冶聯(lián)鳳

(玉溪師范學(xué)院，云南 玉溪 653100)

在本文之前，有關(guān)公益訴訟的研討文章已經(jīng)有很多了，并逐漸成為理論界與司法實(shí)務(wù)界的熱點(diǎn)。特別是與公益訴訟有關(guān)的案件在我國(guó)出現(xiàn)“同類案件不同結(jié)果”，緣起法官對(duì)公益訴訟、私益訴訟的不同理解。2012年8月，我國(guó)《民事訴訟法》在修改時(shí)增加了第五十五條:“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟”，并確立了民事公益訴訟。這是我國(guó)訴訟法趨于完善的重要一步，但在我國(guó)要建立起一套完善的公益訴訟制度，我們還得做好全面的研究與分析。學(xué)界對(duì)公益訴訟的研討主要是從原告資格的擴(kuò)張入手，這的確使得公益訴訟的研究有一定的深入，但對(duì)“原告資格”探討，僅為公益訴訟理論體系的其中之一。為使對(duì)公益訴訟的探討具有相對(duì)性意義，筆者擬從公益訴訟的模式入手，以幾何圖形的方式分析公益訴訟存在的表現(xiàn)形態(tài)，探討公益訴訟理論基礎(chǔ)。

一、公益訴訟模式與表現(xiàn)形式

我國(guó)的司法救濟(jì)以性質(zhì)為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)劃分，分為民事訴訟、行政訴訟和刑事訴訟等三種;按訴訟所保護(hù)的利益為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)劃分，可分為私益訴訟、公益訴訟兩類;按訴訟保護(hù)的利益存在方式為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)劃分，可分為顯性利益(即特定利益)、隱性利益(即不特定利益);理論界以不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)劃出不同的分類，但萬(wàn)變不離其宗。

傳統(tǒng)上，人們將“以保護(hù)自己直接利益”的訴訟稱為私訴，包括民事私益訴訟、行政私益訴訟和刑事私益訴訟，也就是說(shuō)，私益訴訟在我國(guó)的三大訴訟中均有存在的場(chǎng)域。那么，公益訴訟在我國(guó)的訴訟體系中應(yīng)當(dāng)如何呈現(xiàn)(或說(shuō)建構(gòu))，有關(guān)于這一命題的專門研究，幾乎無(wú)人問(wèn)津。談及這一命題，筆者暫用“公益訴訟模式”一詞來(lái)進(jìn)行分析。筆者認(rèn)為，公益訴訟模式應(yīng)當(dāng)呈現(xiàn)在三大性質(zhì)的訴訟制度中，即民事公益訴訟、行政公益訴訟、刑事訴訟。以下以“橄欖形”訴訟結(jié)構(gòu)來(lái)分析公益訴訟的存在形態(tài)(見(jiàn)圖1)。

圖1 “橄欖形”訴訟結(jié)構(gòu)圖

(一)對(duì)“橄欖形”訴訟結(jié)構(gòu)的構(gòu)想

一國(guó)的法律制度應(yīng)當(dāng)是相互獨(dú)立但又聯(lián)系著的，并且總有一定的表現(xiàn)形態(tài)為人們抽象感知，并被人們理性分析。筆者也嘗試著從抽象角度對(duì)公益訴訟加以研究、認(rèn)識(shí)。就人們傳統(tǒng)上所說(shuō)的三大訴訟制度，按所司法對(duì)訴求公共利益保護(hù)的關(guān)系來(lái)看，將訴訟制度做民事公益訴訟、行政公益訴訟、刑事訴訟的排序。傳統(tǒng)民事訴訟，僅僅是以解決平等的私人主體之間糾紛的存在，并圍繞解決這種私糾紛之利益和權(quán)利而展開(kāi)的解決機(jī)制，它將民事訴訟限定于平等的主體之間，強(qiáng)調(diào)當(dāng)事人同案件事實(shí)的直接相關(guān)性，對(duì)起訴者施加了較為嚴(yán)格的要求和條件。民事訴訟即為圖1中的ΔEJB。而行政訴訟則是不平等的法律關(guān)系的行政相對(duì)人認(rèn)為具有管理社會(huì)公共事務(wù)的行政主體的行政行為侵害了法律所保護(hù)的權(quán)益，以行政主體為被告向人民法院提出的訴訟請(qǐng)求的訴訟活動(dòng)。對(duì)于行政訴訟，應(yīng)為圖1中的四邊形BCKJ。而刑事訴訟是針對(duì)嚴(yán)重的危及國(guó)家利益和公共利益的行為，由國(guó)家法定機(jī)關(guān)依法追究犯罪嫌疑人或被告人的刑事責(zé)任而適用的程序法，應(yīng)為圖1中的ΔCHK?；诖?，訴訟體系中的三大訴訟便構(gòu)成“橄欖形”訴訟結(jié)構(gòu)圖。

