王 琦，桂 靜，公衍芬，范曉婷

（國家海洋信息中心，天津300171）

法國公海保護的管理和實踐及其對我國的借鑒意義

王 琦，桂 靜，公衍芬，范曉婷

（國家海洋信息中心，天津300171）

對公海海洋環(huán)境和生物多樣性的保護刻不容緩。介紹了法國公海保護的管理和實踐，包括：先進的海洋保護管理機制，法律和政策，與其他國家合作建立了派拉格斯公海保護區(qū)等。提出了給我國相關工作帶來的啟示。

公海；管理；海洋保護區(qū)；實踐；法國

1 前言

全球貿易往來一直在不斷增進，經濟也在飛速運轉。這也相應地導致海洋環(huán)境和海洋生物多樣性面臨嚴峻的挑戰(zhàn)。國家管轄范圍外的海洋水域要遠遠大于各國的領海和專屬經濟區(qū)等非公海水域，對于公海的生物多樣性保護顯得尤為重要。當前，對公海海洋環(huán)境和生物多樣性的保護刻不容緩，世界各國 （主要是各沿海國）紛紛采取相應的措施積極參與國際上的公海保護活動。截至目前，在公海建立公海保護區(qū)是對公海實施保護的措施之一。公海保護區(qū)是指為保護和有效管理海洋資源、環(huán)境、生物多樣性或歷史遺跡等而在公海設立的海洋保護區(qū)。

法國地處西歐，西臨大西洋，南靠地中海，海岸線綿長。在世界許多沿海大國中，法國一直在積極制定海洋保護的相關政策和舉措，并參與全球海洋保護工作。長久以來，海洋資源的開發(fā)利用為法國的經濟繁榮做出了重大貢獻。在開發(fā)的同時，法國也一直努力對包括公海在內的海域的海洋資源進行有效的保護。在海洋資源的開發(fā)和保護方面，法國有著許多成功的經驗，有先進的海洋保護管理機制、法律和政策，并與其他國家合作建立了派拉格斯公海保護區(qū)，其中一些經驗值得其他國家仿效。

2 法國海洋保護區(qū)的主要管理機構與管理機制

2.1 法國海洋保護區(qū)管理局

從國家層面來講，法國海洋國務秘書處負責直接向總理報告，集中監(jiān)督國家海上行動的協(xié)調一致性，指導和協(xié)商統(tǒng)領海區(qū)的海事總監(jiān)的各項行動，應對各類事件，負責所有應急和干預計劃的實時更新，參與研究并改進國際和國家的涉海規(guī)定，尤其是關于安全保障和污染預防方面的條款，通過評估目前的政策和未來的計劃來參與確定政府海事政策。從區(qū)域組織結構來講，海事總監(jiān)負責直接代表總理和其他部長 （內閣成員）并被賦予政府權力來執(zhí)行法律規(guī)定。他協(xié)調政府所有的海上行動，如果有需要，還會承擔公海與沿海區(qū)域的活動協(xié)商工作，并在必要時，付諸武力。

在法國，負責海洋保護工作的主要管理機構是法國海洋保護區(qū)管理局。依據2006年4月14日頒布的 《海洋自然公園法》，法國設立了海洋保護區(qū)管理局。法國海洋保護區(qū)管理局是法國的公共管理機構。這是一個由國家機構和地方當局代表以及利益相關者組成的管理委員會控制下的公共實體。它的總部設在布雷斯特，在法國本土和海外都有分支機構。該機構的宗旨包括：支持有關于建立和管理海洋保護區(qū)的公共政策；管理用于海洋自然公園或其它海洋保護區(qū)的人力和財力資源；為海洋保護區(qū)管理人員提供技術和行政支持。

除了其實際負責的任務外，法國海洋保護區(qū)管理局還要促進人們對海洋生物多樣性問題的重視并堅持在2012年之前建立一個重要的海洋保護區(qū)網。該機構還負責加強法國參與國際上的海洋保護活動。

