǎn)，適用本法；有關(guān)法律、行政法規(guī)對消防安全和道路交通安全、鐵路交通安全、水上交通安全、民用航空安全另有規(guī)定的，適用其規(guī)定”。可以看出消防安全方面的法律和水上交通安全方面的法律對《安全生產(chǎn)法》來說，都是特別法和普通法的關(guān)系，雖然法律效力同等但在適用中特別法優(yōu)先于普通法。而消防安全方面的法律和水上交通安全方面的法律又是平行的關(guān)系，分別規(guī)范著消防安全和水上交通安全的行為，當(dāng)然水上交通安全中是存在著消防安全的。如現(xiàn)行的《中華人民共和國消防法》（以下簡稱消防法），是2009年5月1日施行的，而1984年1月1日起施行的《中華人民共和國海上交通安全法》（以下簡稱海上交通安全法）至今未做過修改，但還是有效的法律。這兩部基本法律的內(nèi)容上應(yīng)該說并矛盾（在內(nèi)河水上交通安全方面還沒有基本法律這個層面的規(guī)定），其主管部門和監(jiān)督機構(gòu)分別是公安部的消防局和交通運輸部的海事局。

問題出在哪呢？筆者認(rèn)為問題出在2002年8月1日起施行的，國務(wù)院令第355號《中華人民共和國內(nèi)河交通安全管理條例》（以下簡稱內(nèi)河交通安全管理條例）這個行政法規(guī)和1990年3月3日以交通部令第14號發(fā)布的《中華人民共和國海上交通事故調(diào)查處理條例》（以下簡稱海上交通事故調(diào)查處理條例）和2007年1月1日起施行的交通部令2006年第12號《中華人民共和國內(nèi)河交通事故調(diào)查處理規(guī)定》（以下簡稱內(nèi)河交通事故調(diào)查處理規(guī)定）以及2002年10月1日起施行的交通部令2002年第5號《水上交通事故統(tǒng)計辦法》3個部門規(guī)章上。

從上述水上交通安全的行政法規(guī)和規(guī)章中可以看出：

國務(wù)院交通運輸部是全國的水路運輸行業(yè)的主管部，承擔(dān)全國水上交通安全監(jiān)管責(zé)任，海事局是水上交通安全的主管機關(guān)（除軍用和漁業(yè)船舶及設(shè)施），負(fù)責(zé)對水上交通事故的調(diào)查處理及統(tǒng)計，其執(zhí)法主體是海事管理機構(gòu)。問題出在這些行政法規(guī)和規(guī)章都將船舶發(fā)生的所有火災(zāi)和爆炸事故作為水上交通事故的一個種類，而沒有把火災(zāi)事故從水上交通事故中區(qū)別開來，這顯然就和消防法的規(guī)定有所抵觸。我們從消防法的規(guī)定可以看出：

（1）公安部對全國的消防工作實施監(jiān)督管理，這里的全國應(yīng)包括內(nèi)河水域和沿海海域，也應(yīng)包括除軍用和海上石油氣設(shè)施及配套的船舶以外所有船舶和水上設(shè)施、碼頭等，也應(yīng)包括對船舶發(fā)生火災(zāi)事故的撲救、調(diào)查處理、及統(tǒng)計。

（2）由本級人民政府公安機關(guān)消防機構(gòu)負(fù)責(zé)實施，但水域的消防監(jiān)督管理工作和陸域相比還是有特殊性，有的江、河、湖都是跨區(qū)域的，有地方政府管轄也有中央政府管轄的。

（3）雖然沒明確講到水域上的消防安全監(jiān)督管理工作，但將海上石油天然氣設(shè)施的消防工作交給其主管單位監(jiān)督管理了，很明顯其它水上消防安全工作應(yīng)在公安消防監(jiān)督管理范圍內(nèi)的，并沒有交給其主管機關(guān)來監(jiān)督管理。其執(zhí)法主體應(yīng)是公安消防機構(gòu)，具有排他性，是沒有問題的。

下面我們就拿消防法規(guī)和水上交通法規(guī)作一比較；

（1）對消防法和內(nèi)河交通安全管理條例來講，二者的法律效力不一樣，一個是基本法律，一個是行政法規(guī)。很明顯，消防法的法律效力要比內(nèi)河交通安全管理條例要高，也就是說條例的內(nèi)容不能和消防法的內(nèi)容相抵觸。在該條例中船舶發(fā)生的所有火災(zāi)和爆炸事故都成了水上交通事故，沒有作出具體區(qū)別，明顯有不妥之處。

（2）對消防法和海上交通事故調(diào)查處理條例來講，二者的法律效力不一樣，一個是基本法律，一個是部門規(guī)章。雖沒有明顯的抵觸但自身也有矛盾之處。條例第四條第三款的內(nèi)容和第九條最后一項的內(nèi)容明顯有矛盾，既然規(guī)定了船舶和設(shè)施發(fā)生火災(zāi)和爆炸是水上交通事故的一個種類，應(yīng)由海事管理機構(gòu)來調(diào)查處理，其執(zhí)法主體應(yīng)是海事管理機構(gòu)，為什么還必須要申清公安消防監(jiān)督機關(guān)鑒定呢？這也說明了沿海水域范圍內(nèi)船舶和設(shè)施都應(yīng)在公安消防監(jiān)督管理范圍之內(nèi)的。要出鑒定就要參與事故的調(diào)查，并對事故進行處理。根據(jù)行政執(zhí)法的基本原則，一般來說一個普通事故，應(yīng)由一家行政執(zhí)法機構(gòu)來調(diào)查處理，比如說道路交通事故是由交通警察來調(diào)查處理的。那這個事故又是應(yīng)該誰管轄，由哪家行政執(zhí)法機關(guān)來處理呢？在事故的統(tǒng)計上又應(yīng)如何統(tǒng)計呢？這樣會引起很多混亂。