(二)對(duì)“橄欖形”訴訟結(jié)構(gòu)的表現(xiàn)形態(tài)分析

從糾紛解決機(jī)制上看，傳統(tǒng)的訴訟體制都是構(gòu)建于私法自治基礎(chǔ)之上，一般都對(duì)起訴主體的資格和條件加以一定的限制，只有法律上的利害關(guān)系人才有資格提起訴訟，以解決私人間權(quán)利義務(wù)糾紛、保護(hù)私人確定的利益為根本目的。對(duì)“橄欖形”訴訟結(jié)構(gòu)圖的分析，既是對(duì)傳統(tǒng)三大訴訟的再思考，也是對(duì)當(dāng)下熱討中的公益訴訟的分析，兩者需要有機(jī)呈現(xiàn)，進(jìn)而達(dá)到本文對(duì)公益訴訟模式的表現(xiàn)形態(tài)的分析。

1.民事糾紛解決機(jī)制與訴訟模式

平等主體之間產(chǎn)生的有關(guān)財(cái)產(chǎn)關(guān)系或人身關(guān)系糾紛，特別是財(cái)產(chǎn)關(guān)系糾紛的解決機(jī)制相對(duì)較多，進(jìn)入民事訴訟程序解決的僅為其中一部分。如四邊形ABJI是民事糾紛表現(xiàn)形式，但進(jìn)入民事訴訟系屬的也僅ΔEJB。根據(jù)我國(guó)《民事訴訟法》第三條:“人民法院受理公民之間、法人之間、其他組織之間以及他們相互之間因財(cái)產(chǎn)關(guān)系和人身關(guān)系提起的民事訴訟，適用本法的規(guī)定”的規(guī)定，特別是第五十五條確立民事公益訴訟后，向世人宣告我國(guó)民事訴訟既存在以保護(hù)“與起訴者私人利益有直接關(guān)系”的民事私訴，也存在保護(hù)“與起訴者無(wú)直接法律上利害關(guān)系”的民事公益訴訟。關(guān)于民事私訴與民事公益訴訟在整個(gè)民事訴訟中所占的量變關(guān)系，筆者暫且不敢武斷地以ΔEFB、ΔEFJ述之，但事物總有其自身的規(guī)律性，雖然不敢說(shuō)民事私益訴訟與民事公益訴訟在量變反映上一定要取得均等，但相信這種關(guān)系始終在某種表現(xiàn)法則下處于相對(duì)的均衡(有關(guān)此部分的思考此處暫不討論)。

2.行政糾紛解決機(jī)制與訴訟模式

行政機(jī)關(guān)或法律法規(guī)授權(quán)的行政主體，其權(quán)力來(lái)源于法律，行使權(quán)力也需要在法律授權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行，越權(quán)無(wú)效，這是對(duì)權(quán)力控制說(shuō)的基本要求，也是合法行政的基本要求。之所以要求行政主體必須在法律范疇內(nèi)行政，其保護(hù)的目的還在于對(duì)公共利益、公共資源、公共信息、公共財(cái)產(chǎn)等公眾性利益的保護(hù)，使社會(huì)可支配資源能通過(guò)行政主體的執(zhí)法行為合理配置、公平分配、及時(shí)供給，切實(shí)保護(hù)公民、法人或組織的法律利益，最終實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法的公平、公正、和諧、穩(wěn)定。伴隨著依法行政的深入，行政執(zhí)法中呈現(xiàn)的糾紛也不斷上升，其中不泛有行政復(fù)議制度、申訴制度等一系列的訴求途徑，但行政訴訟是最后一道有力的保障線。英國(guó)法學(xué)家韋德認(rèn)為，法律必須給沒(méi)有利害關(guān)系或沒(méi)有直接利害關(guān)系的居民找一個(gè)位置，以便防止政府內(nèi)部的不法行為。在行政訴訟中，核心是行政權(quán)力是否濫用，目的是監(jiān)督公共利益或公眾資源是否被侵害。只不過(guò)從起訴者“訴之利益”歸屬角度來(lái)看，又將其分為行政私益訴訟和行政公益訴訟，從而引發(fā)訴訟制度的匹配各有千秋。在圖1中，四邊形BCKJ代表行政訴訟，若不簡(jiǎn)單地思考量變關(guān)系的話，筆者將四邊形BCGF代表行政私益訴訟，將四邊形GFKJ代表行政公益訴訟，兩者處于一定的均衡狀態(tài)，使行政訴訟本身處于相對(duì)重要地位。阿克頓勛爵有句名言:“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)腐敗?！毙姓?quán)是法制國(guó)家的一項(xiàng)重要權(quán)力，必將使行政訴訟成為法制國(guó)家的一項(xiàng)重要制度，也決定行政訴訟必然處于三大訴訟的重要地位。

