許耀桐

在我國改革進(jìn)入深水區(qū)、處在攻堅(jiān)克難的關(guān)鍵階段，黨的十八屆三中全會肩負(fù)黨的重托、人民的期待，以更大的政治勇氣和智慧，制定出了提振人心的全面深化改革的重大舉措。在全面深化改革的系統(tǒng)工程中，積極穩(wěn)妥推進(jìn)政治體制改革至關(guān)重要。當(dāng)前，我國政治體制改革的重點(diǎn)、難點(diǎn)在于，如何加強(qiáng)對權(quán)力的監(jiān)督，形成有效的制約機(jī)制?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）指出：要“形成科學(xué)有效的權(quán)力制約和協(xié)調(diào)機(jī)制?！苯^對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗，這是政治學(xué)的至理名言，要遏止權(quán)力失監(jiān)和腐敗猖獗，就必須對癥下藥，緊緊抓住權(quán)力制約這個(gè)環(huán)節(jié)，使其成為整個(gè)政治體制改革的突破口。

我國權(quán)力監(jiān)督體制的現(xiàn)狀和弊端

改革開放30多年來，我國與權(quán)力監(jiān)督制約有關(guān)的政治、行政和司法的機(jī)構(gòu)部門在不斷地調(diào)整充實(shí)。目前，承擔(dān)著黨內(nèi)外政治、行政和司法監(jiān)督，進(jìn)行反腐敗斗爭的部門主要有下述三大機(jī)構(gòu)：

一是黨的機(jī)構(gòu)，中央和地方各級紀(jì)律檢查委員會。1978年12月，黨的十一屆三中全會決定重新恢復(fù)設(shè)立中央紀(jì)律檢查委員會，在中央委員會領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作。中央紀(jì)律檢查委員會曾于1949年根據(jù)中共中央的決定設(shè)立。1955年3月由中國共產(chǎn)黨全國代表會議決定設(shè)立中央監(jiān)察委員會，用以代替中央紀(jì)律檢查委員會?！拔幕蟾锩遍_始后，黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)被沖垮，九大正式取消了這一機(jī)關(guān)。隨著1978年中央紀(jì)律檢查委員會得以恢復(fù)重建后，地方各級紀(jì)律檢查委員會也得以恢復(fù)建立。

二是行政部門，國家監(jiān)察部和地方省市縣監(jiān)察廳（局）。1949年新中國成立時(shí)即設(shè)有政務(wù)院人民監(jiān)察委員會，1954年改為監(jiān)察部，1959年被撤銷。1987年，我國恢復(fù)設(shè)立了國家監(jiān)察部和各地省市縣的監(jiān)察（廳）局，1993年2月，根據(jù)黨中央、國務(wù)院的決定，監(jiān)察部與中共中央紀(jì)律檢查委員會機(jī)關(guān)合署辦公，機(jī)構(gòu)列入國務(wù)院序列，編制列入中共中央直屬機(jī)構(gòu)。各地方省市縣的監(jiān)察（廳）局和相應(yīng)級別的紀(jì)律檢查委員會的關(guān)系也是如此。適應(yīng)著反腐敗斗爭的需要，2007年9月成立國家預(yù)防腐敗局，在監(jiān)察部加掛牌子，各地亦成立相應(yīng)的省市縣預(yù)防腐敗局。

三是檢察部門，最高人民檢察院設(shè)立的反貪污賄賂總局和省市縣檢察院設(shè)立的反貪污賄賂局，主要負(fù)責(zé)對檢察機(jī)關(guān)辦理貪污賄賂、挪用公款、巨額財(cái)產(chǎn)來源不明等經(jīng)濟(jì)類犯罪案件偵查、預(yù)審工作的指導(dǎo)；參與重大貪污賄賂等犯罪案件的偵查；直接立案偵查重大貪污賄賂等犯罪案件。