（3）1996年11月11日公安部、勞動部、國家統(tǒng)計局印發(fā)的《火災(zāi)統(tǒng)計管理規(guī)定》第五條規(guī)定：“所有火災(zāi)不論損害大小，都列入火災(zāi)統(tǒng)計范圍，以下情況也列入火災(zāi)統(tǒng)計范圍。即“車輛、船舶、飛機以及其他交通工具的燃燒（飛機因飛行事故而導(dǎo)致本身燃燒的除外），或者由此引起其他物件的燃燒?！钡诰艞l第一款規(guī)定：全國火災(zāi)統(tǒng)計工作由公安部統(tǒng)一歸口管理，負(fù)責(zé)掌握火災(zāi)情況，匯總和公布火災(zāi)統(tǒng)計資料，實施火災(zāi)統(tǒng)計監(jiān)督”。可以看出該規(guī)定和2002年10月1日起施行的交通部令2002年第5號《水上交通事故統(tǒng)計辦法》的內(nèi)容明顯不一致。但從它們的法律效力上來看是一樣的，都是部門規(guī)章，很明顯《火災(zāi)統(tǒng)計管理規(guī)定》是有上位法做支撐的，而《水上交通事故統(tǒng)計辦法》制定的依據(jù)是《海上交通安全法》和《內(nèi)河交通安全管理條例》，其中存在的矛盾和不妥之處上面都談了。所以筆者認(rèn)為，問題的關(guān)鍵還是出在《內(nèi)河交通安全管理條例》和《水上交通事故統(tǒng)計辦法》上，沒有很好地區(qū)別水上交通事故和火災(zāi)、爆炸事故，當(dāng)然水上交通事故中是有火災(zāi)和爆炸，如船舶發(fā)生碰撞、擱淺等水上交通事故引起的火災(zāi)和爆炸，還有一些壓力容器發(fā)生的物理爆炸等，類似這些都可以劃入水上交通事故，由海事機構(gòu)進行調(diào)查處理。但不應(yīng)該將船舶上發(fā)生的所有火災(zāi)和爆炸事故都作為水上交通事故，這樣會使人們認(rèn)為船舶的消防監(jiān)督工作是由海事管理機構(gòu)管轄的，而不是公安消防機構(gòu)管轄的。這樣還會在事故的統(tǒng)計上造成混亂。如果船舶上發(fā)生的所有火災(zāi)都作為水上交通事故來統(tǒng)計，那公安消防機構(gòu)就沒有必要再進行調(diào)查處理和統(tǒng)計了?，F(xiàn)在國家在事故的分類上，火災(zāi)已是單獨的一個事故種類，在不同的交通工具上都會發(fā)生交通事故和火災(zāi)事故的，不能說在船舶上發(fā)生的所有事故都算水上交通事故，這個觀點是錯誤的。除因交通事故引發(fā)的火災(zāi)和爆炸以外的，因自然或人為因素造成的火災(zāi)都應(yīng)按火災(zāi)事故由公安消防機構(gòu)來調(diào)查處理和統(tǒng)計。道路交通事故也是一樣的道理，2011年7月22日京港澳高速河南信陽段上發(fā)生的雙層臥鋪大客車起火，造成死亡41人，受傷6人，事故原因是違規(guī)運輸危險化學(xué)品，是一起典型的汽車火災(zāi)事故，而不是道路交通事故。而2012年8月26日在包茂高速上又發(fā)生了特大道路交通安全事故，雙層客車撞上甲醇罐車起火，造成了36人死亡，3人受傷，這就是典型的道路交通事故，是因道路交通事故引發(fā)的起火，事故的定性應(yīng)是道路交通事故而不是火災(zāi)事故，這個問題在公交管〔1998〕249號文中有明確劃分。從火災(zāi)的定義上來看化學(xué)爆炸也是燃燒的一種特殊形式，是屬火災(zāi)的范圍，應(yīng)是公安消防機構(gòu)管轄。但不是所有的爆炸事故都是由公安消防機構(gòu)管轄，有的爆炸卻不屬于火災(zāi)的范圍，如壓力容器的爆炸、炸藥的爆炸等。