2.2 法國海洋保護區(qū)管理局組織結構

法國海洋保護區(qū)管理局是法國生態(tài)、可持續(xù)發(fā)展、交通與安居部的下屬單位。執(zhí)行委員會是法國海洋保護區(qū)管理局的主要決策機構。其委員會成員任期為3年，主席從中選出。委員會由兩部分組成，包括：國家代表 （16人）和民選委員成員和團體（23名成員）。法國的《環(huán)境法典》第R334－8條確定了執(zhí)行委員會的職權范圍，指定其在職權范圍 （創(chuàng)建、管理和評估）內制定海洋自然公園和海洋保護區(qū)的管理政策。執(zhí)行委員會每年開會約3次。

執(zhí)行委員會內設一個執(zhí)行理事會，組成人員包括：執(zhí)行委員會主席、副主席、上級主管部門代表、涉海部門代表、負責海洋捕撈和海水養(yǎng)殖部門的代表、主管海外機構的部門代表、地方當局代表、海洋自然公園管理委員會主席、其他類別海洋保護區(qū)的代表和其他相關人員。理事會負責籌備工作，監(jiān)督執(zhí)行委員會決策的執(zhí)行情況，并行使由執(zhí)行委員會賦予的權力。理事會也是每年召開約3次會議。

科學理事會是執(zhí)行委員會主席或法國海洋保護區(qū)管理局的咨詢機構，涉及海洋保護區(qū)管理局所有分配工作中的任何問題，包括海洋自然公園 （參見《環(huán)境法典》第R334－17條）。

2.3 法國重要海洋保護區(qū)的管理情況

表1 法國一些重要海洋保護區(qū)的監(jiān)管與管理情況

3 法國海洋保護區(qū)的相關法律與政策

海洋保護區(qū)的建立除對地方產生影響外，還具有區(qū)域、國家或國際影響。為此目的，法國啟動了一致的、具有代表性的和管理完善的國家和區(qū)域保護網，并根據歐盟和國際上相關法律政策制定了一系列關于海洋保護區(qū)的法律和政策。

3.1 法國參與簽署的相關國際公約、法律和法規(guī)

包括法國在內的許多國家簽署了1992年《東北大西洋海洋環(huán)境保護公約》，該公約于1998年3月25日正式生效。關于東北大西洋海洋環(huán)境保護合作的國際條約機制，綜合和發(fā)展了1972年《奧斯陸海洋傾廢公約》（“Oslo Convention on dumping waste at sea”）和1974年的《巴黎陸源海洋污染公約》（“Paris Convention on land－based sources of marine pollution”）。其他締約國包括：比利時、丹麥、歐洲聯(lián)盟、芬蘭、德國、愛爾蘭、冰島、盧森堡、荷蘭、挪威、葡萄牙、西班牙、瑞典、瑞士和英國。

1992年，包括法國在內的150多個國家在巴西里約熱內盧召開聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會，簽署了《生物多樣性公約》。《生物多樣性公約》是第一項生物多樣性保護和可持續(xù)利用的全球協(xié)議，《生物多樣性公約》的目標是按照公約有關條款從事保護生物多樣性、持續(xù)利用其組成部分以及公平合理分享由利用遺傳資源而產生的惠益。

《辛特拉宣言》是1998年7月22～23日在葡萄牙辛特拉（Sintra）舉行的OSPAR委員會各國部長會議上通過的宣言。法國派代表參加了這次會議。《辛特拉宣言》決定，OSPAR委員會將推動建立一個海洋保護區(qū)網絡，以確保對海洋生物多樣性及海洋生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)利用和保護工作。目標是在2010年初步建立一個由實現良好管理的海洋保護區(qū)所組成的、生態(tài)功能連貫凝聚的網絡，并進行評估。

