安 祺 王 華

(環(huán)境保護部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心國際環(huán)境政策研究所，北京 100029)

全球環(huán)境問題是國際社會所面臨的一系列超越國家和地區(qū)界限、由人類活動作用于環(huán)境而引發(fā)的、關系到整個人類生存與發(fā)展的環(huán)境問題，具有超越國界的影響，且在解決過程中，具有涉及國際管制和國際合作等跨國因素的基本特征。近年來，大氣和空間的環(huán)境惡化、土壤退化、森林消失和生物多樣性的破壞、水資源浪費和污染、固體廢物以及核污染等問題，對人類社會的可持續(xù)發(fā)展構成嚴峻的挑戰(zhàn)，成為全球環(huán)境治理的主要對象。

全球環(huán)境治理主要由各國政府、政府間國際組織和非政府組織等主體共同推動。一方面，主權國家通過雙邊或多邊國際合作機制在全球環(huán)境治理中發(fā)揮著最重要的主體作用，政府間國際組織如聯(lián)合國制定和維持管理國際環(huán)境合作的規(guī)則、規(guī)范，對各主權國家政府進行協(xié)調和調整，發(fā)揮著具有戰(zhàn)略性、綜合性和全球性的指導作用。另一方面，環(huán)保非政府組織通過追求對國際環(huán)境合作的規(guī)則和權威體系產(chǎn)生影響，并采取一系列獨立的行動，逐漸成為解決全球環(huán)境問題的不可忽略的主體，對全球環(huán)境治理產(chǎn)生了越來越大的推動作用。

當前，由于各主權國家、國際組織和環(huán)保NGO 的價值觀念和利益取向不盡相同，國際合作體制在決策管理、限制調整等方面存在顯著局限性，在一些重大環(huán)境問題上各方難以達成共識，導致已有國際合作機制失靈，降低了全球環(huán)境治理的效率。本文探討如何形成有效的機制體制，促使環(huán)保NGO 參與全球環(huán)境治理，從而推動全球環(huán)境治理的發(fā)展。

1 國際環(huán)保非政府組織

1.1 發(fā)展現(xiàn)狀

非政府組織(Non－Governmental Organization，簡稱NGO)是非官方的、非盈利的、與政府部門和商業(yè)組織保持相對獨立的專業(yè)組織，它們通常圍繞特定的領域或問題結成團體，有自己的利益和主張，代表社會某些集團或階層的愿望或要求。環(huán)保NGO 是以環(huán)境保護為目的的非政府組織，是解決全球環(huán)境問題的重要行為主體，是“不同國家的個人、團體或聯(lián)盟，為了促進環(huán)境保護領域的國際合作而建立的一種非官方的國際聯(lián)合體”(見表1)。

國際環(huán)保NGO 的基本屬性:第一是非政府性。這是NGO 區(qū)別于行使公共權力的政府和政府間組織的根本屬性，它是通過橫向的網(wǎng)絡聯(lián)系和廣泛的基層民眾來動員社會資源，形成自下而上的社會組織，不隸屬于任何政府、受其支配，因此擺脫了國家主權在全球環(huán)境治理多國合作中的局限性。第二是非營利性。NGO 的組織目標往往是為了實現(xiàn)社會或一定范圍內的公共利益而不進行利潤分配，不以營利為目的，因而在全球環(huán)境治理行動中不受利益最大化原則的制約。第三是公益性。國際環(huán)保NGO 大多數(shù)以保護人類賴以生存的環(huán)境為主旨，依賴志愿者和社會捐款等社會資源提供公益性服務。由于完全出于公益目的，國際環(huán)保NGO 比其他主體更具保護全球環(huán)境的決心和動力。第四是跨國性。區(qū)別于我國和其它國家的國內環(huán)保NGO，國際環(huán)保NGO是跨國界的、在國際社會具有較大影響力的環(huán)保組織。由于全球環(huán)境問題具有國際性，國際環(huán)保NGO 的跨國性優(yōu)勢有助于國際間環(huán)境合作的開展。

展望國際環(huán)保NGO 今后的發(fā)展趨勢。國際環(huán)保NGO 多起源于聚焦特定環(huán)境問題，隨著各類環(huán)境問題逐漸顯現(xiàn)復雜性和關聯(lián)性，國際環(huán)保NGO 擴大了關注領域和服務范圍。成立初期，這些組織多采用游說倡導和社會運動的運作形式，制止破壞環(huán)境的行為，防止環(huán)境進一步惡化。此后，逐漸開始對涉及環(huán)境問題的經(jīng)濟社會活動進行深入研究，對相應主體產(chǎn)生更廣泛的制約、規(guī)范和引導作用。