2．水上消防監(jiān)督管理工作的管轄還不夠清晰。

水上消防監(jiān)督管理的管轄問題比較復(fù)雜，難以說清，這與現(xiàn)有公安消防體制有關(guān)，也有上述法律法規(guī)未作明確規(guī)定的原因。這里講的水上消防監(jiān)督管理工作的管轄，主要是指公安機關(guān)內(nèi)設(shè)的消防機構(gòu)才有權(quán)管轄。我們先看憲法對國家機構(gòu)行政職權(quán)是如何劃分的，憲法第三條第四款的規(guī)定：中央和地方的國家機構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則。可以看出中央政府和地方政府在行政管理方面的職權(quán)是有劃分的，也就是我們通常講的中央事權(quán)和地方事權(quán)。我們先看在水域管理方面的劃分，1998年，根據(jù)國務(wù)院批準(zhǔn)的《交通部職能配置、內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定》（國辦發(fā)67號）文和國辦發(fā)〔1999〕54號文的規(guī)定，中華人民共和國船舶檢驗局（交通部船舶檢驗局）與中華人民共和國港務(wù)監(jiān)督局（交通部安全監(jiān)督局）合并組建中華人民共和國海事局（交通部海事局），為交通部直屬機構(gòu)，實行 “一水一監(jiān)，一港一監(jiān)”的管理體制，即將我國沿海海域（包括島嶼）和港口、對外開放水域和重要跨省通航內(nèi)河干線和港口，劃為中央管理水域，由交通部設(shè)置直屬海事管理機構(gòu)實施垂直管理；在中央管理水域以外的內(nèi)河、湖泊和水庫等水域，劃為地方管理水域，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府設(shè)立地方海事管理機構(gòu)實施管理。從國務(wù)院的這個文件可以看出，國家將水域的管理劃分為中央管理水域和地方管理水域，分別由中央政府和地方政府來管理，是符合憲法精神的。雖然該文件是針對水上安全監(jiān)督管理及海事管理機構(gòu)的，但水上消防監(jiān)督管理的管轄也是一樣的道理。在中央管理水域的水上消防監(jiān)督工作應(yīng)由中央公安機關(guān)監(jiān)督管理，在中央管理水域以外的內(nèi)河、湖泊和運河等水域，劃為地方管理水域，由各級地方人民政府公安機關(guān)監(jiān)督管理。中央管理水域未設(shè)中央公安機關(guān)的仍由所在地人民政府公安機關(guān)管轄。

我國公安機關(guān)分為中央公安機關(guān)、地方各級公安機關(guān)和專業(yè)公安機關(guān)。什么是中央公安機關(guān)呢？筆者認(rèn)為交通運輸部公安局（公安部14局）應(yīng)屬中央公安機關(guān)，同時也是專業(yè)公安機關(guān)，它既是交通運輸部的組成部分，又是中央公安機關(guān)的派駐機構(gòu)，行使中央公安機關(guān)授予的相應(yīng)職權(quán)。對其下屬的各沿海港口公安局和長江航運公安局實行垂直領(lǐng)導(dǎo)。目前全國公安消防體制也不統(tǒng)一，從中央政府來看國務(wù)院公安部門也就是公安部其消防局是武警編制屬現(xiàn)役制，各地方政府公安消防以武警現(xiàn)役部隊為主，但有的地區(qū)如深圳市既有公安職業(yè)化消防，主要是分管防火工作，又有武警現(xiàn)役部隊消防主要分管滅火。而鐵路、民航、交通運輸公安消防又都是公安職業(yè)化的，由國務(wù)院各主管部領(lǐng)導(dǎo)，公安消防業(yè)務(wù)受公安部消防局指導(dǎo)。

我們還是先看沿海的情況，目前我國行使海上行政執(zhí)法的部門超過10個，海上行政執(zhí)法力量主要有5支：公安部邊防局的海警、國家海洋局的中國海監(jiān)、交通運輸部的中國海事、農(nóng)業(yè)部漁業(yè)局的中國漁政、海關(guān)總署的海關(guān)緝私警察。交通運輸部救助打撈局的職責(zé)中雖寫有海上消防工作，也承擔(dān)了部分沿海水域船舶火災(zāi)的撲救工作，但總的來說上述行政執(zhí)法機構(gòu)都沒有法律授予的水上消防監(jiān)督管理執(zhí)法權(quán)。只有交通運輸部公安局在沿海各大港口設(shè)立的港口公安局，有公安消防機構(gòu)并具有消防監(jiān)督執(zhí)法的權(quán)力，但現(xiàn)正處在體改階段，還未取得公務(wù)員身份，主要在企業(yè)內(nèi)部和港區(qū)范圍內(nèi)執(zhí)法。因歷史原因和體制問題，港口公安局目前對本港以外的到港船舶（包括外國船舶）基本不進行消防監(jiān)督檢查，未承擔(dān)社會面上的消防監(jiān)督管理任務(wù)。而海事管理機構(gòu)則依據(jù)水上交通安全法規(guī)和相關(guān)的國際公約對船舶開展日常的全面安全檢查，對航行國際航線的船舶還行使港口國的安全檢查，這些檢查中也有部分的消防安全內(nèi)容，但和公安消防機構(gòu)專項的監(jiān)督性檢查還是有區(qū)別的，對檢查出的消防違法行為沒有行政處罰權(quán)。從上述情況來看沿海水域的水上消防監(jiān)督管理的管轄還不明確，但從（國辦發(fā)67號）文件的內(nèi)容來看沿海海域（港口）是由中央政府管轄這點是明確的，由中央政府公安機關(guān)管轄也是順理成章的，如各沿海港口公安局的體制得到改變，離企歸政了，將各港口公安局按海區(qū)重新整合和各海事管轄相對應(yīng)，行使中央管理水域上的公安事權(quán)，將警力投到沿海水域的水上設(shè)施、船舶（港口）上，到那時水上消防監(jiān)督管理管轄的問題也就隨之明確了。當(dāng)然除中央管理水域以外的水域仍然由地方政府管轄，其消防監(jiān)督管理工作仍然由地方公安武警消防管轄。