2003年6月23～27日在德國的不萊梅（Bremen）舉行的OSPAR委員會第二屆各國部長會議通過了《OSPAR委員會2003年策略》以及關于海洋自然保護區(qū)網絡建設的若干重要文件。法國派代表參加了這次會議?！禣SPAR委員會2003年策略》確定了六個工作領域：海洋生態(tài)系統(tǒng)及海洋生物多樣性的保護保存、防治富營養(yǎng)化、防治有毒有害物質、關于海洋活動的環(huán)境目標及管理機制、防治放射性物質、監(jiān)測評估。2003年的《不萊梅宣言》是關于海洋自然保護區(qū)網絡建設的若干重要文件，包括：《關于海洋保護區(qū)網絡的OSPAR建議》；《海洋保護區(qū)的選劃、管理導則》；《需要保護的物種及棲息地鑒別標準》；《瀕危、數量減少惡化的物種及棲息地初步名單》。

表2 法國就生物資源保護、海洋環(huán)境保護等制定的法律規(guī)章

3.2 歐盟法律政策背景

根據 《東北大西洋海洋環(huán)境保護公約》，歐盟制訂了一系列政策、法規(guī)與條令，目的在于加強對各類涉?；顒右约斑@些活動對海洋環(huán)境造成的影響的管理。與此有關的歐盟政策、法規(guī)與條令主要有：《歐盟共同漁業(yè)政策》 《歐盟可再生能指令》《海洋船舶航運油料法》《鳥類保護指令》《生境保護指令》《濱海浴場水質指令》 《貝類水質指令》《城市污水處理指令》《水資源框架指令》《環(huán)境影響評價指令》《戰(zhàn)略環(huán)境評價指令》。

Natura 2000是歐盟委員會1992年創(chuàng)建的歐盟領域內的保護地生態(tài)網絡項目。該項目旨在通過《棲息地指令》（the Habitats Directive）和《鳥指令》（the Birds Directive），保護受到嚴重威脅的棲息地和物種。到2004年歐盟東擴前，Natura 2000保護了原歐盟15國18%的陸地領土。Natura 2000網絡項目的主要活動包括：交流，能力建設，通過伙伴關系開展工作以達成自然保護的目的。目前，包括法國在內的歐盟27個成員國總領土面積的17%己被納入該網絡，超過1000種動植物和200多個棲息地類型受到網絡的保護。Natura 2000不僅是歐盟實現生物多樣性統(tǒng)籌、系統(tǒng)保護和持續(xù)利用的主要工具，也是將生物多樣性納入漁業(yè)、林業(yè)、農業(yè)、區(qū)域發(fā)展等其他歐盟政策領域的重要手段。同時，建立保護網也是歐盟履行 《生物多樣性公約》中 “社區(qū)義務”的一部分。

2007年，歐盟頒布 《海洋綜合政策藍皮書》，確定了歐盟成員國在海洋領域的政策目標。該藍皮書涉及從海洋綜合管理、海洋規(guī)劃、海洋資源與環(huán)境保護到船舶航運等諸多領域，為歐盟及其成員國推進海洋工作提供了全面的指導性框架。

2008年，歐盟發(fā)布了 《歐盟海洋戰(zhàn)略框架指令》，要求包括法國在內的歐盟成員國采取有效措施，確保海洋水域達到 “良好的環(huán)境狀況”。為此，成員國必須采用基于生態(tài)系的管理方法，掌握和了解海洋環(huán)境狀況以及人類給海洋環(huán)境造成的影響，制訂并實施為實現上述目標服務的有效措施。為了落實 《歐盟海洋戰(zhàn)略框架指令》，法國不斷加強各部門和各領域之間的協(xié)調，并加強與其他成員國的合作。

3.3 法國國內制定的相關法律和法規(guī)

