楊 波

（內(nèi)蒙古科技大學(xué)，內(nèi)蒙古 包頭 014010）

0 引言

“全面質(zhì)量管理”的概念來源于企業(yè)管理。其英文為：“Total Quality Management”，簡稱TQM。最初作為一種新的管理模式，由美國的W·愛德華·戴明(W·E·Deming)用于1947年以后的日本工業(yè)管理實踐中，因取得顯著效果后引起廣泛重視。[1]1961年美國的費根鮑姆(A·V·Feigenbaum)和朱蘭(J·M·Juran)在《全國質(zhì)量管理》一書中提出了全國質(zhì)量管理的科學(xué)概念及理論，在美國和世界范圍內(nèi)被普遍接受和應(yīng)用。20世紀(jì)80年代，新興工業(yè)化國家和地區(qū)開始把質(zhì)量管理的理論和方法引入政府的公共服務(wù)領(lǐng)域。

1 全面質(zhì)量管理的涵義

費根鮑姆把全面質(zhì)量管理定義為：“全面質(zhì)量管理是為了能在最經(jīng)濟的水平上，并在充分考慮滿足用戶要求的條件下進行的市場研究、設(shè)計、生產(chǎn)和服務(wù)，把企業(yè)內(nèi)部的研制質(zhì)量、維持質(zhì)量和提高產(chǎn)品質(zhì)量的活動構(gòu)成為一種有效的體系?！盵2]

1982年，中國質(zhì)量管理協(xié)會在《質(zhì)量管理名詞術(shù)語》中對全面質(zhì)量管理內(nèi)涵的表述為：“全面質(zhì)量管理是企業(yè)全體職工及有關(guān)部門同心協(xié)力，綜合運用管理技術(shù)、專業(yè)技術(shù)和科學(xué)方法，經(jīng)濟地開發(fā)、研制、生產(chǎn)和銷售用戶滿意產(chǎn)品的管理活動?！盵3]繼全面質(zhì)量管理概念提出后，1984年在英國布萊頓召開的第六屆世界質(zhì)量大會上又提出了全面質(zhì)量管理戰(zhàn)略的思想。

1990年5月在美國舊金山召開第八屆質(zhì)量大會——“全面質(zhì)量管理”成為大會主題，來自世界各地的代表接受了“全面質(zhì)量：90年代國際最緊迫的問題”這樣的口號。至此，全面質(zhì)量管理不僅是企業(yè)進行管理的良好方法，而且成為政府部門改進自身工作的一種管理模式。

目前在公共部門中普遍認(rèn)可的，全面質(zhì)量管理是指為將產(chǎn)品生產(chǎn)的全面質(zhì)量管理的基本觀念、工作原則、運籌模式應(yīng)用于政府結(jié)構(gòu)之中以達(dá)到政府機構(gòu)工作的全面優(yōu)質(zhì)、高效，是貫穿行政組織全系統(tǒng)、全員參與的，以內(nèi)部成員和外部公眾的滿意為中心的管理系統(tǒng)。[4]

2 公共部門運用TQM的合理性分析

經(jīng)濟社會學(xué)家伯恩斯把“企業(yè)家”概念引入到公共部門，認(rèn)為“企業(yè)家”不僅存在于私營部門，“企業(yè)家”的創(chuàng)新也可能發(fā)生在公共部門。他指出，政治企業(yè)家通過發(fā)展和取悅選民的創(chuàng)新而擁有控制權(quán)，一旦某項好的政策開始啟動，政治企業(yè)家必須找到新方法說明并充分利用有關(guān)利益群體來支持該政策。戴維·奧斯本也這樣主張，薩伊所給(企業(yè)家)的定義既適用于私人部門，也適用于公共部門以及志愿性部門或第三部門。