內(nèi)河水域的情況和沿海還不完全相同，除中央管理水域以外的地方管理水域，存在的主要問題是，部分地區(qū)部分相關(guān)行業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)和同志，包括地方公安武警消防的同志，對水上消防監(jiān)督管理的管轄還不十分清楚，有的認(rèn)為船舶和水上設(shè)施的消防監(jiān)督管理是地方海事管理機構(gòu)管轄，未主動履行其消防監(jiān)督管理職責(zé)，造成了地方管理水域上船舶消防監(jiān)督的空白點。還有的認(rèn)為按1989年12月7日公安部消防局、鐵道部公安局、交通部公安局、中國民用航空局公安局〔89〕公消發(fā)字第292號文第二條的規(guī)定，全國水域上的一切中外民用船舶的消防監(jiān)督管理是由交通港航公安消防監(jiān)督機構(gòu)負(fù)責(zé)的，不歸公安武警消防管轄。從現(xiàn)在的情況來看公安部文件公通字〔2009〕29號已將這個協(xié)調(diào)文件例入進行修改的范圍。因該協(xié)調(diào)文件已不符合國函〔2002〕1號文的精神，而且實際上也不可能得到落實。這個問題也可以從公安部消防局每年發(fā)布的全國火災(zāi)情況中可以看出，從2010和2011年的全國火災(zāi)情況里都沒有反映出舶舶火災(zāi)的情況，只講到了交通工具的火災(zāi)，是否包含了船舶還不凊楚。除每年交通港航公安消防上報的船舶火災(zāi)數(shù)以外，全國再也看不出有其它船舶火災(zāi)數(shù)，而在海事管理機構(gòu)統(tǒng)計上報的水上交通事故中有船舶火災(zāi)數(shù)，很顯然這個統(tǒng)計是不準(zhǔn)確的。矛盾主要是在地方海事管理機構(gòu)和地方公安武警消防之間，造成的根本原因是上述國家的法律法規(guī)不完善、不明確，有矛盾之處，加上在對相關(guān)法律法規(guī)的理解上也有不同的認(rèn)識。

以長江的情況為例：長江是屬于（國辦發(fā)67號）文中提到的重要跨省通航內(nèi)河干線范圍，是中央管理水域。雖然行政執(zhí)法單位有公安、海事、漁政、水政等，但長江水上消防監(jiān)督管理的管轄?wèi)?yīng)該還是比較清楚的，沒有什么爭議，由公安消防機構(gòu)管轄，其它行政執(zhí)法單位都沒有法律上的授權(quán)。主要問題是長江上有2家公安消防機構(gòu)在管理，1家就是沿江各市地方公安武警消防，還有一家就是交通長江港航公安消防。2002年以前交通長江港航公安消防只負(fù)責(zé)交通行業(yè)的大型企業(yè)內(nèi)部的消防監(jiān)督管理，不承擔(dān)社會面上的消防監(jiān)督管理。隨著水上運輸、餐飲、休閑旅游業(yè)的快速發(fā)展，沿江各市相繼成立了水上公安機關(guān)，設(shè)立了公安武警水上消防大隊、支隊，負(fù)責(zé)除交通長江港航公安機關(guān)管轄單位以外的所有單位的消防監(jiān)督管理，包括長江干線以外及內(nèi)河、湖泊等。這樣實際上造成了2個公安消防機構(gòu)都在管理長江，形成了“一江兩治”的情況。也就是說地方公安武警消防并沒按89年292號協(xié)調(diào)文件執(zhí)行。2002年1月7日國務(wù)院下發(fā)了國函〔2002〕1號《國務(wù)院關(guān)于長江港航公安管理體制改革有關(guān)問題的批復(fù)》，該批復(fù)中第二條明確規(guī)定了“長江港航公安機構(gòu)作為國家治安行政力量和刑事司法力量的重要組成部分，行使跨區(qū)域的中央管理水域的公安管理事權(quán)?！钡谌龡l“ 長江航運公安局由交通部公安局領(lǐng)導(dǎo)。長江航運公安局所屬公安機構(gòu)由長江航運公安局統(tǒng)一垂直管理，公安業(yè)務(wù)工作實行長江航運公安局和所在地公安機關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)，以長江航運公安局領(lǐng)導(dǎo)為主?！钡谖鍡l、“長江港航公安機構(gòu)所需經(jīng)費由中央財政負(fù)擔(dān)，請財政部根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)后的定編人數(shù)，按照有關(guān)規(guī)定予以核定，列入交通部部門預(yù)算。”在向中編辦上報的交通部交函人勞〔2002〕235號文《關(guān)于報送〈長江航運公安機構(gòu)設(shè)罝與人員編制方案〉的函》中第三部分、主要職責(zé)中第五條是這樣規(guī)定的“負(fù)責(zé)長江中央管理水域航行、停泊、作業(yè)的中外民用船舶、水上設(shè)施、躉船、碼頭的消防監(jiān)督工作?！鼻夜膊抗巍?002〕339號文已原則同意該方案。