為管理海域，協(xié)調海洋開發(fā)利用活動，法國就生物資源保護、海洋環(huán)境保護等制定了一系列法律規(guī)章，詳見表2。

4 法國關于建立公海保護區(qū)的立場和相關活動

4.1 法國的立場

法國政府一直關注海洋保護區(qū)建設問題并表示會積極拓展海洋保護范圍。法國總統(tǒng)2009年7月做了關于海洋政策的演講。法國總統(tǒng)在報告中提到：法國目前應履行其作為海洋大國的責任并抓住時機。法國目前保護區(qū)范圍不足其總海域的1%，截至2012年，法國的保護區(qū)范圍將覆蓋到10%，截至2020年將達到法國所轄海域1100萬km2的20%。預計保護區(qū)有一半區(qū)域為漁業(yè)保護區(qū)，由漁民、科學家和地方相關利益者參與指定保護區(qū)地點。在保護區(qū)內，海洋生物多樣性將得到保護，資源可得到恢復，并可確保捕撈業(yè)可持續(xù)發(fā)展。2020年，海洋保護區(qū)網將對法國管轄下的2百萬km2以上的海域提供保護。該保護網不僅擴大了法國管轄海岸的長度，尤其是地中海海岸，還擴大了法國海外區(qū)域：從法國西印度群島到新科里多尼亞和波利尼西亞。這些行動為法國保護海洋、恢復魚群并保護以漁業(yè)為生計的漁民的生活奠定了基礎。

法國還一直積極倡導國家管轄外海洋保護工作，并參與相關國際會議。2005年1月24日至28日，法國政府和聯(lián)合國教科文組織在巴黎教科文組織總部聯(lián)合召開國際生物多樣性科學大會。在大會開幕式上，法國前總統(tǒng)希拉克強調，生物多樣性損失對人類生存和發(fā)展具有重要影響。他呼吁要建立國際機制和專家網絡，把科學信息和決策緊密結合起來，進一步提高保護效果，實現保護和持續(xù)利用的目標。會議最后通過了 “生物多樣性巴黎宣言”，明確提出需要以最大的努力發(fā)現、了解、保護和持續(xù)利用生物多樣性。法國一貫支持在國家管轄區(qū)外建立海洋保護區(qū)，按照聯(lián)合國大會 （2006年、2008年、2010年）召開的生物多樣性工作組會議的框架和OSPAR委員會框架，并依據法國國家海洋和海岸線戰(zhàn)略藍皮書（2009年）（海洋圓桌會議所作的承諾）來實施相關工作。

4.2 法國積極參與公海保護區(qū)的相關國際和實踐活動

4.2.1 積極參與和組織國際相關會議

2008年8月，來自15個國家的代表聯(lián)合在法國布列斯特的會議上承諾，保護大西洋中央海脊最為脆弱、資源豐富但同時也還有很多區(qū)域未曾開發(fā)的部分。大西洋中央海脊縱貫了大西洋，生物多樣性豐富，是海底極為巨大的山脈，平均高度超過2000m，被稱作 “海底阿爾卑斯山”。在承諾中，30萬km2的海脊地區(qū)和之上的洋面都被宣布為海洋保護區(qū)域。宣布成為海洋保護區(qū)域之后，在該區(qū)域的北部，深海捕撈已經被禁止，而其他區(qū)域的海底山也會展開季節(jié)性的禁漁。法國派代表參會并表示這是公海海洋保護的一個歷史性決議，對于跨國環(huán)境保護具有非常意義。它是大西洋上第一個公海海洋保護區(qū)，也是全球第二個公海海洋保護區(qū)。

2008年12月9日～11日，法國舉行了一次歐盟會議。會議上，歐盟輪值主席國法國和歐盟的其他成員國對 “海洋戰(zhàn)略框架法令”進行投票表決，有效地評估和保護海洋環(huán)境的質量。為了達到在2020年前保持海洋 “良好環(huán)境狀況”的目標，迫切需要針對2012年前的海洋環(huán)境狀況制定詳細而明確的規(guī)劃，因此這個法令成為歐盟海洋戰(zhàn)略的重中之重。

法國還參加了于2011年5月31日～6月3日在紐約聯(lián)合國總部召開的國家管轄外區(qū)域海洋生物多樣性工作組第四次會議。此次會議在公海保護方面取得了重大進展，促進了國家管轄海域外海洋生物多樣性保護和可持續(xù)利用的國際合作方式和途徑。此次會議的焦點集中在討論國家管轄海域外海洋保護區(qū)和環(huán)境影響評估進程法律制度上，包括法國代表在內的大會工作組一致通過了關于啟動建立國家管轄海域外生物多樣性保護和可持續(xù)利用法律框架過程的建議。這套建議包括海洋基因資源、海洋保護區(qū)和環(huán)境評估、能力建設和技術轉化等多方面內容。