公共企業(yè)家與經(jīng)濟組織的企業(yè)家一樣，在公共管理中要不斷追求創(chuàng)新，尊重和合理利用市場機制“這只無形之手”，重視對公共資源的有效配置和利用，關(guān)注公共管理績效，重視管理中成本效益，及時回應(yīng)公眾的需求并對公眾負(fù)責(zé)。正如制度分析學(xué)者麥金尼斯所說，“可以把公共企業(yè)家精神理解為對于公民聲音的回應(yīng)”?！坝辛斯衤曇糇鳛榛镜募s束，公共企業(yè)家就會提高效率。為了贏得選民的批準(zhǔn)，公共企業(yè)家必須努力以較低的成本提供更多、更好的服務(wù)”。品質(zhì)是價值與尊嚴(yán)的起點，無論是私營部門還是政府公共部門都將把追求品質(zhì)、改善品質(zhì)、提高品質(zhì)作為其改革和發(fā)展的目標(biāo)?，F(xiàn)代政府公共部門的一個重要使命就是為公民提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，不斷提升公共服務(wù)的品質(zhì)。[5]

戴維·奧斯本等人認(rèn)為，塑造企業(yè)型政府就是用企業(yè)化體制來取代官僚體制，即創(chuàng)造具有創(chuàng)新慣性和質(zhì)量持續(xù)改進的公共組織和公共體制。企業(yè)型政府是以公共企業(yè)家為主體的、富有企業(yè)家精神的政府，是借鑒企業(yè)的治理機制和管理技術(shù)，積極回應(yīng)社會，有效運用資源、實現(xiàn)高績效的政府。[6]因此，全面質(zhì)量管理（TQM）作為一種管理理念，國際質(zhì)量管理標(biāo)準(zhǔn)的法定原則在公共部門中同樣適用。

3 公共部門中TQM八大標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)用

3.1 以顧客為中心

在政府的公共服務(wù)中，如將公民簡單視作顧客，似乎降低了公民作為與國家相對的權(quán)利和合法地們的擁有者的作用。所以，顧客一詞是一個比擬的說法，是將公民與政府之間的關(guān)系的重要性比擬為市場中企業(yè)與顧客關(guān)系的重要性。隨著社會環(huán)境的迅速變化和公眾需求的日益?zhèn)€性化、多樣化，公共部門也迫切需要改變提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)時只顧生產(chǎn)不顧公眾需求的方式。因此，政府要了解公眾的需求和期望，尊重公眾的知情權(quán)和選擇權(quán)，確保公共管理目標(biāo)與公眾的需求和期望有溝通的基礎(chǔ)上聯(lián)系起來，樹立“為顧客服務(wù)、對顧客負(fù)責(zé)”的顧客導(dǎo)向。為此，政府部門可以采取問卷調(diào)查、熱線電話、領(lǐng)導(dǎo)信箱、領(lǐng)導(dǎo)接待日、走訪慰問等形式充分了解顧客的要求，為工作的改進奠定基礎(chǔ)。

3.2 領(lǐng)導(dǎo)作用

J·M·朱蘭曾在對大量實際調(diào)查資料進行統(tǒng)計分析的基礎(chǔ)上提出“帕累托原理”，認(rèn)為在所發(fā)現(xiàn)的質(zhì)量問題中，究其原因，有20%來自基層操作人員，而80%是由于領(lǐng)導(dǎo)者的責(zé)任造成的，可見在公共部門中領(lǐng)導(dǎo)者起著“掌舵”的關(guān)鍵作用。領(lǐng)導(dǎo)者將本組織的宗旨、方向和內(nèi)部環(huán)境統(tǒng)一起來，他們應(yīng)當(dāng)營造使組織成員能夠充分參與實現(xiàn)組織目標(biāo)的環(huán)境，領(lǐng)導(dǎo)的決心和支持力度是實施全面質(zhì)量管理的關(guān)鍵。所以要求領(lǐng)導(dǎo)層強化組織整體的質(zhì)量意識，建立質(zhì)量方針和質(zhì)量體系，提高全體人員關(guān)注質(zhì)量的自覺性和緊迫感。

3.3 全員參與

政府部門提供公共服務(wù)的質(zhì)量涉及組織內(nèi)各個部門和各個成員的工作態(tài)度，他們的工作效果會直接或間接地影響公共服務(wù)的質(zhì)量。因而要求組織成員在具體的公共管理過程中了解自身貢獻(xiàn)的重要性和在組織中的作用，通過發(fā)揮自身的主觀能動性，運用他們的知識、經(jīng)驗和技能及全面質(zhì)量管理方法，結(jié)合個體的目標(biāo)和制約條件客觀評價其績效，提高現(xiàn)場的質(zhì)量水平，尋找解決問題的方法并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。[7]