可以看出國函〔2002〕1號文和1998（國辦發(fā)67號）文其法律地位相同，在劃分公安管理事權(quán)和水域及海事管理機構(gòu)事權(quán)上具有權(quán)威性，對長江上公安管理事權(quán)（包括消防監(jiān)督的管轄權(quán)）做出了特別規(guī)定，具有排他性。從國家這個層面上很好的解決了“一江兩治”的問題，明確了由長江航運公安局負(fù)責(zé)長江中央管理水域的消防監(jiān)督管理工作。除長江中央管理水域以外的消防監(jiān)督工作仍然由各地方公安武警消防管轄，這也是十分清楚的。長江公安體改從2004年實施至今已8年了，在這8年中長江水上消防監(jiān)督管理工作雖然得到了很大的發(fā)展，但實際上在消防監(jiān)督的管轄方面還沒真正得到解決，國函〔2002〕1號文還沒得到徹底落實，兩家公安消防機構(gòu)就管轄問題還未進行正式交接，當(dāng)然這也牽涉到整個公安事權(quán)的交接。目前長江沿江各市地方公安武警消防有的已撤出長江，有的還繼續(xù)在長江上執(zhí)法。根據(jù)今年5月30日公安部發(fā)布的《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》（修訂征求意見搞）中對港航公安機關(guān)的管轄范圍的規(guī)定也加上了“以及對長江中央管理水域發(fā)生的行政案件”，這樣的修定是符合國函〔2002〕1號文精神的，徹底的解決了長江中央管理水域上消防監(jiān)督管轄的問題。

3．公安消防機構(gòu)對水上消防工作實施監(jiān)督管理的能力與水平有待提高。

首先從警力投入方面看，全國的公安機關(guān)中，從事消防監(jiān)督的公安消防監(jiān)督機構(gòu)的警力本來就不足，專門從事水上消防監(jiān)督的力量就更少了（不算水上滅火力量）。就長江目前的情況來看，長江航運公安局設(shè)水上消防總隊，16個分局各設(shè)消防支隊（未設(shè)大隊），管轄從四川宜賓至上海長江口的長江干線水域，跨6省2市行政區(qū)劃，涉及等級通航里程2 830 km?？傟牂C關(guān)只有10人左右，16個消防支隊加總隊機關(guān)總?cè)藬?shù)約170人，平均每個支隊只有10人左右，少的只有1~2人。而每個支隊管轄的長江干線水域平均達180 km，有的多達200 km。這么微弱的警力還未全部投入到水面上，如果地方武警水上消防馬上全部撤出，怎么能夠承擔(dān)起繁重的水上消防監(jiān)督任務(wù)，怎么能適應(yīng)長江航運的發(fā)展。而地方公安武警水上消防監(jiān)督警力則更少，很多地方都沒有水上消防監(jiān)督警力，也不能適應(yīng)水上經(jīng)濟快速發(fā)展的需要。

其次從專業(yè)知識和專業(yè)能力方面看，前面已提及水上消防監(jiān)督管理工作的重點是船舶，船舶有其自身的特點，從設(shè)計到建造，國家都有專門的行業(yè)規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，對在不同的水域上航行的船舶都有不同的要求，航行國際航線的船舶還要符合有關(guān)國際公約和相關(guān)石油公司的標(biāo)準(zhǔn)，在這些規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)中都有船舶消防的內(nèi)容。加上船舶種類繁多，對船舶的分類也有專門的國家標(biāo)準(zhǔn)。對不同類型的船舶有著不同的消防要求，各類陸域建筑場所在船舶上可以說集于一身，各種消防沒施和器材也可以說一應(yīng)俱全。船舶在航行的過程中還應(yīng)充分考慮氣象、水文、航道等多種復(fù)雜情況，消防船在滅火和搶險救災(zāi)中也要考慮到上述因素，船舶火災(zāi)的撲救也和陸上建筑火災(zāi)的撲救是有區(qū)別的，在滅火中不掌握船舶的特點有可能會帶來更大的損失，這也是有案例可以說明的。所以說專業(yè)性很強。要對船船實施消防監(jiān)督管理，不具備上述的專業(yè)知識和不了解監(jiān)督檢查的依據(jù)是無法有效開展的。目前地方公安武警消防部隊中掌握這些船舶專業(yè)知識的人才不多，不能滿足水上消防監(jiān)督工作的需要。從消防人才培養(yǎng)方面來說目前武警學(xué)院是主要來源，據(jù)了解該院只有消防工程專業(yè)還沒未設(shè)置水上消防或船舶消防專業(yè)，可以說在消防專業(yè)人才的培養(yǎng)中是個短板。公安部消防局是公安部的業(yè)務(wù)局，負(fù)有對全國公安消防機構(gòu)進行業(yè)務(wù)指導(dǎo)的職責(zé)，但對水上消防監(jiān)督管理方面的指導(dǎo)能力相對較弱，沒有設(shè)置專門的水上消防業(yè)務(wù)指導(dǎo)機構(gòu)或處室，有些業(yè)務(wù)文件或通知也不發(fā)交通港航公安消防，在消防網(wǎng)絡(luò)信息方面也沒和交通港航公安消防聯(lián)網(wǎng)，給交通港航公安消防工作的發(fā)展帶來了一些影響。就現(xiàn)在公安武警消防體制來說，現(xiàn)役制對提高消防監(jiān)督的水平也是不利的，特別是防火工作。從近幾年的工作情況來看，各種專項活動不斷在搞，但重特大火災(zāi)還是不斷發(fā)生，防控不住，和消防監(jiān)督采用的現(xiàn)役制的武警消防部隊來做社會化的消防監(jiān)督管理工作還是有關(guān)系的。主要問題就是人員流動大，存在退伍和轉(zhuǎn)業(yè)的問題，俗話都說“鐵打的營盤，流水的兵”都是在最能干的時候經(jīng)驗最多的時候而離開了消防監(jiān)督工作崗位，造成了專業(yè)人才的大量流失。