國際環(huán)保NGO 的運作模式主要歸納為三種類型:一是通過會議、提案、聯(lián)合國咨商地位、社會運動等機制，積極影響各主權國家和政府間國際組織的行動;二是以援助項目直接參與可持續(xù)發(fā)展進程，通過資金、技術、制度和管理上的援助，提高項目實施國及地區(qū)的綜合發(fā)展能力;三是建立基于市場機理作用下的長效機制，與企業(yè)建立綠色聯(lián)盟，降低環(huán)境風險，推動綠色價值鏈的發(fā)展。

表1 四大國際環(huán)保NGO

1.2 國際環(huán)保NGO 在參與全球環(huán)境治理中的作用

1.2.1 關注環(huán)境問題，發(fā)揮社會監(jiān)督作用，傳播環(huán)保理念提高公眾環(huán)保認知

許多國際環(huán)保NGO 擁有環(huán)境領域的專家資源而具備高度的專業(yè)性，針對重大環(huán)境問題提出的新概念、新思想和新措施具有很強的說服力，影響甚至左右全球環(huán)境治理進程。針對特定的環(huán)境問題開展調查，評估環(huán)境影響，公開相關環(huán)境破壞行為信息，提供輿論壓力，促使問題改善，在全球環(huán)境治理中發(fā)揮重要作用。國際環(huán)保NGO 通過各種方式，如講座、主題活動、考察、發(fā)表環(huán)境問題報告，提高社會關注度和公眾參與度，促進相關知識普及。

1.2.2 將綠色環(huán)保納入經(jīng)營戰(zhàn)略，提高企業(yè)環(huán)保認知，

協(xié)助政府、企業(yè)推動環(huán)保研發(fā)，加強環(huán)保合作

企業(yè)活動對全球環(huán)境產(chǎn)生的影響越來越大。由于部分企業(yè)忽視環(huán)境損失，造成自然資源過度開發(fā)和低效率使用，導致全球環(huán)境進一步惡化而引起國際環(huán)保NGO的集中關注。同時，如何促使其履行社會責任、強化環(huán)保事業(yè)，利用企業(yè)經(jīng)營資源和技術實力“綠化”企業(yè)本身，成為國際環(huán)保NGO 關注的焦點。國際環(huán)保NGO 發(fā)揮自身優(yōu)勢，協(xié)助政府扶持環(huán)保產(chǎn)業(yè)，推動企業(yè)環(huán)保技術、產(chǎn)品研發(fā)。

1.2.3 協(xié)助國際機構和各國政府，推動國際合作機制與體制建設

由于目前國際上缺乏違約制裁機制，國際環(huán)境公約的履約情況往往難以達到預期效果。上世紀末開始，環(huán)保NGO 逐漸參與到國際環(huán)境合作協(xié)商、談判和機制體制建設過程中，是國際環(huán)保NGO 與政府間國際組織之間相互促進、關系良性發(fā)展的一個重要時期。國際環(huán)保NGO 充分發(fā)揮自身人力、物力和財力的優(yōu)勢調查協(xié)議違反情況，利用國際輿論力量施壓，或作為法律顧問參加國際環(huán)境訴訟程序，對各國政府履行國際環(huán)境條約和遵守國際環(huán)境機制的情況進行長期的監(jiān)督和協(xié)調，保障了國際環(huán)境合作的有效開展。

2 國內環(huán)保非政府組織

2.1 現(xiàn)狀特點和發(fā)展趨勢

“中國文化書院/綠色文化分院”即“自然之友”是國內第一家全面關注中國自然環(huán)境的環(huán)保NGO ，經(jīng)民政部批準于1994年成立。此后，“北京地球村”、“綠色家園”相繼成立，成為我國環(huán)保NGO 的先驅。

由于發(fā)起形式不同，NGO 選擇的注冊方式不盡相同。調查顯示，政府發(fā)起成立的環(huán)保NGO 一般選擇在民政部門注冊;民間自發(fā)組成的草根環(huán)保NGO，除少數(shù)知名度高、影響力大的組織在民政部門以社會團體的身份注冊外，大部分由于自身條件有限而不得不選擇在工商部門注冊甚至不注冊;學校環(huán)保社作為高校內部社團，由學校團委統(tǒng)一管理，無需注冊。注冊難是目前制約國內環(huán)保NGO 發(fā)展的主要因素之一。國內環(huán)保NGO的經(jīng)費來源主要包括政府資助、會費和社會捐贈(包括私人捐贈和企業(yè)捐贈)三種形式。如表2 所示，由政府部門發(fā)起的環(huán)保NGO 主要是政府資助和收取會費;學生環(huán)保社團主要來自政府資助和社會捐贈;草根環(huán)保NGO 主要是會費和社會捐贈。

