石云峰

7月5日，清華大學發(fā)布了“2013年中國城市政府財政透明度研究報告”（以下簡稱《報告》），報告顯示，我國289個城市政府財政透明度總體很低，即使排名第一的上海市在總分400分中也僅得到178.78分，遠不及格。

《報告》認為，在現(xiàn)階段，提高我國公共財政的透明度已經(jīng)成為限制公共權(quán)力、加強社會監(jiān)督、整治官員腐敗、增強執(zhí)政合法性、推進民主與法治發(fā)展的一項基礎性制度建設。

近二十年來的信息與傳播技術(shù)革命深刻改變了包括公眾與政府在內(nèi)的所有社會關(guān)系，重塑公共治理方式。與此同時，政府財政公開透明的交易成本也極大的降低，在技術(shù)上具備了向社會完整公開財政信息的條件。清華大學公共管理學院課題組希望通過本研究報告推動政府與社會，共同為改善我國的公共治理而努力。

財政透明度水平低

《報告》顯示直轄市政府的財政透明度情況居前列，計劃單列市政府次之，省會城市政府弱于計劃單列市但是仍好于其他地級市政府的總體水平。發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)的市級政府在財政公開排序前三十位中各占一半、廣東省的市級政府在財政公開方面居全國之首，中部的安徽省緊隨其后，而華東發(fā)達地區(qū)則相對滯后。

但排序最高城市的得分均未仍超過總分的50%，得分超過總分38%的城市僅有十個，占全部城市數(shù)量的3.5%。這反映了目前我國各市政府的財政透明度普遍處于較低水平，和國外發(fā)達國家相比還有很大差距。

評價結(jié)果表明：

1）在“納入預算機構(gòu)和部門”部分，市級政府結(jié)構(gòu)及職能公開情況較好，但國有企業(yè)和本級財政結(jié)構(gòu)圖公布情況較差；企事業(yè)單位公開、群團、民主黨派與工商聯(lián)、市委黨委這三部分的公開情況有待加強。

2）在“一般性預決算收支情況”部分，比較全面與完整地公布一般性財政預決算情況的市級政府近占少數(shù)，而且公布中也存在著口徑、方式以及公布時間缺乏規(guī)范性等問題，相當一部分地級市政府未能主動公布此類信息。

3）在“財政專戶與政府債務情況”部分，目前我國大多數(shù)城市政府在財政專戶管理資金、政府債務等方面的財政信息十分不透明。在全部的289個城市中僅有呼和浩特、鄂爾多斯、淮北、安慶、萍鄉(xiāng)、鷹潭、威海、臨沂、平頂山、南陽、北海、遵義、酒泉等13個城市政府公開了這方面的信息，而且并非完整與全面的披露該項的內(nèi)容。其中，只有淮北和遵義兩個市政府公開了政府性債務數(shù)據(jù)。該項工作亟待加強。

4）在“國有資本經(jīng)營與國有企業(yè)收支情況”部分，除了北京、上海、貴陽、淮南、青島等城市公開了部分國有資本經(jīng)營預算收支決算總表中的內(nèi)容之外，絕大多數(shù)城市的國有企業(yè)財務信息均沒有公開，國有企業(yè)公布的情況最差。

全口徑財政透明指標體系

現(xiàn)階段我國政治治理具有與其他國家不同的特點，國際通行的政府財政透明度評價指標難以準確衡量中國政府的財政公開情況，這決定了我國政府財政透明度研究的指標體系與國際做法存在差異。因此該課題組在國際通行標準的基礎上，綜合考慮中國政府財政活動的各類因素，對財政透明度衡量的指標進行了調(diào)整和補充，建立了評估中國市級政府財政透明的方法與相應的全口徑指標體系。

《中國全口徑財政透明指標體系》包括四大部分：1）納入預算機構(gòu)和部門；2）一般性預算（決算）收入與支出情況；3）專戶（前預算外財政）與政府債務情況；4）國有資本經(jīng)營與國有企業(yè)收支情況。這四部分指標各自的分值各位100分，總分值共為400分。在不同指標下，賦予了具體的詳細分值，以求盡可能全面、準確、系統(tǒng)、完整地評價我國市級政府財政信息的公開情況。