3.4 過程方法

質(zhì)量管理理論認(rèn)為任何活動都是通過“過程”實現(xiàn)的，公共管理活動也不例外?！皩⑾嚓P(guān)的資源和活動作為過程進行管理，可以更高效地得到期望的結(jié)果?！边@種方法通過分析過程、控制過程和改進過程優(yōu)化影響質(zhì)量的所有活動和所有環(huán)節(jié)，從而確保最終產(chǎn)品和服務(wù)的高質(zhì)量。因此，公共部門在開展全面質(zhì)量管理時，必須著眼于過程，把活動和相關(guān)的資源作為過程進行管理，以更高效地服務(wù)于公眾，得到期望的結(jié)果。

3.5 管理的系統(tǒng)方法

“針對設(shè)定的目標(biāo)，識別、理解并管理一個由相互關(guān)聯(lián)的過程所組成的體系，有助于提高組織的有效性和效率?！痹诠膊块T中，相對于過程控制方法，系統(tǒng)控制方法針對的是整個系統(tǒng)及其包括若干個小過程來建立質(zhì)量管理體系，這樣可以提高行政組織實現(xiàn)目標(biāo)的有效性和效率，實現(xiàn)政府目標(biāo)。通過識別資源的有限性和局限性，協(xié)調(diào)部門的職能和職責(zé)，減少交叉障礙。在政策執(zhí)行中，全面系統(tǒng)地關(guān)注并確定質(zhì)量管理體系特定過程的運作方式。

3.6 持續(xù)改進

全面質(zhì)量管理強調(diào)質(zhì)量的保持、改進、提高，這是一個螺旋上升的過程，不能停留在原有水平上。對公共產(chǎn)品和公共服務(wù)質(zhì)量的持續(xù)改進應(yīng)進行動態(tài)管理，要在組織范圍內(nèi)營造持續(xù)改進質(zhì)量的危機意識和氛圍，為工作人員提供關(guān)于持續(xù)改進方法和工具的培訓(xùn)，使其明確持續(xù)改進的重要性，同時確定目標(biāo)以指導(dǎo)、測量和追蹤持續(xù)改進的效果。

3.7 基于事實的決策方法

對數(shù)據(jù)和信息的邏輯分析或直覺判斷是有效決策的基礎(chǔ)。對于政府工作來講，決策和服務(wù)可以形成直接的結(jié)果，本身優(yōu)化極其重要。行政決策是行政管理的首要環(huán)節(jié)，行政決策的質(zhì)量直接影響政府工作的質(zhì)量。錯誤的行政決策不僅容易造成國家資財?shù)木薮髶p失和浪費，而且會帶來一系列不良后果，甚至產(chǎn)生難以消除的滯后負(fù)效應(yīng)。因此在進行決策時，以事實為依據(jù)，忠實決策本身所規(guī)定的作用范圍，考慮全局性，把握正確的決策價值取向，實事求是，因地制宜，健全政府決策信息系統(tǒng)。

3.8 互利的供方關(guān)系

通過互利的關(guān)系，增強組織及其供方創(chuàng)造價值的能力。公共部門全面質(zhì)量管理主要就是要政府在為公眾提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)時，以公眾的需求為考慮問題的出發(fā)點和歸宿。反過來，隨著行政環(huán)境的變化和形勢的發(fā)展，人民群眾對政府效能以及公共服務(wù)質(zhì)量要求的日益提高，客觀上也提高了政府的執(zhí)政能力。

4 完善公共部門TQM發(fā)展的路徑

4.1 加強基礎(chǔ)研究工作，借鑒和吸收企業(yè)推行全面質(zhì)量管理的研究成果和實踐經(jīng)驗。在企業(yè)管理中，全面質(zhì)量管理指導(dǎo)思想之一就是一切為用戶滿意?！捌髽I(yè)家精神”可以適用于公共部門。公共部門中的“企業(yè)家”可以通過對某些公共服務(wù)的“民營化”或“外包”使政府以較低廉的價格，為公民提供更多更好和質(zhì)優(yōu)價廉的服務(wù)。[8]通過公開競爭的方式，使不同政府機構(gòu)之間、政府機構(gòu)與非政府機構(gòu)之間、公私之間相互競爭，引導(dǎo)公眾做出正確選擇。