表2 國內環(huán)保NGO 分類

國內環(huán)保NGO 從發(fā)起形式、注冊方式到經(jīng)費來源都存在一定差異，從組織類型上看，分成“自下而上”和“自上而下”兩種。 “自上而下”型環(huán)保NGO 是由政府發(fā)起成立的。 “自下而上”型環(huán)保NGO 主要是“草根出身”的社團組織。國內環(huán)保NGO 在公眾社會教育普及和參與污染治理方面起到了不可替代的作用。2005年1月在環(huán)境保護部(原國家環(huán)?？偩?成功發(fā)起“環(huán)境風暴”，56 個草根環(huán)保NGO 參與并發(fā)揮了重要作用，促使30 個大型項目因未達到環(huán)境影響評價而被迫停工，突出了傳統(tǒng)發(fā)展模式下經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的矛盾和危害，引起了各方面的廣泛關注和思考，為環(huán)境保護真正納入國家發(fā)展規(guī)劃發(fā)揮了積極作用。

2.2 環(huán)保NGO 在國內環(huán)境保護中的作用

2.2.1 宣傳普及環(huán)保理念，促進公眾參與環(huán)?；顒?/p>

環(huán)保NGO 在宣傳和普及環(huán)保知識，整合社會力量，促進全民參與環(huán)保活動等方面發(fā)揮了積極而巨大的作用。國內大部分環(huán)保NGO 來源于民間，伴隨著公眾參與環(huán)?；顒拥牟粩嗌钊攵纬珊桶l(fā)展。草根環(huán)保NGO由于組織分散、身份靈活，有利于深入基層和偏遠地區(qū)進行環(huán)保宣傳工作和組織環(huán)保活動;學校環(huán)保團體依據(jù)其志愿者和專業(yè)優(yōu)勢，主要負責組織環(huán)?；顒雍蜑榄h(huán)境利益受損者提供援助。環(huán)保志愿者通過發(fā)放宣傳品、舉辦講座、組織培訓、出版環(huán)保書刊、在媒體上開設環(huán)境宣傳窗口等多種渠道向社會公眾傳播環(huán)保理念，為提高全民環(huán)保意識做出了巨大貢獻。此外。環(huán)保NGO 還在生產(chǎn)和生活各部門各領域動員群眾參與公益環(huán)?；顒?，小到生活垃圾分類等社區(qū)環(huán)保行為，大到關乎沙漠化防治、水質凈化、大氣污染等全球性問題的民間環(huán)?；顒咏陙碓诜秶蛿?shù)量上都取得了極大進展，積極發(fā)揮了廣大公眾在環(huán)保領域的重要作用。

2.2.2 為政府建言獻策，參與環(huán)境治理，發(fā)揮監(jiān)督作用

環(huán)保NGO 具有與生俱來的民間性、實踐性以及專業(yè)性的特點，由政府發(fā)起的環(huán)保NGO 還具有與政府聯(lián)系密切的優(yōu)勢，它們通過豐富的調查和研究，以調查報告和建議書等形式為政府決策提供參考，在我國各級政府制定和修改環(huán)境政策的過程中起到了重要的作用。中華環(huán)保聯(lián)合會、中國環(huán)境科學學會、中國生態(tài)文明研究與促進會、中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會等環(huán)保NGO 都對我國環(huán)境政策的制定提供了許多重要的資料和寶貴的意見。作為政府和公眾溝通的橋梁，環(huán)保NGO 還可以向政府反映公眾意見，推動環(huán)境政策的制定和實施。2005年4月，中華環(huán)保聯(lián)合會在全國范圍內公開征集社會公眾對國家“十一五”環(huán)保規(guī)劃意見和建議的活動。此次活動共有420 多萬人參與，并提出9 個方面的27 條高質量的建議，這些建議得到了國家環(huán)境保護總局和國務院領導的肯定。

