聶高民

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出“以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管”，以國有經(jīng)濟管理方式的變革昭示了國有企業(yè)改革的走向。這并不是孤立的改革，而是契合“緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟體制改革”這一全局坐標(biāo)的點穴之筆。

圍繞市場在資源配置中起決定性作用，需要的是公平競爭。公平競爭不僅在于建立各種所有制企業(yè)平等競爭的市場秩序，還需要建立能夠?qū)崿F(xiàn)平等使用生產(chǎn)要素的市場主體體系。改革關(guān)鍵有兩條，一是生產(chǎn)要素市場化改革，二是國有經(jīng)濟管理方式的變革。這兩條應(yīng)當(dāng)互為依存。

關(guān)于生產(chǎn)要素市場化改革，《決定》在完善現(xiàn)代市場體系的布局中，涉及資本、土地、管理、技術(shù)、知識、資源，實際上也包括了勞動力，對這些重要生產(chǎn)要素提出了一系列市場化改革方向，并明確提出“健全資本、知識、技術(shù)、管理等由要素市場決定的報酬機制”和“讓一切勞動、知識、技術(shù)、管理、資本的活力競相迸發(fā)”的論斷。

要使生產(chǎn)要素市場化，做到如《決定》所說“保證各種所有制經(jīng)濟依法平等使用生產(chǎn)要素”，只有以市場來配置生產(chǎn)要素，才能做到平等使用生產(chǎn)要素，“平等使用”不能以行政手段去實現(xiàn)。目前我國生產(chǎn)要素市場化改革滯后，不僅表現(xiàn)在城鄉(xiāng)二元要素結(jié)構(gòu)，而且還表現(xiàn)在不同所有制企業(yè)之間存在的二元要素結(jié)構(gòu)。要建立平等競爭的市場秩序，面臨的基本問題是，在各種所有制企業(yè)競爭關(guān)系上，確實存在市場準(zhǔn)入不統(tǒng)一、不規(guī)范、市場壁壘等必須改革的重大問題，但這還只是一種外部形式，問題的根源并不完全取決于企業(yè)外部競爭關(guān)系的形式平等，而在于各類企業(yè)內(nèi)在屬性上，存在生產(chǎn)要素二元特征。國有企業(yè)使用的各類生產(chǎn)要素，包括資本、管理、技術(shù)、土地、勞動等方面，具有與民營類企業(yè)的不同特質(zhì)和不同功能，有些方面還不具有市場屬性，這就難以真正平等競爭、平等使用生產(chǎn)要素。按照市場經(jīng)濟一般規(guī)律，最終將會推動我們各種所有制企業(yè)內(nèi)含的生產(chǎn)要素功能屬性同質(zhì)化，進而實現(xiàn)整個市場同等要素、同等屬性的一元化。改革要做的事，就會指向如何使國有企業(yè)激活內(nèi)在生產(chǎn)要素的平等市場功能，這才能為增強國有經(jīng)濟活力找到市場經(jīng)濟的途徑。

如何使國有企業(yè)激活內(nèi)在生產(chǎn)要素的平等市場功能？就要實現(xiàn)《決定》 “以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管”這一重大變革。這一重大的變革取向，昭示了國資監(jiān)管體制、國有企業(yè)體制的重大走向?！耙怨苜Y本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管”涉及以下具體改革事項、具體操作，還需要在實踐中反復(fù)探索。

第一，國資監(jiān)管應(yīng)該行使的主要職責(zé)是什么？國資監(jiān)管主要是管企業(yè)，還是管資本？如果國資監(jiān)管是以管企業(yè)為主，或者說管人、管事、管資產(chǎn)相統(tǒng)一的管理，構(gòu)成一種行政性的上下級管理，會使國有企業(yè)帶有無法消除的行政特征和官方紐帶，與國資監(jiān)管制度建立前的部門管國企的體制相比，在政企分開意義上的推動是有的，但不是很大，離搞活企業(yè)和平等競爭更是有較大距離。而國資監(jiān)管以管資本為主，就有了十分重大的區(qū)別。管資本代表的是國有資本所有權(quán)的出資人權(quán)利，就是股東權(quán)利。管企業(yè)行使的是權(quán)力，而管資本行使的是權(quán)利，股東權(quán)利在法律上是基于民事關(guān)系而不是行政關(guān)系的一種權(quán)利，依據(jù)我國公司法規(guī)定的股東權(quán)限行使出資人權(quán)利。這就為國有企業(yè)成為平等的市場主體，實現(xiàn)平等使用生產(chǎn)要素，進一步發(fā)展混合所有制經(jīng)濟輔定了最重要的體制門檻。