交通運輸部公安局是水上專業(yè)公安機關(guān)，有自身的專業(yè)特長，現(xiàn)有消防高級工程師近40名，工程師107名，他們長期從事水上消防監(jiān)督管理工作，有著豐富的水上消防監(jiān)督工作經(jīng)驗，但正規(guī)的學(xué)習(xí)過船舶消防的也并不多。沿海港口公安消防的重點以前還是陸域，大型海運公司的公安機關(guān)已交地方，有些船舶消防專業(yè)人才已流失，沿海港口公安又正處改革的關(guān)鍵時期。長江航運公安局的情況稍好一點，但也不容樂觀，面臨船舶專業(yè)人才少，高級消防人才年齡老化，消防監(jiān)督人員變動大等問題。170名消防監(jiān)督人員中只有總隊機關(guān)1人是學(xué)船舶專業(yè)的畢業(yè)生，大多數(shù)是半路出家的。共有消防高級工程師12人，其中8人超過55歲，再有3~5年基本都退休了，直接面臨青黃不接的情況。因消防體制原因，不是武警現(xiàn)役制而是國家公務(wù)員，且公安機關(guān)至今還未實行警務(wù)技術(shù)職務(wù)序列，所以在技術(shù)職稱方面不享受任何政治、工作和經(jīng)濟上的待遇，單位領(lǐng)導(dǎo)也重視不夠。雖然干的工作是一樣的，但和武警消防待遇不一樣，影響了工作積極性，造成了不少年輕的民警都不愿從事專業(yè)技術(shù)工作，而愿意從事行政領(lǐng)導(dǎo)工作。再就是消防監(jiān)督人員的相對穩(wěn)定性不夠，人員調(diào)動多，在職業(yè)制的公安機關(guān)中還有很多警種如治安、刑警等，因工作需要可以隨時調(diào)動，他們的公安業(yè)務(wù)是相通的，很快就能進入角色，但消防警就不一樣了，沒有相當(dāng)長的時間是入不了門的，在公安業(yè)務(wù)中消防的專業(yè)性是很強的，水上消防就更強了。上述這些問題都是不利于提高消防專業(yè)知識和水平的。

再從水上消防應(yīng)急救援裝備、消防站的建設(shè)和人員編制方面來看，也存在一些問題。全國水上消防應(yīng)急救援裝備和消防站的建設(shè)在數(shù)量上質(zhì)量上和投入的資金上和陸域相比差距都很大，這些裝備和陸域相比還有自身的特點，比如說消防監(jiān)督艇和消防船，它們行駛速度慢，造價高，建造周期長，現(xiàn)在一條400 t的長江消防船的造價就要五千萬元左右，而且維護保養(yǎng)費用高，使用起來成本也高，地方政府投入就比較困難。據(jù)了解公安武警消防只在上海、重慶和廣州等大城市有消防船，從實際情況來看還不能滿足水上滅火應(yīng)急救援需要。從交通港航公安消防來看，目前沿海各港口公安局都沒有自己的消防船，消防船和消拖兩用船都是由港口企業(yè)出資打造的，由港口公安局來管理。體改結(jié)束后這個情況應(yīng)該會有改變的，應(yīng)由中央財政投入，建立統(tǒng)一的沿海水上滅火應(yīng)急救援隊伍，這樣在裝備、資金上就得到了保障。長江的情況要好點，因為改革后的經(jīng)費由中央財政負(fù)擔(dān)，在裝備方面的投入也有了些保障，目前長江全線共有專職消防船10艘，都是老舊船，計劃十二五期間新造2艘400 t級的，這樣的狀況還是滿足不了實際的需要，就是每個支隊都配備一條消防船也不能適應(yīng)長江目前的需要，因各支隊距離都很遠(yuǎn)，加上船舶航速本身就比消防車要慢，很多船舶火災(zāi)等消防船趕到都要燒完了。水上滅火應(yīng)急救援的特勤裝備就更少了。再就是滅火應(yīng)急救援隊伍的人員編制問題至今還未解決，大多數(shù)消防船上的人員構(gòu)成很復(fù)雜，不統(tǒng)一，有民警、有聘用人員、有合同制輪換工，因待遇等問題而造成人員不穩(wěn)定，加上也沒有專門的水上滅火應(yīng)急救援消防員的訓(xùn)練標(biāo)準(zhǔn)和裝備標(biāo)準(zhǔn)，這樣的人員構(gòu)成怎能提高水上滅火應(yīng)急救援和搶險救災(zāi)的能力？