環(huán)保NGO 通過與政府聯(lián)合開展環(huán)保活動優(yōu)化公共服務效果，補充政府職能。民間環(huán)保NGO 能夠根據(jù)當?shù)厣鐣膶嶋H情況對地方性環(huán)保項目的設計和實施進行合理的規(guī)劃，有效地輔助政府解決環(huán)境問題。例如云南省麗江拉市海地區(qū)魚市高價，刺激當?shù)鼐用襁^度捕撈，魚類資源急劇衰竭，加劇了生態(tài)惡化。2000年5月，環(huán)保NGO“綠色流域”啟動了拉市海水環(huán)境和水資源保護項目。它們與當?shù)卣痛迕窆餐朴喠肆饔蚬芾砗蛯α饔驖O業(yè)、農(nóng)業(yè)、旅游的開發(fā)規(guī)劃，建立了村級流域管理小組，還聘請國外專家指導，在兩年多時間內實現(xiàn)了經(jīng)濟效益和環(huán)境效益的雙贏目標。

環(huán)保NGO 在政府公共政策對環(huán)境的影響方面也起到了重要的監(jiān)督作用。在我國，政府在環(huán)境治理中既是管理者又是監(jiān)督者，政府的行為是否到位、是否合法、其環(huán)境主張是否得到貫徹需要環(huán)保NGO 代表公眾進行監(jiān)督。2002年，重慶市決定在主城區(qū)建30 萬千瓦燃煤發(fā)電廠，市民對此反映強烈。重慶市綠色環(huán)保聯(lián)合會為此召開研討會，建議政府停建以犧牲重慶市主城區(qū)空氣環(huán)境為代價的燃煤發(fā)電工程。2003年底，重慶市政府采納了該建議并停建該工程。2003年以來，環(huán)保NGO 多次參與重大公共環(huán)境事件行動，其中影響力較大的事件包括對木格措水壩、怒江和金沙江虎跳峽電站和北京動物園搬遷的決策爭議等問題。

2.2.3 發(fā)揮社會監(jiān)督作用，促使企業(yè)履行社會責任，推動綠色轉型

企業(yè)是以追求利潤最大化為目標的市場主體，對自身社會責任缺乏約束力，因此環(huán)保NGO 對企業(yè)的環(huán)保表現(xiàn)進行社會監(jiān)督至關重要。它們不僅可以公開披露破壞環(huán)境企業(yè)的信息，還可以為相關環(huán)境利益受損人提供法律咨詢和援助，促使污染企業(yè)承擔相關責任和賠償，以法促治。自1998年中國政法大學污染受害者法律幫助中心成立以來，環(huán)保專業(yè)人士已為1 萬多名污染受害者無償提供了法律幫助，為受害者解決案件50 多起。除此之外，環(huán)保NGO 還通過募捐、義賣等形式動員社會資源，為污染受害者提供物質和經(jīng)濟上的援助。但由于相關法律制度不夠完善，且國內NGO 的資源和組織能力有限，因此多數(shù)環(huán)保組織僅能起到事后補救或部分補救的作用。環(huán)保NGO 還為國內企業(yè)提供環(huán)保方面的咨詢指導和技術支持。一些權威性環(huán)保NGO 會對企業(yè)的環(huán)保表現(xiàn)進行專業(yè)評估和認證，改善企業(yè)的環(huán)境效益，指導和支持企業(yè)進行環(huán)保技術升級與創(chuàng)新，推動企業(yè)的綠色轉型。

2.3 國內NGO 發(fā)展的主要制約因素

2.3.1 國內環(huán)保NGO 資金和人力缺乏，組織與管理經(jīng)驗不足，機制體制不完善

相對于國際NGO，國內NGO 還在初級成長階段。許多中小型組織缺乏經(jīng)費保障，缺乏相關經(jīng)驗和能力，影響能力水平提高和穩(wěn)定持久地開展活動。這些問題也使許多人不愿意選擇到NGO 工作，專業(yè)性的后備人才缺乏。由于內部缺乏長期發(fā)展策略和規(guī)劃、管理機制體制不健全規(guī)范，導致組織的活動執(zhí)行力弱，成效低下。

2.3.2 社團組織準入門檻高，公募無章可循

在我國，非政府組織注冊需要采取掛靠的方式獲取合法身份。全國性的社團需要10 萬以上注冊資金，地方性社團和跨行政區(qū)域的社團需要3 萬以上注冊資金，這在一定程度上提高了國內NGO 的準入門檻。如綠色家園這個擁有3 萬名志愿者的大型環(huán)保組織就掛靠在中華環(huán)?；饡拿隆，F(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定，社團和民辦非企業(yè)單位不具有公募資格，游離于體制之外的NGO 由于身份模糊難以向社會募集捐助。相當一部分NGO 由于沒有合法的獨立賬號，無法籌款，制約了組織發(fā)展。