第二，國資監(jiān)管如何轉(zhuǎn)化為管資本為主？無非兩種方式，一種是由現(xiàn)在的國資監(jiān)管機構(gòu)，通過職能轉(zhuǎn)變改造為主要行使出資人權(quán)限的持股運營機構(gòu)，進行資本管理和運營。但難度較大，在我國現(xiàn)實情況下也難以完全擺脫行政化，效果不會很好。第二種辦法，在國資監(jiān)管機構(gòu)和國有企業(yè)之間，插入若干國有資本運營公司，由資本運營公司行使國有企業(yè)股東權(quán)利，這就會把國有資本運營和企業(yè)經(jīng)營兩種性質(zhì)分開，《決定》采用的是這種辦法，《決定》指出：“改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，組建若干國有資本運營公司，支持有條件的國有企業(yè)改組為國有資本投資公司?！边@將會使國資管理方式發(fā)生重大變革。實行這個改革，將會使國有經(jīng)濟的實現(xiàn)形式從固化的企業(yè)形態(tài)中解放出來，為搞活國有經(jīng)濟開辟新路。以國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓為例，轉(zhuǎn)讓收入到了哪里？轉(zhuǎn)讓所得收入又是什么性質(zhì)？很少被人關(guān)注，人們更多關(guān)注的是作為企業(yè)形態(tài)的國有企業(yè)的“進”與“退”，但實際上國企進退不是問題的關(guān)鍵。如果發(fā)揮國有經(jīng)濟作用從管企業(yè)到主要管資本，產(chǎn)權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，但資本還在，只是從資產(chǎn)形式的資本轉(zhuǎn)化為了貨幣形式的資本，還可以再投入形成另外的資產(chǎn)形式的資本，這就完成了一個最簡單的“退”與“進”的循環(huán)。就是說資本本身并不是可以“賣”掉的，而這個循環(huán)在管企業(yè)的國資監(jiān)管方式里就不能順暢形成。國有資本運營公司的介入，應(yīng)該打造的是一個管資本的、可以操作的國有資本運營平臺。

第三，國有資本運營公司如何搞？有人說，國有資本運營公司也是國有企業(yè)，并未解決國有企業(yè)的效率活力等問題。這種看法不敢說沒有一些道理，但只要設(shè)計操作到位，所提問題應(yīng)是可以化解的。一是，必須要分清資本運營和企業(yè)經(jīng)營的不同性質(zhì)。資本運營只行使出資人權(quán)限，持有股權(quán)或轉(zhuǎn)讓股權(quán)，獲取資本收益，并對接國有資本經(jīng)營預(yù)算體系，但是股東就是股東，只能限制其行權(quán)邊界，既不能超越公司法，也不能成為可以自我膨脹的控股型經(jīng)營企業(yè)。這種性質(zhì)有待界定，其實雖稱為“公司”，按其實際作用確定為特殊的事業(yè)法人也未嘗不可。二是，資本運營公司與所持股國有企業(yè)的關(guān)系是經(jīng)濟關(guān)系、民事關(guān)系，千萬不要搞成上下級。如果有所謂級別的話，運營公司并不能高于所持股企業(yè)，甚至可以考慮級別低于所持股企業(yè)。三是，運營公司數(shù)量要少，人數(shù)要精。地方各級特別到市縣，不必層層設(shè)立運營公司，有的可以把國資監(jiān)管機構(gòu)直接改造為運營公司。運營公司所持股份的企業(yè)中肯定有大企業(yè)，但不能把運營公司自己封為大企業(yè)。如有對國有企業(yè)的整合兼并，運營公司只能起到股權(quán)運營職能，但不可以把自己視為兼并主體。四是，對國有企業(yè)如有進退調(diào)整方向、所持國有資本投入方向等重大問題，一般不應(yīng)該視為運營公司自主決策行為，而應(yīng)該依據(jù)國家政策和國資監(jiān)管機構(gòu)的決策，只起執(zhí)行操作的職能，承擔(dān)操作效率的責(zé)任?？磥?，還存在大量權(quán)責(zé)關(guān)系問題，如何設(shè)定有待深入研究探索。

第四，管資本思路對國有經(jīng)濟管理方式變革的重大導(dǎo)向是什么？主要是兩條，一是國有資本紐帶顯著增強，而政企關(guān)系則徹底分開。方向在于，國有經(jīng)濟的實現(xiàn)形式將主要體現(xiàn)在國有資本形態(tài)上，而不再過多依存于國有企業(yè)形態(tài)。這將有望顯著弱化國有企業(yè)某些行政化的官方特質(zhì)，極大增強其面向市場的活力。二是國有企業(yè)將逐步弱化企業(yè)類別特性。國有企業(yè)原來承載的某些企業(yè)類別特征，將有了可能被市場同質(zhì)化的重要條件，也就是國有企業(yè)的各類生產(chǎn)要素功能將會逐步與民營企業(yè)同質(zhì)化，消減生產(chǎn)要素的二元特征，促進要素市場的健全和公平競爭秩序的形成。十八屆三中全會提出職業(yè)經(jīng)理人制度，增加國有企業(yè)市場選聘份額，已經(jīng)昭示國有企業(yè)的管理如何對接生產(chǎn)要素市場的走向。探索解決好勞動力要素的市場權(quán)屬統(tǒng)一，國有企業(yè)職工能進能出，最終使國有企業(yè)職工、民營企業(yè)職工，還有企業(yè)農(nóng)民工等多種不同權(quán)屬的勞動主體，能夠?qū)崿F(xiàn)權(quán)利一致、身份平等，流動順暢；國有企業(yè)的其他生產(chǎn)要素，包括傳統(tǒng)意義的資本、勞動力、土地，也包括高端意義的管理、技術(shù)乃至資源都要成為市場經(jīng)濟中平等競爭的要素，并進一步打通各種生產(chǎn)要素平等流動機制，這將通過市場的力量真正搞活整個國有經(jīng)濟，也為公平的要素競爭市場的形成奠定了基礎(chǔ)。