3.刑事糾紛解決機(jī)制與訴訟模式

羅馬法學(xué)家烏爾比安將法分為公法和私法，保護(hù)國(guó)家利益的法律屬于公法，保護(hù)私人利益的法律屬于私法。訴訟也因此而分為“公訴”和“私訴”。“公訴”是對(duì)有關(guān)國(guó)家利益案件的審查，是涉及國(guó)家和政府利益的訴訟?！八皆V”是根據(jù)個(gè)人申訴對(duì)有關(guān)個(gè)人案件的審查，是涉及私人利害關(guān)系的訴訟。怎樣劃分私益訴訟、公益訴訟，其標(biāo)準(zhǔn)是什么?在法學(xué)理論發(fā)展的先期，訴訟利益可根據(jù)利益請(qǐng)求主體申明保護(hù)的屬性來(lái)劃分，即私人利益和公共利益。私人利益即每個(gè)社會(huì)成員的個(gè)體利益。公共利益表現(xiàn)又有兩層含義:一層為社會(huì)公共利益，即為社會(huì)全體或者部分成員所享有的利益，公益的另一層含義是指國(guó)家的利益。公共利益存在的形態(tài)由此可做廣義上的公共利益(即社會(huì)公共利益與國(guó)家利益)和狹義上的公共利益(即國(guó)家利益)之分。

在公益訴訟理論探討中，學(xué)者們不謀而合地一致肯定了刑事訴訟是公益訴訟，而且是保護(hù)國(guó)家利益的狹義公益訴訟。這與刑事司法目的密切相關(guān)。我國(guó)《刑事訴訟法》第二條規(guī)定了刑事訴訟的目的和任務(wù)，但刑事訴訟程序運(yùn)行又必須與刑法相結(jié)合，刑事訴訟的工具性價(jià)值就在于通過(guò)刑事審判程序，依照《刑事訴訟法》既定的程序?qū)崿F(xiàn)刑法目的與任務(wù)。我國(guó)《刑法》規(guī)定:用刑罰同一切犯罪行為作斗爭(zhēng)，以保衛(wèi)國(guó)家安全，保衛(wèi)人民民主專政和社會(huì)主義制度，保護(hù)國(guó)有財(cái)產(chǎn)和勞動(dòng)群眾集體所有的財(cái)產(chǎn)，保護(hù)公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利，維護(hù)社會(huì)秩序、經(jīng)濟(jì)秩序，保障社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)的順利進(jìn)行。刑事訴訟中偵查權(quán)、審查起訴權(quán)、抗訴權(quán)等制度的設(shè)定，目的在于運(yùn)用國(guó)家暴力強(qiáng)制干涉危害國(guó)家利益的行為，使該行為得到法院的追訴，及時(shí)保護(hù)政權(quán)組織最為敏感的利益集合——國(guó)家利益。當(dāng)然，在刑事訴訟制度中也設(shè)置了自訴制度，這也只是“公訴制度”的冰山一角。如果刑事訴訟由圖1中的ΔCHK來(lái)表示的話，不管是以保護(hù)國(guó)家利益為目的的刑事訴訟ΔCHG，還是以保護(hù)公共利益為目的的刑事訴訟ΔGHK，始終在刑事訴訟制度中處于絕對(duì)地位。

二、對(duì)公益訴訟模式的思考

我國(guó)在引入公益訴訟理論時(shí)，對(duì)公益訴訟的定位、確定其立法模式等相關(guān)問(wèn)題并未分析清楚，也無(wú)主流觀點(diǎn)，甚至相互混淆。按照爭(zhēng)議涉及的法律關(guān)系分類，公益訴訟可分為一元訴訟模式、二元訴訟模式和多元模式。