此外，國內NGO 的司法活動也受到了現(xiàn)行法律制度的一定制約。根據(jù)有關法律規(guī)定，非環(huán)境破壞事件的直接權益受損者不能作為原告訴訟環(huán)境破壞者，這就導致環(huán)保NGO 在運用法律武器維護公眾環(huán)境利益時會陷入缺乏合法身份的尷尬境地，影響了國內環(huán)境案件的公益訴訟效果。因此，要發(fā)揮NGO 在解決環(huán)境問題中的具體作用，賦予它們公益事件訴訟主體的權利至關重要。

3 健全機制體制促使環(huán)保非政府組織有效參與全球環(huán)境治理的相關建議

3.1 正確認識，規(guī)范引進，充分發(fā)揮國際NGO 的積極作用

在傳授組織理念、管理模式、資金運用等方面，國際NGO 在中國非政府組織成長中發(fā)揮了積極作用。對于國際NGO，政府應采取“規(guī)范引進、以外促內”的方針，在加強監(jiān)管的同時，放寬準入條件，吸引國際NGO 來華進行公益性社會服務。具體政策建議如下:

在管理方面，建議采取中央和省級雙層分級管理模式。在登記備案方面，可以采取工作許可證、項目辦公室許可證和代表處三種登記備案模式。在職能劃分上，民政部門主要負責國際NGO 的登記及身份備案工作，項目備案可以由在外交部指導下的中國對外友協(xié)負責操作。在財稅優(yōu)惠方面，建議允許獲得項目辦公室許可證及登記注冊的國際NGO 的善款享受稅收減免，同時，用于組織宗旨所規(guī)定活動的物資經(jīng)核準后，可以準予免征關稅和進口環(huán)節(jié)增值稅。民政系統(tǒng)和外事系統(tǒng)應當加強信息化與數(shù)據(jù)庫建設，增強對國際NGO 的服務和管理，同時可以委托第三方開展階段性評估，以更好地了解和把握國際NGO 的工作情況和發(fā)展動向。

3.2 正確引導，積極培育，發(fā)揮國內NGO 在社會經(jīng)濟中的第三部門作用

國內環(huán)保NGO 是社會經(jīng)濟的第三部門，能夠發(fā)揮跨部門、跨行業(yè)的協(xié)調作用，具有強大的社會力量。國家應當進一步支持公民社會的專業(yè)發(fā)展，將NGO 發(fā)展納入長期戰(zhàn)略，創(chuàng)造有利的政策和制度環(huán)境，推動其對市場監(jiān)督和社會公益的貢獻。

建立完善相關法律法規(guī)和配套政策，解決“三難(注冊難、資金難、訴訟難)”問題。區(qū)別對待，制定相應的引導政策和發(fā)展戰(zhàn)略。整合“自上而下”型國家NGO 的資金、人才資源，提高自身組織能力和科研能力，增強博弈能力，促進各方面良性互動。對于“自下而上”的草根NGO，政府可以發(fā)揮其范圍廣、靈活度高的特點，大力發(fā)展理性環(huán)保活動，普及環(huán)保教育、深化環(huán)保理念，營造良好的環(huán)境治理社會氛圍。

目前，國內環(huán)保NGO 多以行動型為主，在解決國內局部環(huán)境問題上頗具成效，但在參與全球環(huán)境治理方面影響有限。出于全球環(huán)境治理的需要，政府還應當通過國際人才引進、國際交流和跨國運作，促進國內NGO“走出去”。NGO 國際化的重要基礎和前提是完善人才發(fā)展和儲備計劃?，F(xiàn)在各國際NGO 當中有很多中國雇員，政府可以利用這些現(xiàn)有的人力資源壯大國內NGO的人才隊伍，并為國內NGO 的雇員進行專業(yè)培訓，以培養(yǎng)出更多熟悉國際政治經(jīng)濟格局且具備較高的跨文化交流與協(xié)商能力的環(huán)境人才。

政府應當積極發(fā)展智庫型環(huán)保NGO，改變其與國際NGO 對接及聯(lián)動薄弱的局面，鼓勵它們更多地參與到國際環(huán)境合作當中去，提升我國應對全球環(huán)境治理的戰(zhàn)略高度，樹立全球環(huán)境治理意識，配合中國的外交政策向世界傳達中國在環(huán)境治理上的方針政策，主動爭取在國際環(huán)境談判時的話語權和在全球環(huán)境問題上的管理權。

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