財政透明良好做法指南

目前，中國政府財政公開還沒有統(tǒng)一的標準。從中央到地方往往是基于自身的判斷和認識，有選擇性地公布部分財政活動的相關(guān)信息。這使得各政府部門、各地區(qū)政府的財政公開做法存在極大的差異，限制了財政透明度的一致性、完整性與準確性。該課題組在全國市級政府財政公開的實踐之上，根據(jù)全口徑中國財政透明度指標體系并結(jié)合國際貨幣基金組織提出的財政透明的基本原則，提出了《中國市級政府財政透明良好做法指南》。主要內(nèi)容如下：

（一）納入預算機構(gòu)和部門信息公開。市級政府部門和其他有關(guān)公開部門的結(jié)構(gòu)、關(guān)系以及職能是財政透明度的核心內(nèi)容。良好做法要求：

1）市級政府公開財政供養(yǎng)的部門的結(jié)構(gòu)圖或列表；2）市級政府、市級黨委須公開下屬的行政部門的結(jié)構(gòu)圖和圖表，對各部門承擔的行政職能做出清晰而詳細的說明；3）市級政府對所有的企事業(yè)單位按照其承擔的職能或者經(jīng)營所屬的行業(yè)分類，并提供每下屬系統(tǒng)名錄和列表；4）公開群眾團體系統(tǒng)下具體單位的信息；5）公開所有當?shù)孛裰鼽h派和工商聯(lián)的列表，并詳細說明每個黨派以及工商聯(lián)的內(nèi)部組織架構(gòu)和職能；6）公開市人大、政協(xié)的內(nèi)部機構(gòu)和職能；7）公開市級政府下屬國有企業(yè)以及投融資平臺的名錄，并對他們的職能做出說明。

（二）公開政府一般性預、決算情況。公布一般性預算、決算的收入與支出情況是財政透明度的基本部分。良好做法要求：1）公布公共財政（原一般預算）預、決算收入與支出總額，公共財政預、決算收入與支出“類”級科目的具體數(shù)額，以及“款”級科目的具體數(shù)額；其中，轉(zhuǎn)移性收入與支出公布到“類”級科目的具體數(shù)額，以及“款”級科目的具體數(shù)額；2）公布政府性基金收入總額（“款”級科目）和“項”級科目的具體數(shù)額；政府性基金支出的“類”級科目和“款”級科目的具體數(shù)額；3）公布財政預、決算每一資金使用主體（機構(gòu)及部門）的收支情況；4）公開《年度財政總預、決算報表》及預算報告編制基礎。

（三）市級政府財政專戶（原預算外財政）與政府性債務公開。公布專戶財政和債務時財政透明度的重要部分。良好做法要求：1）公布當年專戶（原預算外）收入、支出的總額及收支明細項目；2）公布專戶（原預算外）轉(zhuǎn)移性收入、支出總數(shù)及收支明細項目；3）公布政府直接債務余額和結(jié)構(gòu)；4）公布政府負有擔保責任的其他債務余額和結(jié)構(gòu)；5）債務當期的償還本息的結(jié)構(gòu)與數(shù)額。

（四）國有企業(yè)經(jīng)營情況。良好做法要求：1）公布地方國有資本經(jīng)營情況預決算表；2）公布當年國有資本經(jīng)營收入、支出總額及明細；3）公布國有企業(yè)總資產(chǎn)、總負債、總收入情況；4）要求主要國有企業(yè)公布財務報表。

《報告》還指出“實際上，該良好做法不僅適用于各市級政府，也同樣可用于省級政府（直轄市政府就是省級政府）和中央政府的各部委局辦等獨立單位。作為一個參考性指導方案，既可以為政府的財政信息公開工作提供統(tǒng)一的方法，促進公共治理改善；同時也能夠作為公眾對政府財政透明度的判斷標準，便于實現(xiàn)社會監(jiān)督。”