4.2.2 法國海洋保護區(qū)管理局代表法國參與國家管轄范圍外建立保護區(qū)的相關工作

法國海洋保護區(qū)管理局參與OSPAR委員會的工作：管理局的負責人Olivier Laroussinie連續(xù)兩年主持委員會的會議，管理局還為會議準備文件并組織和參加了相關會議。法國海洋保護區(qū)管理局為海洋保護作出了非常重要的貢獻，例如：

收集公海相關信息并組織研討會，特別是在2008年，法國作為歐盟輪值主席國召開了研討會，并發(fā)布了 《反復核查公海問題》的報告；

2010年，法國參與共同提出在國家管轄范圍外設立6個海洋保護區(qū)；

法國為界定公海海洋保護區(qū)管理做出貢獻，包括：提出管理框架，更新數據并為國際海事組織（IMO）制定PVMZ的相關文件。

4.2.3 法國智庫IDDRI參與公海保護區(qū)的相關工作

自2006年以來，法國智庫可持續(xù)發(fā)展與國際關系研究所（IDDRI）一直參與討論公海的未來及其相關法律和政治地位的演變。

2008年，IDDRI與艾伯特親王二世摩納哥基金會、法國海洋保護區(qū)管理局、法國全球環(huán)境基金和CDMO合作，組織召開了名為“公海生物多樣性新型管理”的國際研討會。隨后，國際重大相關會議對研討會上的觀點進行了討論。

2011年，IDDRI與法國海洋保護區(qū)管理局就公海生物多樣性管理問題達成了一項合作協(xié)議，在這方面，IDDRI著重為即將進行的公海相關國際活動闡明其中的關鍵問題，特別是在OSPAR和《巴塞羅那公約》等區(qū)域海洋公約的背景下，但也在更全球化的背景下 （如聯(lián)合國公海生物多樣性工作組）。

法國還將開展許多研究項目，涉及的主題包括：公海海洋保護區(qū) （MPAs）、區(qū)域海域內牽涉的公海問題、不同部門機構在公海海洋保護區(qū)的管理責任、歐盟與公海、法國將有關于公海的國際承諾融入到國內法律中。所有這些研究都有助于推動公海資源保護和可持續(xù)利用取得實質進展。

5 法國參與建立的派拉格斯公海保護區(qū)實例分析

5.1 派拉格斯公海保護區(qū)的建立

1999年11月25日，經過十年的討論和信息共享，法國、意大利和摩納哥簽署了一項協(xié)議，建立名為派拉格斯（Pelagos）的海洋哺乳動物地中海保護區(qū)。協(xié)議自三國批準后于2002年2月21日生效。保護區(qū)面積為87500 km2。2001年，該保護區(qū)列入具有地中海重要性的特別保護區(qū)（SPAMI）名單中，從實際上說明了關于地中海特別保護區(qū)和地中海生物多樣性的協(xié)議的創(chuàng)新性質。將該保護區(qū)列入名單獲得了針對地中海保護的 《巴塞羅那公約》簽約國的官方認可。

5.2 派拉格斯公海保護區(qū)的目標和行動計劃

該保護區(qū)涉及的主要物種是海豚和鯨。該保護區(qū)是為了保護海洋哺乳動物免受各種形式人類活動的干擾，其目標是協(xié)調社會經濟活動的和諧發(fā)展與對生境和物種的保護。為此目的，每個協(xié)議締約方都與其他各方也與其他組織協(xié)商其政策和管理項目。保護區(qū)戰(zhàn)略之一是要實現各種技術、科學、教育和法律資源的協(xié)同配合，用于協(xié)調廣泛海區(qū)內的經濟和自然利益。法國、意大利和摩納哥還發(fā)行了一個宣傳冊，并通過了 《鯨類監(jiān)控行為法》，而且締約方還召開了多次會議，以便更廣泛地宣傳保護區(qū)。