從以上情況看，我國對權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督制約的部門機(jī)構(gòu)已經(jīng)不少，體系也很完整。但是，由于現(xiàn)有的三大部門機(jī)構(gòu)對于所監(jiān)督的權(quán)力主體，形不成獨(dú)立的權(quán)力制約關(guān)系，因此難以收到有效的監(jiān)督效果。我國雖有進(jìn)行權(quán)力監(jiān)督制約的三大機(jī)構(gòu)，但它們實(shí)際上都要受到同級黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)，這是一個(gè)根本的弊端。例如，紀(jì)委要接受同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)，監(jiān)察部和預(yù)防腐敗局因?yàn)槭呛图o(jì)委合署辦公的，當(dāng)然也要接受同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)它還要接受政府的領(lǐng)導(dǎo)。檢察部門設(shè)有黨委、黨組，它的反貪污賄賂局也不能不接受同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)。尤其在地方，這三大監(jiān)督部門機(jī)構(gòu)根本沒有獨(dú)立性，開展工作受到多方掣肘，不可能自主地、有效地行使對地方黨委和政府的監(jiān)督權(quán)。常言道，吃人家的嘴軟，拿人家的手短，受制于人家的不敢管，我國三大監(jiān)督部門機(jī)構(gòu)就面臨著這樣尷尬的局面。我國的監(jiān)督體制亟待深化改革。

要徹底擺脫蘇聯(lián)模式的困境

我國對權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督的部門機(jī)構(gòu)其自身所存在的弊端缺陷，歸根到底是體制性的問題。追本溯源，現(xiàn)有這一套監(jiān)督體制基本上還是來自于原有的蘇聯(lián)模式，沿襲了蘇聯(lián)模式內(nèi)在的權(quán)力關(guān)系。

1917年7月，蘇聯(lián)共產(chǎn)黨[原稱俄國社會民主工黨（布）、俄國共產(chǎn)黨（布）、聯(lián)共（布）等]在其召開第六次代表大會時(shí)，設(shè)立了中央檢查委員會。黨章規(guī)定，中央委員會“建立黨的各種機(jī)關(guān)并領(lǐng)導(dǎo)它們的活動(dòng)”（《蘇聯(lián)共產(chǎn)黨章程匯編》）。中央檢查委員會是在中央委員會的領(lǐng)導(dǎo)之下，主要負(fù)責(zé)檢查：黨的中央機(jī)關(guān)是否迅速和正確地處理事務(wù)、中央書記處是否正常地進(jìn)行工作，檢查中央委員會的會計(jì)處和各項(xiàng)事業(yè)。由于中央檢查委員會只是隸屬于中央委員會的一個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)關(guān)，因此它不可能有效地對整個(gè)黨中央特別是對中央領(lǐng)導(dǎo)實(shí)行檢查監(jiān)督。

正因?yàn)槿绱?，列寧試圖改變這樣的狀況。在1920年9月第九次全國代表會議上，列寧決定“成立一個(gè)同中央委員會平行的監(jiān)察委員會?！彼皯?yīng)當(dāng)由黨內(nèi)最有修養(yǎng)、最有經(jīng)驗(yàn)、最大公無私并能夠嚴(yán)格執(zhí)行黨的紀(jì)律的同志組成”（《蘇共決議匯編》）。1921年3月黨的十大專門作出《關(guān)于監(jiān)察委員會》的決定，中央監(jiān)察委員會由黨的全國代表大會選舉產(chǎn)生，向黨代表大會負(fù)責(zé)。中央監(jiān)察委員會委員為專職，不得兼任中央委員會委員和其他行政、經(jīng)濟(jì)方面的職務(wù)。監(jiān)察委員會的任務(wù)是“同侵入黨內(nèi)的官僚主義和升官發(fā)財(cái)思想，同黨員濫用自己在黨內(nèi)和蘇維埃中的職權(quán)的行為等現(xiàn)象作斗爭”（《蘇共決議匯編》）。監(jiān)委分中央、區(qū)域和省三級，分別與本級黨的委員會平行行使職權(quán)，并向本級黨的代表大會負(fù)責(zé)，作工作報(bào)告。這樣，各級監(jiān)察委員會就可以各自監(jiān)督同級黨委成員，包括監(jiān)察、檢查黨的最高層機(jī)關(guān)與上層領(lǐng)袖。1922年3月黨的十一大進(jìn)一步制定了《監(jiān)察委員會條例》，強(qiáng)化了監(jiān)察委員會至高無上的監(jiān)察職能。

