黨國英

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），提出：“緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟體制改革。”應(yīng)該說，《決定》中旨在“推進城鄉(xiāng)要素平等交換”而“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”等改革內(nèi)容，是落實“市場在資源配置中起決定性作用”的重要舉措。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場等改革，將大力推進以城鄉(xiāng)要素自由流動、平等交換為核心的統(tǒng)一要素市場的形成，讓廣大農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入，平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果，這將對中國社會經(jīng)濟發(fā)生深刻影響。

城鄉(xiāng)統(tǒng)一的要素市場尚未建立

按照“市場在資源配置中起決定性作用”的改革總要求，《決定》提出了更具體的改革意見：“必須加快形成企業(yè)自主經(jīng)營、公平競爭，消費者自由選擇、自主消費，商品和要素自由流動、平等交換的現(xiàn)代市場體系，著力清除市場壁壘，提高資源配置效率和公平性?！奔韧母母飳嵺`證明，這一改革思路是正確的。給中國農(nóng)民多少自由，中國發(fā)展就增添多少輝煌。中共十一屆三中全會開啟了中國改革的新時代，隨后不久中國農(nóng)民贏得了土地承包經(jīng)營權(quán)，再往后農(nóng)民又獲得了產(chǎn)品自由銷售權(quán)。農(nóng)民在市場化改革中的權(quán)利一步一步擴大，使中國糧食增產(chǎn)，農(nóng)民增收，為三十余年的中國大發(fā)展提供了全面支持。

但是，目前制約農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的生產(chǎn)關(guān)系障礙仍然存在?！稕Q定》指出，“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙。必須健全體制機制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系”。我國大體形成了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的產(chǎn)品市場，但城鄉(xiāng)統(tǒng)一的要素市場沒有建立起來，城鄉(xiāng)土地、勞動與資本等要素之間不能自由流動，農(nóng)村流入城市不易，城市流入農(nóng)村更不易。因而，《決定》指出，要“推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置”。沒有健全的要素市場，市場經(jīng)濟就像一個人缺了兩條腿，只能靠手臂支撐匍匐挪動。

勞動力市場的城鄉(xiāng)分割尚未消除是眾所周知的事實，這種分割難以打破也與土地制度有關(guān)系。土地的低價使農(nóng)民舍不得放棄土地進城，而土地市場不自由又將進城農(nóng)民返回農(nóng)村的路堵死。勞動力市場在城市經(jīng)濟部門內(nèi)部也高度分割。壟斷性國有企業(yè)的“工資蠶食利潤”事實仍然存在，其高工資員工事實上是一個特權(quán)階層，裙帶關(guān)系及其他多種非經(jīng)濟紐帶促成了它的封閉性，令外人很難進入這個就業(yè)層次。

資本市場的定價也是國家壟斷的。一個沒有自由定價機制的市場，不是真正意義上的市場。因為資本市場定價壟斷，且國有銀行主導(dǎo)間接融資，資本效率難以提高。農(nóng)村金融市場受到小規(guī)模兼業(yè)農(nóng)戶比例過大的影響，發(fā)展也不均衡。兼業(yè)農(nóng)戶對資本需求小，有可能通過非正規(guī)金融滿足需求，使正規(guī)金融的經(jīng)營成本較高。農(nóng)民專業(yè)合作化不夠強大，依靠合作社發(fā)展普惠性金融的條件不具備，小農(nóng)戶不得不承受資本價格較高的金融服務(wù)。

建設(shè)用地一級市場是國家壟斷的，且城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場不統(tǒng)一；農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場因農(nóng)地產(chǎn)權(quán)不明晰，交易成本高、效率低。如果大規(guī)模經(jīng)營所需要的土地可以購買到手，投資者可以自己保護土地肥力、治理土地污染，確保土地生產(chǎn)力的可持續(xù)性。目前的土地制度尚不允許農(nóng)業(yè)經(jīng)營者之間交易農(nóng)地承包權(quán)，租地是土地流轉(zhuǎn)的主要方式。依靠租地方式擴大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模的成本高，增大了規(guī)?；r(nóng)業(yè)的經(jīng)營風(fēng)險。

推進城鄉(xiāng)要素平等交換

由于我國目前城鄉(xiāng)統(tǒng)一的要素市場尚未建立并隨之帶來的一系列問題已成為共識，十八屆三中全會《決定》提出“推進城鄉(xiāng)要素平等交換”，并提出要“維護農(nóng)民生產(chǎn)要素權(quán)益”。農(nóng)民擁有生產(chǎn)要素權(quán)益并日益市場化，將給農(nóng)民更大的支配生產(chǎn)要素的自由權(quán)利，使市場在資源配置中起決定性作用將在農(nóng)村這一層面真正發(fā)揮。貫徹《決定》以上精神的關(guān)鍵在于采取方方面面措施加以一一落實。