派拉格斯保護區(qū)管理計劃明確說明了保護區(qū)的目標。這些目標是涉及領域廣泛的總體目標，為保護區(qū)的管理設置了一個有形的目標，有助于引導保護區(qū)的執(zhí)行計劃和為評估保護區(qū)的有效性制定監(jiān)測計劃。重要行動計劃包括：海上監(jiān)控方協(xié)調管理人類活動；建立三國數據庫；建立網站；鯨類監(jiān)控與海豚共游和海豚治療；漁業(yè)捕撈和養(yǎng)殖；海上交通和商業(yè)海洋運輸；科學研究和監(jiān)控、鯨類統(tǒng)計和人口估算。這構成了滿足派拉格斯保護區(qū)管理目標的協(xié)同有效行動的基礎。

5.3 建立派拉格斯公海保護區(qū)的意義

派拉格斯保護區(qū)位于地中海。這個海域資源豐富，地理位置獨特。地中海所有沿海國家由于其領海所占面積而管轄地中海40%的區(qū)域，而余下的60%為公共區(qū)域。如果地中海的每個沿海國都主張其專屬經濟區(qū)，那么地中海的每一部分都會處于國家管轄范圍內 （因而就不會有公海）。因此，超出地中海各沿海國領海范圍以外的區(qū)域可以暫時成為所有相關國家的共同領域。在該海域建立公海保護區(qū)，有利于更好地維護法國、意大利和摩納哥在地中海管轄海域及公關海域的科學研究活動、漁業(yè)資源保護和海上運輸等海洋權益。

此外，雖然在如此大的面積內和在大量開發(fā)的環(huán)境內對鯨類種群提供保護是一件艱巨的工作，但派拉格斯保護區(qū)已經取得了許多積極的成果，包括：提高公眾意識；采取對于建立和實施管理計劃來說是罕見的但必要的步驟；促使三國政府采取自主措施以盡量減少對該區(qū)域內的環(huán)境影響；提供一個示范樣板為大范圍區(qū)域保護、以生態(tài)系統(tǒng)為基礎的管理、公海保護區(qū)、區(qū)域海洋協(xié)定效用、物種的利用和宣傳保護理念。保護區(qū)成立約15a后，派拉格斯保護區(qū)的實施過程從最初具有保護理念的個人和組織所推動的 “設想”階段過渡到 “行政——體制”階段，目前，正在積極完善管理機制和管理機構。海洋保護區(qū)的管理比保護問題更重要?，F在的問題是確定由誰管理和怎樣管理。

6 法國的公海保護區(qū)舉措對我國的啟示

參與建立公海保護區(qū)是一項長期、復雜的工作。結合法國等發(fā)達海洋國家開展公海保護區(qū)相關工作的經驗，綜合考慮目前發(fā)展態(tài)勢和我國現有應對能力，建議未來我國應從管理模式、國際相關法律研究、保護區(qū)選劃標準和試點建設、資金支持、科研能力建設及國際合作這些重要方面開展工作。

6.1 我國的管理模式有待完善

我國海洋自然保護區(qū)實行綜合管理和分部門管理相結合，以及中央和地方管理相結合的管理機制。我國海洋自然保護區(qū)總體管理體制還有待改革和優(yōu)化。這也是適應海洋保護區(qū)內容的拓展及其建設與國際接軌的需要。目前，公海保護區(qū)問題已經提到國際社會的議事日程上來，在對我國海洋保護區(qū)的管理體制進行健全和完善的時候，應當考慮到公海保護區(qū)的問題，公海保護區(qū)的建設需要與相關國家的合作，分部門管理也會對這種合作產生諸多制約，所以應專門對公海保護區(qū)的管理進行規(guī)定，并針對公海保護區(qū)實施特殊的管理方法和措施。

6.2 加強相關國際法律制度跟蹤研究并制定和完善我國的相應制度

公海涉及世界各國利益，建立公海保護區(qū)也必須經過多邊場合的商議。在多邊國際場合中有效維護自身利益，需具備較高的國際法律制度研究水平，為此，應鼓勵和優(yōu)先支持對相關海洋法律制度的跟蹤和深入研究。相關國際制度形成的過程也是利益分配的過程，我們必須在深入研究的基礎上，結合維護我國的利益的需要，積極參與相關的國際法律制度的制定。