然而，隨著列寧病重不能視事和隨后的逝世，在斯大林領(lǐng)導(dǎo)之下，1925年12月黨的十四大通過的黨章寫進(jìn)的有關(guān)監(jiān)察委員會的條文，發(fā)生了走樣倒退。中央監(jiān)察委員會的任務(wù)變成了“同黨員違反聯(lián)共（布）黨綱和黨章的現(xiàn)象作斗爭，為了從各方面保證在蘇維埃機(jī)關(guān)的活動(dòng)中貫徹黨的路線，為了研究改善和簡化蘇維埃機(jī)關(guān)和經(jīng)濟(jì)機(jī)關(guān)的辦法”（《蘇聯(lián)共產(chǎn)黨章程匯編》），這就背離了它原有的重要職能。到了1939年3月召開的十八大，斯大林干脆徹底地改變了監(jiān)察委員會的任務(wù)，降低了監(jiān)察委員會的地位。十八大規(guī)定：“加強(qiáng)監(jiān)督對黨的指令的執(zhí)行程度的任務(wù)，成為黨監(jiān)察委員會的中心任務(wù)。從這點(diǎn)出發(fā)，必須規(guī)定黨監(jiān)察委員會在聯(lián)共（布）中央之下工作。因此，黨監(jiān)察委員會直接由黨代表大會選舉已沒有必要。黨監(jiān)察委員會應(yīng)當(dāng)由中央全會選出，并在聯(lián)共（布）中央領(lǐng)導(dǎo)下和按照它的指令來工作。”（《蘇聯(lián)共產(chǎn)黨章程匯編》）這樣的中央監(jiān)察委員會，已完全喪失了同中央委員會平等的地位，無法發(fā)揮對中央委員會權(quán)力制約的作用。它被降到了和中央檢查委員會一樣的位置上，共同接受來自中央委員會的領(lǐng)導(dǎo)，兩者的區(qū)別只在于所監(jiān)督檢查的事務(wù)性內(nèi)容有所不同而已。

除了黨的監(jiān)督機(jī)關(guān)外，原蘇聯(lián)也設(shè)有國家監(jiān)督機(jī)關(guān)。1917年11月7日，蘇維埃政權(quán)建立后設(shè)立的3個(gè)人民委員部，其中就是國家監(jiān)察部，但基本上由舊國家機(jī)關(guān)工作人員擔(dān)任各項(xiàng)職務(wù)。為此，開展了對舊國家監(jiān)察機(jī)關(guān)的改造工作。1919年4月9日，列寧、斯大林發(fā)布法令，撤銷了舊的國家監(jiān)察部，把所有監(jiān)察機(jī)關(guān)合并組建了新的國家監(jiān)察部，由斯大林任國家監(jiān)察人民委員部委員。1920年2月，國家監(jiān)察部改組為工農(nóng)檢查院。工農(nóng)檢查院受全俄中央執(zhí)行委員會的領(lǐng)導(dǎo)，從組織上保證了國家監(jiān)察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使自己的監(jiān)督權(quán)。但在1923年4月召開的十二大上，工農(nóng)檢查院進(jìn)行了改組，成立了工農(nóng)檢查院和中央監(jiān)察委員會的聯(lián)合機(jī)關(guān)。這樣，工農(nóng)檢查院也要受到黨組織的領(lǐng)導(dǎo)。在此后的黨的代表大會和代表會議上，工農(nóng)檢查院都要作工作報(bào)告，由黨的會議直接做決定，對工農(nóng)檢查院進(jìn)行工作部署。這使工農(nóng)檢查院處于黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的直接領(lǐng)導(dǎo)下，喪失了獨(dú)立的檢察權(quán)。

顯而易見，原蘇聯(lián)雖然也擁有權(quán)力監(jiān)督的三駕馬車——檢查委員會、監(jiān)察委員會和工農(nóng)檢察院，但由于總韁繩攥在黨委和政府手里，難免失去了應(yīng)有的效力。出路何在？只有徹底告別蘇聯(lián)模式，才能擺脫監(jiān)督過弱太軟的窘境，真正形成制約權(quán)力的強(qiáng)大力量。