要通過戶籍制度改革等舉措，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場，促進農(nóng)村人口向各類城鎮(zhèn)化有序轉(zhuǎn)移?！稕Q定》指出：要“推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。創(chuàng)新人口管理，加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模?！卑凑者@一要求，我們要以“以房管人，人戶統(tǒng)一”的原則簡化人口登記制度，盡快在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口中大規(guī)模推行居住證制度，在逐步實現(xiàn)全國社保一體化的基礎(chǔ)上，最終用居住證制度替代現(xiàn)行戶籍制度。與此同時，我們要加強科學(xué)規(guī)劃，按工業(yè)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的需要引導(dǎo)城鄉(xiāng)人口合理布局。在10個左右的城市群中實現(xiàn)大中城市與小城市（鎮(zhèn)）發(fā)展并舉；在城市群以外地區(qū)對農(nóng)業(yè)縣進行適度合并，控制城鎮(zhèn)擴張，支持農(nóng)業(yè)人口大跨度轉(zhuǎn)移。支持專業(yè)農(nóng)戶分散居住，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)莊。可考慮在農(nóng)業(yè)縣適度合并的基礎(chǔ)上設(shè)立“縣（區(qū)）轄市”，按城市標(biāo)準(zhǔn)建立相關(guān)管理系統(tǒng)，形成農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化技術(shù)中心、服務(wù)中心和流通中心。

要積極發(fā)育農(nóng)村資本市場。按照《決定》的要求，要“保障金融機構(gòu)農(nóng)村存款主要用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村。健全農(nóng)業(yè)支持保護體系，改革農(nóng)業(yè)補貼制度，完善糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制。完善農(nóng)業(yè)保險制度。鼓勵社會資本投向農(nóng)村建設(shè)，允許企業(yè)和社會組織在農(nóng)村興辦各類事業(yè)?！睘榇耍覀円罅ν七M農(nóng)業(yè)金融創(chuàng)新，完善農(nóng)業(yè)金融體系。發(fā)展競爭性政策性銀行，增強政策性農(nóng)業(yè)銀行活力。建議組建國家農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化銀行，與現(xiàn)有農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行形成競爭關(guān)系，集中支持農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化過程中的重大技術(shù)突破與結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。普惠性金融與商業(yè)性金融分開。中央政府在扶貧資金中建立專項基金，與地方政府合作發(fā)展小額信貸等普惠性、公共性農(nóng)村金融。一般商業(yè)銀行在農(nóng)村領(lǐng)域的活動完全放開，擴大利率浮動范圍，并允許其不介入普惠性、公共性金融活動。

土地要素的市場化以及市場的城鄉(xiāng)統(tǒng)一，是《決定》強調(diào)的重要改革內(nèi)容。按照《決定》的要求，今后重點要抓好兩個方面的工作，一是通過土地確權(quán)，最終建立土地承包經(jīng)營權(quán)永久不變的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利；二是《決定》指出“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價?！北砻鬓r(nóng)民將得到與土地有關(guān)的多種權(quán)利，土地將實質(zhì)上成為農(nóng)民的財產(chǎn)；城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場的統(tǒng)一，表明國家將打破土地市場的政府壟斷，圍繞土地而形成的僵化凝固的利益網(wǎng)絡(luò)將有重大調(diào)整。

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場

《決定》“允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價?！甭鋵嵾@項改革舉措會有一定難度，包括認(rèn)識方面的難題，也包括操作上的難題。因而，按照《決定》 “建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”，要把握以下幾個問題。

第一，實踐中如何把握“農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地”內(nèi)涵，并不容易。按說農(nóng)民的宅基地不是經(jīng)營性建設(shè)用地，但實踐中宅基地很有可能轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營性建設(shè)用地。一個村莊，扣除掉農(nóng)戶的宅基地，其余村莊占地都可以被看作經(jīng)營性建設(shè)用地，其中包括原鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占地與一些連片的廢棄地。但在有的地方，農(nóng)戶把自己的宅基地“送”給集體，集體也就把它當(dāng)作經(jīng)營性建設(shè)用地了。與宅基地犬牙交錯的所謂經(jīng)營性建設(shè)用地單獨開發(fā)并不好，統(tǒng)籌規(guī)劃利用會更好一些。