目前我國海洋保護區(qū)的主要依據是 《海洋自然保護區(qū)管理辦法》、《中華人民共和國自然保護區(qū)管理條例》等，為我國建立、建設海洋自然保護區(qū)提供了法律保證和行為方式。然而目前的法律制度還遠遠不能滿足我國海洋保護區(qū)發(fā)展的現實需要。一方面，應當充分借鑒法國等發(fā)達國家先進的海洋保護區(qū)制度，加強海洋科學與海洋制度的結合研究，盡快完善海洋保護區(qū)制度的配套法律制度，增加涉外管理的內容，加強我國的海洋保護區(qū)制度與國際海洋環(huán)境制度的接軌。另一方面，我國簽署的部分國際公約的內容沒有體現在國內法中，需要根據國際公約的相關規(guī)定，在國內法中增加履約內容。此外，還存在部分國內法律制度與國際公約規(guī)定不相協(xié)調的問題，也需要根據公約規(guī)定加以修改或修正?？偠灾?，國內海洋保護區(qū)制度與國際海洋環(huán)境制度的接軌，有利于促進我國海洋保護區(qū)法律制度的發(fā)展，擴大國際合作，提高公海保護區(qū)的設立與管理水平。

6.3 提出公海保護區(qū)選區(qū)標準，加快公海保護區(qū)試點建設

從國際趨勢和我國海洋保護區(qū)建設現狀看，我國仍需建設更多海洋保護區(qū)。我國可以借鑒其他國家的做法，充分發(fā)揮海洋保護區(qū)建設在維護海洋權益方面的積極作用。我國現有海洋保護區(qū)絕大多數都分布在領?；蛘邇人?。我國應該在領海以外選擇重要海域建設適當面積的海洋保護區(qū)，形成自然保護區(qū)網絡，還可維護海洋權益，加強對該海域的管控。首先應制定選擇公海保護區(qū)的標準。公海保護區(qū)的選擇應當著重考慮社會因素、經濟因素、生態(tài)因素以及實效因素四個方面。其中，社會因素涉及各國之間的利益沖突、國際社會的接受程度、航道安全與便利等；經濟因素包括生物資源、旅游資源、成本收益、人類活動對公海保護區(qū)造成的影響等；生態(tài)因素是指生態(tài)系及其物種的價值，包括多樣性、自然性、依賴性、代表性、獨特性、完整性、生產性和脆弱性；實效因素則主要考慮環(huán)境與資源保護的緊迫性、有效性、可用性和可恢復性。

然后，提出建立公海保護區(qū)的方案。結合上述標準及相關區(qū)域的地理、環(huán)境、資源等要素進行勘探調查，選取可能建立公海保護區(qū)的區(qū)域，加強對試點區(qū)域海洋生物資源和海洋生物多樣性的調查研究，選擇有代表性和典型性的地區(qū)，分析其潛在的經濟利益、戰(zhàn)略利益、安全利益，提出建立公海保護區(qū)的具體方案。并在選劃保護區(qū)的同時，制定配套管理規(guī)定，并在建立保護區(qū)時一并對外公布。

6.4 加大財政支持

海洋自然保護區(qū)管理體系要正常運行，資金是其主要動力。自然保護區(qū)是公益事業(yè)，其效益主要體現在資源、生態(tài)和社會方面，因此，需要各方面的大力支持。而資金短缺幾乎是包括發(fā)達國家在內的所有國家自然保護區(qū)面臨的難題，也是當今困擾各國自然保護區(qū)發(fā)展的重大問題。它使保護區(qū)基礎設施建設、人才引進、科研工作開展、管理行為等活動受到了嚴重阻礙。我國也面臨著海洋保護工作資金不足的問題。海洋保護區(qū)是一項跨地區(qū)、跨部門、跨行業(yè)的綜合性系統(tǒng)工程，需要投入的資金較多。因此，須廣辟資金來源，多渠道增加海洋開發(fā)利用與保護的投入。在經費問題上，實行 “政府為主，多方參與”的原則。