實(shí)行政治、行政和司法的獨(dú)立監(jiān)督

歷史和現(xiàn)實(shí)告知我們，要對權(quán)力實(shí)行有效的制約，必須走政治、行政和司法監(jiān)督獨(dú)立的道路。對此，《決定》指出：“確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)檢察權(quán)”，“必須構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行體系，健全懲治和預(yù)防腐敗體系，建設(shè)廉潔政治，努力實(shí)現(xiàn)干部清正、政府清廉、政治清明”。權(quán)力要依法獨(dú)立行使，權(quán)力對權(quán)力要能夠獨(dú)立制約，這是中央確定的大政方針?！稕Q定》要求：“改革司法管理體制，推動(dòng)省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，保證國家法律統(tǒng)一正確實(shí)施”，“強(qiáng)化上級紀(jì)委對下級紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)”。按照這一精神，要深化相關(guān)方面改革，實(shí)行以下五個(gè)獨(dú)立。

第一，把地方各省市縣的黨的紀(jì)律檢查委員會從同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)中獨(dú)立出來?，F(xiàn)在地方各省市縣的黨的紀(jì)律檢查委員會由同級黨的代表大會選舉產(chǎn)生，向其負(fù)責(zé)，作工作報(bào)告，接受同級黨的代表大會領(lǐng)導(dǎo)和中央紀(jì)律檢查委員會的直接領(lǐng)導(dǎo)。地方各省市縣的黨的紀(jì)律檢查委員會不受地方同級黨委領(lǐng)導(dǎo)之后，就可以成為真正獨(dú)立的政治監(jiān)督機(jī)構(gòu)。

第二，把各省市縣監(jiān)察廳（局）和預(yù)防腐敗局從地方黨委、政法委和地方政府的領(lǐng)導(dǎo)中獨(dú)立出來，變成一個(gè)獨(dú)立的由上至下的獨(dú)立機(jī)構(gòu)。各地的監(jiān)察廳（局）和預(yù)防腐敗局由上一級直接領(lǐng)導(dǎo)和中央紀(jì)律檢查委員會、國家監(jiān)察部、國家預(yù)防腐敗局領(lǐng)導(dǎo)，撥款和人事由上級決定。各地的預(yù)防腐敗局官員實(shí)行三年任期制，定期調(diào)換。

第三，把各省市縣的反貪污賄賂局從地方黨委、政法委和地方政府的領(lǐng)導(dǎo)中獨(dú)立出來，變成一個(gè)獨(dú)立的由上至下的獨(dú)立機(jī)構(gòu)。各地的反貪污賄賂局由上一級直接領(lǐng)導(dǎo)和最高人民檢察院反貪污賄賂總局領(lǐng)導(dǎo)，撥款和人事由總局決定。各地的反貪污賄賂局官員實(shí)行三年任期制，定期調(diào)換。

第四，把各省市縣的法院從地方黨委、政法委和地方政府的領(lǐng)導(dǎo)中獨(dú)立出來，變成一個(gè)獨(dú)立的由上至下的獨(dú)立機(jī)構(gòu)。各地的法院由上一級直接領(lǐng)導(dǎo)和國家最高人民法院領(lǐng)導(dǎo)。撥款、人事都由上級領(lǐng)導(dǎo)和最高法院決定。

第五，賦予人民代表獨(dú)立的監(jiān)督權(quán)力?！稕Q定》指出：要“健全人大討論、決定重大事項(xiàng)制度，各級政府重大決策出臺前向本級人大報(bào)告。加強(qiáng)人大預(yù)算決算審查監(jiān)督、國有資產(chǎn)監(jiān)督職能?！币訌?qiáng)人民代表大會的監(jiān)督作用，強(qiáng)化人大代表的豁免權(quán)，并通過立法賦予彈劾權(quán)。逐步推行人民代表工作室制度，使人大代表真正能夠傾聽人民的呼聲，了解群眾的意愿，行使人民代表的各種權(quán)力，能夠代表人民對各級官員實(shí)行權(quán)力制約監(jiān)督?！稕Q定》指出：“堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，是把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子的根本之策?！?/p>

（作者：國家行政學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師）

責(zé)任編輯：杜梅萍