第二，中央政府的規(guī)劃不可能管到一個村的建設(shè)，可行的辦法是由地方政府，特別是縣級以下的政府負(fù)責(zé)集體建設(shè)用地利用規(guī)劃。但規(guī)劃權(quán)下沉后可能會有兩個問題，一是盲目將轄區(qū)內(nèi)的村莊占地都列入商業(yè)開發(fā)范圍，充其量會要求村集體劃定一定比例的土地做公共設(shè)施，這會驟然增加地方的建設(shè)用地供應(yīng)。二是另一個極端，地方政府或為了維持自己高位運行的土地存量的價格，拿規(guī)劃做門檻，不允許集體建設(shè)用地入市。這兩種極端情形都要克服，克服的辦法是加強村莊建設(shè)用地利用規(guī)劃與城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的銜接，并促進規(guī)劃的民主化與法治化。為此，中央政府應(yīng)出臺一般性指導(dǎo)意見。

第三，怎樣在“規(guī)劃與用途管制的前提下”考慮集體建設(shè)用地的開發(fā)。土地的用途管制是必要的，但也要防止這種管制手段成為集體建設(shè)用地入市高企難降的門檻。防止此種情形發(fā)生的辦法，需要中央政府從合理的土地用途管制體制的設(shè)計開始。一些基層政府零敲碎打的辦法一點一點蠶食基本農(nóng)田。中央政府可以考慮在全國劃定農(nóng)業(yè)保護區(qū)，采取一系列技術(shù)性措施，如連續(xù)大面積劃定、改變行政管理層次等，克服目前基本農(nóng)田保護辦法的很多弊端。與此同時，對于農(nóng)業(yè)保護區(qū)以外的土地，可以看做允許作為非農(nóng)產(chǎn)業(yè)開發(fā)的土地，交給地方管理，中央不再干預(yù)，更不再進行指標(biāo)控制。有了這個制度，便可以考慮將農(nóng)業(yè)保護區(qū)之外的全部集體建設(shè)用地推向市場，也不需要區(qū)分什么經(jīng)營性建設(shè)用地與農(nóng)戶宅基地。至于農(nóng)業(yè)保護區(qū)之內(nèi)的非農(nóng)用地，也不必強令其使用者離開后復(fù)墾；如果想把它盡快變成農(nóng)地，可以考慮用政策引導(dǎo)的辦法，給當(dāng)事人合理補償，使其自愿遷出保護區(qū)，復(fù)墾其原來住房占地。

第四，如何看待小產(chǎn)權(quán)房問題。國土資源部辦公廳、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳日前發(fā)出緊急通知，要求各地全面、正確領(lǐng)會黨的十八屆三中全會關(guān)于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場等改革措施，堅決遏制最近一些地方出現(xiàn)的違法建設(shè)、違法銷售“小產(chǎn)權(quán)房”問題。中央提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”后，有人認(rèn)為這一提法為小產(chǎn)權(quán)房提供了解決之道。他們希望，在農(nóng)村建設(shè)用地上建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房，當(dāng)事人只要交納一定數(shù)量的土地出讓金，就可以變成如城市一樣的大產(chǎn)權(quán)房了。應(yīng)該說這個看法過于簡單，尤其在當(dāng)下難以操作。不符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃，不符合土地用途管制制度的小產(chǎn)權(quán)房，仍然是違法的。當(dāng)然，在條件成熟以后，可以對一部分利用農(nóng)村集體建設(shè)用地建立的小產(chǎn)權(quán)房搞“半合法化”，即限制小產(chǎn)權(quán)房主人的交易權(quán)，只給其發(fā)放“住房使用證”，而不是住房所有權(quán)證?？傮w上，要充分考慮歷史因素，對存量小產(chǎn)權(quán)房問題慎重對待。除非嚴(yán)重危害社區(qū)公共利益的小產(chǎn)權(quán)房項目，對一般利用農(nóng)村集體建設(shè)用地建立的小產(chǎn)權(quán)房不可能也不應(yīng)該一拆了之。當(dāng)下要盡快出臺改革措施，建立新的土地規(guī)劃與土地用途管理體制，使得今后依靠制度來保證不再出現(xiàn)小產(chǎn)權(quán)房問題。在中央的具體改革意見還沒有出臺前，應(yīng)禁止新的小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)、出售。要告訴廣大基層干部和農(nóng)民群眾，最終通過改革會形成新的局面，能讓大家共享改革紅利。在過渡期內(nèi)，全體黨員干部要注意執(zhí)行現(xiàn)在的政策，聽從改革部署，不給改革出難題。

（作者：中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀室主任）

責(zé)任編輯：杜梅萍