4.2 把政府全面質(zhì)量管理與公務(wù)員制度結(jié)合起來，在TQM的背景下對立起一套培訓(xùn)、考核、晉升和獎懲機制。激發(fā)政府官員從政能力內(nèi)在機制的建構(gòu)。強化政府管理的“人本觀念”，強化公共利益意識、公共責(zé)任意識、公共服務(wù)意識、社會公正意識、主動參與意識和敬業(yè)精神。激發(fā)全體公務(wù)員通力配合，綜合運用現(xiàn)代管理技術(shù)、專業(yè)技術(shù)和科學(xué)方法，最優(yōu)地實現(xiàn)對社會公共事務(wù)的系統(tǒng)管理活動。

4.3 加快行政立法，形成規(guī)范政府行力的法律規(guī)范體系。通過建立行政程序法、決策失誤責(zé)任制度、重大事項報告制度來加強法律的執(zhí)行力度。切實保證依法行政，推進行政法制建設(shè)。

4.4 把“全面質(zhì)量管理”理念引入行政管理教學(xué)中，盡早灌輸質(zhì)量管理思想，培養(yǎng)學(xué)生的“質(zhì)量”觀念。開設(shè)“全面質(zhì)量管理”培訓(xùn)班，請公共行政管理專家學(xué)者為行政管理專業(yè)或MPA學(xué)生講授TQM相關(guān)知識，參與有關(guān)政府部門的課題研究，提升公共服務(wù)質(zhì)量開展的應(yīng)用性研究和實踐，為今后工作做好入門準(zhǔn)備。

4.5 借鑒國外經(jīng)驗。國外政府在全面質(zhì)量管理的實踐中也摸索并積累成熟并成之有效的管理模式及技術(shù)手段。美國政府在體制改革與創(chuàng)新過程中，引入全面質(zhì)量管理是行之有效的，這對我國目前正在進行的政府體制改革與創(chuàng)新具有較強的借鑒意義。同時，TQM是一個十分重視數(shù)理分析和統(tǒng)計的管理方法，這就要求我們借鑒并開發(fā)適合中國國情的包括電腦軟件系統(tǒng)在內(nèi)的一系列技術(shù)手段，從而推動我國公共部門全面質(zhì)量管理模式的實踐。

5 結(jié)束語

隨著工商管理學(xué)與公共管理學(xué)兩學(xué)科之間的交叉融合，“政府再造”、“新公共管理運動”的推動，政府職能改革的核心由一個全能的政府轉(zhuǎn)變成一個有限政府，從對經(jīng)濟的直接干預(yù)中跳出來，成為一個服務(wù)型政府。從公共部門TQM體系的建構(gòu)表明，通過一定的方式，把企業(yè)管理的成功經(jīng)驗移植到公共部門的管理中，在管理方式和方法上，政府與企業(yè)、公共部門與私人部門之間不再涇渭分明。將TQM應(yīng)用于公共部門的政府組織中進行持續(xù)評價和質(zhì)量改進，能夠為公共部門管理體制改進提供廣闊的發(fā)展空間。

［1］戴維·奧斯本，特德·蓋布勒.改革政府—企業(yè)精神如何改革著公營部門[M].上海：上海譯文出版社，1996.

［2］史蒂文·科恩，羅納德·布蘭德.政府全面質(zhì)量管理[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2002.

［3］戴維·奧斯本，彼德·普拉斯特里克.摒棄官僚制[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2000.

［4］王玉明.企業(yè)型政府與公共經(jīng)營管理[J].廣東行政學(xué)院學(xué)報，2004（06）：37.

［5］黨秀云.公共部門的全面質(zhì)量管理[J].中國行政管理，2003（08）：31.

［6］王家合.城市政府全面質(zhì)量管理的主要理念[J].上海管理科學(xué)，2005（02）：36.

［7］[美]B·蓋伊·彼得斯.政府未來的治理模式[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2003.

［8］卓越，劉洋.基于公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的ISO9000政府質(zhì)量管理[J].新視野，2013（04）：62-66.