6.5 科研能力建設和人員培訓

海洋保護區(qū)科研能力建設是確保海洋保護區(qū)健康發(fā)展的關鍵。海洋科學研究有助于更好地了解人類活動對海洋系統(tǒng)的影響，使海洋環(huán)境免受人類活動的破壞。海洋自然保護區(qū)建區(qū)的內容之一即提供開展自然保護區(qū)的科研場所。自然保護區(qū)建設是一項專業(yè)性和技術性都很強的工作，涉及生境保護和恢復、繁育技術、遺傳技術、基因技術和信息技術等理論和應用的研究。但我國在這方面與法國等發(fā)達海洋國家相比還存差距，應努力克服這一瓶頸，提高我國在海洋保護方面的科研能力。

從保護區(qū)的長期發(fā)展來看，保護區(qū)還應加強自身科研隊伍的建設，定期對現有科技人員進行培訓，加大專業(yè)人才引進的力度，增加具有高級職稱的人員占保護區(qū)編制人員的比例，成立專門的保護區(qū)研究部門，提高保護區(qū)管理隊伍的整體素質和專業(yè)技能，使保護區(qū)的潛在能力得到充分發(fā)揮。

6.6 加強國際合作

當前海洋保護區(qū)不僅僅是一個區(qū)域問題，而是全球亟需解決的問題。國際合作發(fā)展已經成為世界海洋保護區(qū)的發(fā)展趨勢之一，因為海洋資源的保護是全球性的，而且公海海洋自然保護區(qū)的建設需要科研技術的支持，這種合作可以使相關海洋區(qū)域互通有無，實現全方位保護。我國作為發(fā)展中國家，需要加強與國際社會尤其是發(fā)達國家的合作，這樣不僅可以為海洋自然保護區(qū)提供部分資金與科研技術支持，而且有助于提高我國的管理水準。我國應在雙邊和多邊基礎上并在可行的情況下，在分區(qū)域、區(qū)域間、區(qū)域或全球范圍內開展海洋保護方面的國際合作和協(xié)調。

7 結語

由于公海的水域面積太大，就目前情形而言，建立公海保護區(qū)，用國際法的規(guī)制手段，使相關國家共同參與規(guī)劃、管理這樣的公海保護區(qū)，是一種契合當下時代背景的公海生物多樣性的保護策略之一，也是關注后代人利益的長久之策。

包括法國在內的海洋大國在公海保護區(qū)建設方面已經為其他國家提供了許多可資借鑒的寶貴經驗。建議我國也應加強這方面的研究，結合我國從近海走向大洋、建設海洋強國的國家大戰(zhàn)略，制定我國關于參與國際公海保護區(qū)建設的相關戰(zhàn)略政策，提高公海科研水平，在維護我國在管轄海域的海洋權益的基礎上，積極拓展我國在公海的戰(zhàn)略權益，加強我國在公海相關領域話語權，增強我國在國際上的政治和外交地位，擴大我國作為海洋大國在國際的影響力。

Preliminary Analysis on the Management and Actions towards High Sea Protection Taken by France and its Implication for China

WANG Qi，GUI Jing，GONG Yan-fen，FAN Xiao-ting
（National Marine Data and Information Service，Tianjin 300171 China）

At present，the protection of the marine environment and biodiversity on the high seas is urgent.Its management and practice in France is introduced，including state-of-the-art marine protection and management mechanisms，laws and policies，and its cooperation with other countries to establish Pelagos Protected Areas on the high seas.This paper points out its inspiration for the related work in China.

high sea；management；marine protected area；practice；Pelagos

X32

：A

：1673－9655（2013）02－0007－07

2012－09－03

國際海底資源開發(fā)與公海保護區(qū)選劃技術支持系統(tǒng)及應用示范（201005003）。

王琦 （1981－），女，助理研究員，碩士 （英語語言文學專業(yè)），研究方向：海洋權益、情報、戰(zhàn)略、政策等。