4．當(dāng)前水上消防行政執(zhí)法中存在的難點。

（1） 缺少全國性的水上消防監(jiān)督管理的法規(guī)。

消防法總的來說是適用于水上消防工作的，但水上消防工作還有自身的特點。特別是船舶，在針對水上消防行政執(zhí)法中消防法的可操作性并不強，有些內(nèi)容沒有細(xì)劃和作出解釋。比如，對單位的理解就有不同的認(rèn)識，船舶是算單位還是部位沒有說明，在消防行政處罰中就沒有依據(jù)。有的水域是跨省市行政區(qū)域的，其消防監(jiān)督的管轄未作說明。消防法只講到陸域上的建設(shè)工程的消防監(jiān)督工作是需要全過程的監(jiān)督，但如何對船舶實施全過程的監(jiān)督?jīng)]有作出具體規(guī)定。通過對使用中的船舶進行消防監(jiān)督檢查的情況來看，有很多火災(zāi)隱患是在設(shè)計和建造過程中留下的，如果因這些火災(zāi)隱患而對船東或船公司進行處罰的話明顯是不合適的，如果引起訴訟的話很可能會敗訴，而應(yīng)對設(shè)計、建造和檢驗部門進行責(zé)任追究。筆者認(rèn)為8月26日在包茂高速上發(fā)生的特大道路交通安全事故，雖然是道路交通事故但也反映出國家對各類交通工具的設(shè)計和建造是如何從源頭進行消防監(jiān)督管理的問題，從現(xiàn)實情況來看群死群傷事故不止是在建筑里發(fā)生，在各類交通工具中同樣會發(fā)生。還有對水上消防技術(shù)服務(wù)單位的監(jiān)督管理等，在這一塊公安消防監(jiān)督是沒有介入的。從目前全國的情況來看，對船舶建造到檢驗發(fā)證是由海事機構(gòu)按1993年國務(wù)院109號令（中華人民共和國船舶和海上設(shè)施檢驗條例）委托船舶檢驗機構(gòu)來實施法定撿驗并發(fā)證的，從中央政府來說就是委托了中國船級社，對地方政府來說就是委托了各級地方船舶檢驗機構(gòu)。中國船級社和各級地方船舶檢驗機構(gòu)都是海事機構(gòu)委托進行船舶檢驗的機構(gòu)，只是在檢驗的權(quán)限上不一樣。船舶檢驗機構(gòu)按國務(wù)院109號令來負(fù)責(zé)這項工作完全正確的，實際上也是行政機關(guān)的一種行政許可行為。但船舶檢驗機構(gòu)不是公安消防監(jiān)督機構(gòu)，沒有法律上的授權(quán)，很明顯國務(wù)院109號令的法律效力沒有消防法高，但消防法卻未作出明確規(guī)定。另外消防法中寫到了公眾聚集場所這個名詞并做出了解釋，這類場所在投入使用和營業(yè)前應(yīng)向公安消防機構(gòu)申請消防安全撿查，未經(jīng)撿查或檢查不合格的不得投入使用和營業(yè)。那船舶中的客船和旅游船是否算這類場所，是否需要進行使用和營業(yè)前的檢查都沒有作出說明和解釋。還有在第五章監(jiān)督檢查中出現(xiàn)了重大火災(zāi)隱患這個名稱，如何判定是否屬重大火災(zāi)隱患呢？公安部在2007年1月1日實施的公共安全行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)（重大火災(zāi)隱患判定方法）中作出了規(guī)定，但在適用范圍中是這樣寫的“本標(biāo)準(zhǔn)適用于在用工業(yè)與民用建筑（包括人民防空工程）及相關(guān)場所因違反或不符合消防法規(guī)而形成的重大火災(zāi)隱患的判定”。照字面上的理解這個判定方法是不適用船舶的，最起碼是沒寫清楚的。那船舶上是否存在重大火災(zāi)隱患呢？又應(yīng)如何判定呢？又應(yīng)向那個政府報告呢？還有在法律責(zé)任中寫到了消防器材這個名稱，但在附則中沒有作出解釋，只對消防設(shè)施和消防產(chǎn)品作出了解釋。據(jù)了解，國家對消防器材的范圍沒有界定，既然沒有界定其范圍，在消防行政處罰案件中就會產(chǎn)生隨意性。而在船舶建造規(guī)范和船舶與海上設(shè)施法定檢驗規(guī)則中卻不叫消防器材，叫消防用品，其內(nèi)容也不完全一樣，這樣在消防行政處罰案件案由是否可以按消防器材來進行處罰呢？也沒有解釋。

（2） 缺少統(tǒng)一的適用船舶消防監(jiān)督檢查的專用法律文書。

公安部為執(zhí)行現(xiàn)行消防法，于2009年5月發(fā)布了公通字〔2009〕21號文，其中涉及消防監(jiān)督檢查法律文書共13種，且規(guī)定了消防監(jiān)督檢查法律文書統(tǒng)一由公安部制定。在這13種文書中檢查記錄有3種，消防監(jiān)督機構(gòu)使用的有2種，公安派出所使用的有1種。從這些文書的內(nèi)容上來看主要是針對陸域上單位和建筑來設(shè)計的，用在船舶上有些內(nèi)容是不適用的，只能另外填寫。雖然交通運輸部公安局于2009年9月下發(fā)了公安字〔2009〕52號文，在這個文件中也制定了《船舶消防安全檢查記錄表》和《船舶消防安全檢查意見書》，但這2個文書目前只在交通港航公安消防機構(gòu)中使用，從其法律的效力上來看還不能算是法律文書。

（3）船舶火災(zāi)隱患的整改存在一定的難度。

船舶和陸域上的建筑相比最大的區(qū)別就是具有流動性，而且一般都跨省、市、縣區(qū)域，對查出的火災(zāi)隱患屬立即改正的比較好辦，但對屬于限期改正的就不太好處理了。問題是船舶一般靠港停泊時間比較短，裝卸完貨物或上下客后就要開航，限期改正的時間也不好確定，復(fù)查時間更不好確定。有些火災(zāi)隱患船舶自身也無法整改，一般要結(jié)合修船來完成，所以要匯報船公司才能確定。下個航次什么時間回來也不知道，隱患整改的情況也不掌握，之后的處罰程序也不好進行下去?？梢哉f對限期改正的火災(zāi)隱患是處于失控的狀態(tài)。