一元訴訟模式是指公益訴訟通過(guò)行政訴訟的途徑來(lái)進(jìn)行，即訴訟的對(duì)象只能是國(guó)家機(jī)關(guān)及公務(wù)員，審查的是國(guó)家機(jī)關(guān)的作為和不作為。該觀點(diǎn)認(rèn)為，政府及其國(guó)家機(jī)關(guān)享有對(duì)國(guó)家事務(wù)的管理權(quán)，當(dāng)國(guó)家利益與社會(huì)公共利益受到侵害時(shí)，理應(yīng)由負(fù)有管理權(quán)的相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)進(jìn)行處理，若處理不當(dāng)造成損失的，則任何人可對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的作為與不作為提出公益訴訟。另外，有個(gè)人學(xué)者從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)獨(dú)特的規(guī)則來(lái)分析，認(rèn)為公益訴訟實(shí)質(zhì)上是指經(jīng)濟(jì)公益訴訟。它并不能通過(guò)民事、行政的手段加以解決。其原因主要是:民法在建立和維護(hù)自由公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序方面有局限性，其保護(hù)的利益結(jié)構(gòu)不適應(yīng)維護(hù)社會(huì)公共利益的需要。

二元訴訟模式是指公益訴訟既包括行政訴訟也包括民事訴訟。它們分別從不同角度，以不同方式維護(hù)公共利益。梁慧星認(rèn)為，公益訴訟實(shí)際上是通過(guò)承認(rèn)有訴訟的利益而擴(kuò)大了當(dāng)事人資格，它是一種特殊的訴訟，有時(shí)需要通過(guò)行政訴訟程序來(lái)解決，有時(shí)也可以通過(guò)特殊的民事訴訟程序來(lái)解決。

多元模式說(shuō)公益訴訟是指社會(huì)運(yùn)用訴訟方式維護(hù)公益的活動(dòng)，是指公民、社會(huì)公共利益、弱勢(shì)群體利益，在不特定權(quán)利主體的擴(kuò)散性權(quán)利，即“公共利益”在遭受集團(tuán)性侵害時(shí)，以自己或國(guó)家的名義向法院對(duì)侵害主體起訴，提出訴訟請(qǐng)求。根據(jù)公益訴訟據(jù)訴訟的方式和適用程序的不同，可分為民事公益訴訟、行政公益訴訟和刑事公益訴訟。

也有人提出，公益訴訟是與民事訴訟、行政訴訟、刑事訴訟相并列的第四類型的訴訟，其訴訟性質(zhì)在于保護(hù)社會(huì)公共利益而不同于純粹保護(hù)私利的民事訴訟、行政訴訟，也不同于保護(hù)國(guó)家利益的刑事訴訟。

就本文的寫作來(lái)說(shuō)，目的在于提出個(gè)人觀點(diǎn)，引起“好事者”的共鳴，為我國(guó)公益訴訟制度的建立提供理論幫助。特別是《民事訴訟法》第五十五條出臺(tái)，《行政訴訟法》正在修改過(guò)程中，提出這一命題進(jìn)行思考是非常適時(shí)的。關(guān)于公益訴訟模式的思考，我們要注意民事訴訟、行政訴訟、刑事訴訟是從訴訟法律性質(zhì)所做的劃分，“民事訴訟”、“行政訴訟”、“刑事訴訟”均是各國(guó)既成的法律用語(yǔ)，而公益訴訟是相對(duì)私益訴訟而言的理論術(shù)語(yǔ)。我們?cè)谘芯繒r(shí)不能魚(yú)目混珠，也不能簡(jiǎn)單地將私益訴訟說(shuō)成是民事訴訟，將公益訴訟說(shuō)成是行政訴訟及刑事訴訟。只有極少數(shù)國(guó)家建立公益訴訟制度。筆者認(rèn)為，在我國(guó)三大訴訟中，當(dāng)然存在公益訴訟，它與私益訴訟共同構(gòu)成完整的訴訟體系，以裁判利益為基點(diǎn)的訴訟活動(dòng)在社會(huì)形形色色的活動(dòng)中處于平穩(wěn)狀態(tài)，如圖1“‘橄欖形’訴訟結(jié)構(gòu)圖”。不存在以公益訴訟為一類型的、同三大訴訟并列的公益訴訟。縱觀《民事訴訟法》第五十五條抽象的規(guī)定，思考民事公益訴訟制度、行政公益訴訟制度等，也算是拋磚引玉，在當(dāng)下理論界熱議的民事公益訴訟制度的構(gòu)建問(wèn)題、將來(lái)行政公益訴訟制度的構(gòu)建等，可引起一系列的深思。

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