第五，怎樣對國有企業(yè)實行分類管理？十八屆三中全會提出國有企業(yè)分類管理思路，是在總結(jié)既往經(jīng)驗基礎(chǔ)上提出的重要改革創(chuàng)新。能夠進入以管資本為主這一國資監(jiān)管改革路徑的，目前應(yīng)該主要是競爭性、經(jīng)營性強的國有企業(yè)，而公益性企業(yè)能否進入，可能是不一樣的。國有企業(yè)分類為可競爭性企業(yè)、公益性企業(yè)、自然壟斷企業(yè)三種類型。其中，可競爭性企業(yè)要堅決實行以平等使用生產(chǎn)要素為標(biāo)志的市場化改革，明確進入國有資本運營體系。公益性企業(yè)在范圍上有彈性，有些國家戰(zhàn)略特需的企業(yè)，例如某些重要軍工企業(yè)如涉及國家安全，也在這一塊更適合，但如果對公益類企業(yè)給予特殊的投入和補貼，則應(yīng)把公益性和競爭性業(yè)務(wù)分開，這類企業(yè)由于難以進入管資本運營體系，這就需要嚴(yán)格界定。對自然壟斷企業(yè)三中全會的改革路徑已經(jīng)明確：“國有資本繼續(xù)控股經(jīng)營的自然壟斷行業(yè)，實行以政企分開、政資分開、特許經(jīng)營、政府監(jiān)管為主要內(nèi)容的改革，根據(jù)不同行業(yè)特點實行網(wǎng)運分開、放開競爭性業(yè)務(wù)，推進公共資源配置市場化?！?/p>

第六，如何發(fā)展混合所有制經(jīng)濟？在國有資本管理方式變革基礎(chǔ)上，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟將產(chǎn)生重要可操作平臺和推動力量。這里有幾種情況，一是存量改制的，在國有產(chǎn)權(quán)主體明確的情況下，可以增量吸收社會股份，有利于非公有制企業(yè)參與國有企業(yè)改革的操作。二是混合投資。資本運營平臺可能成為新投資項目的投資主體，應(yīng)可吸納社會資本共同投入，形成新的混合所有制形式。三是吸納員工持股和管理者持股的，納入國有資本出資人責(zé)任明確的資本運營體系中，有利于保障國有資本權(quán)利和調(diào)動員工積極性兩個方面配套，防止侵蝕國有資產(chǎn)權(quán)利。四是可以參股。國有資本持股，未必都要采取控股方式，參股也是國有資本運營的形式和國有經(jīng)濟的一種實現(xiàn)方式，這個方式意義重大。要鼓勵發(fā)展非公有制控股、國有資本參股的混合所有制形式，這將有效放大國有資本功能，提高國有資本運營效率，同時消除國有和民營生產(chǎn)要素的二元特質(zhì)，走向公平競爭市場。《決定》提出：“國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟，是基本經(jīng)濟制度的重要實現(xiàn)形式，有利于國有資本放大功能、保值增值、提高競爭力，有利于各種所有制資本取長補短、相互促進、共同發(fā)展?！?/p>

第七，為什么要提高國有企業(yè)上繳利潤比例？《決定》提出：“提高國有資本收益上繳公共財政比例，二〇二〇年提到百分之三十，更多用于保障和改善民生。”國有資本作為股東獲得資本收益本來天經(jīng)地義，三中全會提出逐步達到30%的比例也不能算高，因為留在企業(yè)的另外70%利潤同樣也是股東權(quán)利，可以支持股東用于企業(yè)發(fā)展。這個問題以前長期沒有處理好，主要是在管企業(yè)思路下發(fā)生的，以為國有企業(yè)反正是國家的，利潤收和留沒有性質(zhì)上的區(qū)別，這會助長國有企業(yè)工作人員分配無節(jié)，實際上侵犯的是股東權(quán)利，其實質(zhì)是沒有感覺到全民所有制企業(yè)的利潤與全民有何關(guān)系?！稕Q定》提出：“國有企業(yè)屬于全民所有，是推進國家現(xiàn)代化、保障人民共同利益的重要力量?！睂嵭泄苜Y本為主的思路，將會把“全民所有”的寄托逐步承載于國有資本的有效運營，還原國有企業(yè)作為企業(yè)的市場屬性，當(dāng)然，這是一種復(fù)雜和漸進的過程。

（作者：國家發(fā)展和改革委員會經(jīng)濟體制與管理研究所所長）

責(zé)任編輯：杜梅萍