三、對策

1．加快制定和修改相關(guān)的法律法規(guī)。

現(xiàn)行消防法實施至今，與之配套的消防立法工作也取得了很大進展，基本上做到了有法可依。但是從消防法的內(nèi)容上來看對水上消防工作未作出明確的規(guī)定，根據(jù)國發(fā)〔2011〕 46號文（國務(wù)院關(guān)于加強和改進消防工作的意見）中提出的主要目標(biāo)中，到2015年消防法律法規(guī)進一步健全的精神，要加快制定國家層面上的水上消防工作的法規(guī)或部門規(guī)章。筆者認(rèn)為解決這個問題有幾個辦法：（1）在公安部消防局起草的《消防法實施條例》中明確水上消防工作的相關(guān)問題，作為消防法的補充，以國務(wù)院的行政法規(guī)來發(fā)布。（2）公安部和交通運輸部聯(lián)合發(fā)布全國性的水上消防工作的部門規(guī)章和技術(shù)規(guī)范，對水上消防監(jiān)督工作的管轄、對船舶如何實施從源頭開始的全過程的消防監(jiān)督，如制定單獨的船舶消防設(shè)計規(guī)范等、加強水上消防技術(shù)服務(wù)中介公司的管理和指導(dǎo)、規(guī)范水上加油站的消防管理等，以及水上消防行政執(zhí)法中案由的規(guī)范和處罰的標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容作出具體規(guī)定。這樣水上消防監(jiān)督管理工作就做到了有法可依，可操作性也強了。盡快修改水上交通安全的相關(guān)法律法規(guī)，或由交通運輸部作出規(guī)范性文件解釋，明確界定因水上交通事故引發(fā)的失火、爆炸和火災(zāi)事故的區(qū)別，這樣在事故的調(diào)查處理過程中各行政執(zhí)法機構(gòu)就能各負(fù)其責(zé)，減少扯皮推諉等人為因素，做到依法辦案。

2 ．加快沿海港口公安局的體制改革。

據(jù)了解，沿海港口公安局的體制改革已進入實質(zhì)程序，具體方案已報中編辦。筆者認(rèn)為港口公安的體改是落實（國辦發(fā)67號）精神的具體體現(xiàn)，改革后將代表國家行使中央管理水域上的公安事權(quán)，當(dāng)然也就包括了水上消防監(jiān)督權(quán)。也是為今后整合沿海行政執(zhí)法力量，形成統(tǒng)一、高效、多功能的代表國家的準(zhǔn)軍事化的綜合執(zhí)法部門做好準(zhǔn)備，以面對海域上的各種形勢。

3．提高公安消防機構(gòu)對水上消防工作實施監(jiān)督管理的能力。

（1）建議在公安部消防局內(nèi)成立專門的水上消防監(jiān)督工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)處，或者由交通運輸部公安局消防處作為全國水上消防監(jiān)督管理工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)處，行使公安部消防局水上消防監(jiān)督的指導(dǎo)權(quán)，加強對全國水上消防監(jiān)督工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，盡快做到消防網(wǎng)絡(luò)信息平臺全警聯(lián)通，這樣，水上消防信息資源就可以共享。（2）對現(xiàn)有的消防體制的利弊作充分的調(diào)研，站在能有效防控住火災(zāi)這個根本目標(biāo)上，盡快確定今后我國的消防監(jiān)督體制。（3）在人才培養(yǎng)方面采取兩條腿走路的方法，一是在武警學(xué)院消防工程專業(yè)中增加水上消防或舶舶消防的課程，二是招收水運院校船舶專業(yè)畢業(yè)的大學(xué)生充實到水上消防監(jiān)督的隊伍中來，這樣才能提高對船舶進行消防監(jiān)督檢查和消防行政執(zhí)法辦案的能力。（4）要調(diào)整和增加水上消防監(jiān)督和應(yīng)急救援的警力，增加水上應(yīng)急救援裝備的投入。（5）為了完成搶救人員生命、滅火、救撈、?；沸孤┑奶幹玫人蠐岆U救災(zāi)任務(wù)，在沿海及長江上組建一支中央事權(quán)的統(tǒng)一的武警消防編制的水上多功能的滅火應(yīng)急救援隊伍。

4．通過現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)來解決船舶火災(zāi)隱患的整改。

長江航運公安局在2006年研制開發(fā)了（長江船舶火災(zāi)隱患整改跟綜系統(tǒng)）網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用軟件，解決了長江干線船舶火災(zāi)隱患整改的問題，但該軟件是依據(jù)公安部2004年9月1日頒布并執(zhí)行的《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》（公安部73號令） 而開發(fā)的，隨著2009年5月1日現(xiàn)行消防法的實行，公安部又對《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》進行了修訂（公安部107號令）。這兩個令中的內(nèi)容有所不同，比如說重大隱患的整改等，所以其軟件的內(nèi)容也需修改，還有就是這些船舶駛離了長江主干線以后該系統(tǒng)就失去了作用。筆者建議公安部消防局或交通運輸部公安局在此系統(tǒng)的基礎(chǔ)上進行升級和修改，將使用范圍擴大至沿海及地方管轄水域，使全國水域都可使用，只要通江、通海的船舶都能適用，這樣全國水上消防監(jiān)督工作就可做到一盤棋，不管船是那個船籍港的開到哪里，其隱患都能得到整改。從檢查的依據(jù)到標(biāo)準(zhǔn)都能統(tǒng)一起來，從隱患的整改到消防行政處罰都能得到落實。道路交通安全違章曝光今后可以做到全國聯(lián)網(wǎng)，那船舶火災(zāi)隱患的跟蹤整改也同樣可以做到。