李輝

“生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的總方針與總思路。生產(chǎn)發(fā)展是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力，生活富裕就是村民的生活水平、生活質(zhì)量要有提高和改善，鄉(xiāng)風(fēng)文明是農(nóng)村精神文明建設(shè)的問(wèn)題，包含了文化、風(fēng)俗、治安等問(wèn)題，村容整潔就是鄉(xiāng)村面貌、鄉(xiāng)村環(huán)境有所改善，管理民主是農(nóng)村基層民主的發(fā)展。

農(nóng)村的公共產(chǎn)品供給狀況如教育、衛(wèi)生及農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等直接影響著農(nóng)村的發(fā)展，決定著新農(nóng)村建設(shè)的成敗，在新農(nóng)村建設(shè)過(guò)程中合理解決農(nóng)村的公共產(chǎn)品供給問(wèn)題至關(guān)重要。

一、公共產(chǎn)品供給與新農(nóng)村建設(shè)

農(nóng)村公共產(chǎn)品通常被定義為在農(nóng)村地域范圍內(nèi)用于滿足農(nóng)村公共需要，具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的產(chǎn)品，是相對(duì)于農(nóng)村私人產(chǎn)品而言的，即農(nóng)村公共物品是相對(duì)于農(nóng)民或其家庭自己消費(fèi)的私人物品而言，是由當(dāng)?shù)剞r(nóng)村社區(qū)居民參與共享的產(chǎn)品。因此，農(nóng)村公共產(chǎn)品主要有農(nóng)村水利工程和設(shè)施、農(nóng)村環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)科技成果推廣、農(nóng)村道路、農(nóng)村電力、農(nóng)村教育、農(nóng)村公共衛(wèi)生、農(nóng)村基本醫(yī)療、農(nóng)村社會(huì)保障，等等。（見表）

改善農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給狀況是新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容，公共產(chǎn)品供給狀況的改善將為新農(nóng)村建設(shè)創(chuàng)造一個(gè)良好的外部環(huán)境，從而推動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)的發(fā)展。公共產(chǎn)品供給狀況的改善包涵兩個(gè)方面的要求，不僅要在數(shù)量上滿足農(nóng)村居民的需求，而且要在結(jié)構(gòu)上與農(nóng)村居民的需求結(jié)構(gòu)相匹配。

二、新農(nóng)村建設(shè)中的公共產(chǎn)品供給存在的問(wèn)題

第一，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主體不明確。根據(jù)村民自治制度，村民“自治的主體是農(nóng)村居民，村民享有自主管理本村公共事務(wù)的民主權(quán)利”，“自治的內(nèi)容為本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，即村務(wù)?！币虼?，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主體與受益主體應(yīng)該是農(nóng)村居民和作為農(nóng)村居民集體利益代表的村民委員會(huì)。

當(dāng)農(nóng)村居民作為公共產(chǎn)品的供給主體時(shí)，農(nóng)民可以選擇自組織的方式供給公共產(chǎn)品，但是作為分散個(gè)體的農(nóng)民組織成本巨大。部分農(nóng)民也可以選擇用私人消費(fèi)替代公共消費(fèi)，但這公共產(chǎn)品供給方式并不能改變其他村民公共產(chǎn)品消費(fèi)不足的情況。因此，農(nóng)村居民是無(wú)法也不能作為公共產(chǎn)品的供給主體的。村民委員會(huì)作為村民的自治機(jī)構(gòu)，代表了大部分村民的公共意愿，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起公共產(chǎn)品供給的職責(zé)，但是村委會(huì)又面臨著一種尷尬的境地，那就是資金與權(quán)力的短缺。在廢除農(nóng)業(yè)稅之后，村民委員會(huì)的運(yùn)轉(zhuǎn)依靠的是上級(jí)的財(cái)政補(bǔ)貼和集體經(jīng)濟(jì)收入，無(wú)法進(jìn)行大規(guī)模的公共產(chǎn)品投資。同時(shí)村民委員會(huì)所擁有的對(duì)公共事務(wù)管理的權(quán)力日益萎縮。這樣，就形成了享有供給主體的村委會(huì)不具備供給實(shí)力的狀況。

第二，農(nóng)村公共產(chǎn)品的使用效率不高。在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中普遍存在著公共產(chǎn)品使用效率不高的問(wèn)題，究其原因是因?yàn)楣伯a(chǎn)品供給無(wú)法反映需求主體的愿望。正常的公共產(chǎn)品供給決策方式是農(nóng)民將自己的需求信息反映給供給主體，供給主體按照農(nóng)民需求提供公共產(chǎn)品。現(xiàn)行的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策不是依據(jù)農(nóng)村居民的真實(shí)需求決定，而是依靠上級(jí)部門的主管意愿。這樣上級(jí)部門可能根據(jù)自己的政策偏好如政績(jī)工程、面子工程等供給公共產(chǎn)品，而忽視公共產(chǎn)品的真正需求方——農(nóng)民的客觀需求。這種公共產(chǎn)品供給體制導(dǎo)致了供求結(jié)構(gòu)的失調(diào)，供求信息不對(duì)稱（即政府的供給難以滿足人民的需要），導(dǎo)致了有限的農(nóng)村公共資源配置效率低下，使用效率低下。

第三，村民委員會(huì)管理乏力。村民委員會(huì)是基層群眾自治組織，是村民自我服務(wù)、自我管理的重要機(jī)構(gòu)，因此村委會(huì)應(yīng)在新農(nóng)村建設(shè)中擔(dān)當(dāng)起一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)作用?，F(xiàn)在，村民委員會(huì)的自我服務(wù)職能減弱，逐步變化成單純的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府政策的執(zhí)行者。其原因有幾個(gè)方面。首先，上下級(jí)資源不對(duì)稱。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府掌握有大量的行政資源，作為“下級(jí)”的村委會(huì)如欲獲得這些資源就不得不聽從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的安排，而忽視村民意愿的表達(dá)與滿足。其次，村干部之間推諉責(zé)任，服務(wù)意識(shí)差。村干部抱著“多一事不如少一事”的工作心態(tài)，在工作的同時(shí)說(shuō)不定會(huì)傷害到某些人的利益，換來(lái)這些人得不滿，相互之間推諉責(zé)任，只有在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府指派任務(wù)如管理計(jì)劃生育、發(fā)放農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼時(shí)，村干部才會(huì)履行職責(zé)。因此農(nóng)村村民委員會(huì)的服務(wù)職能就逐漸淡化。

三、解決公共產(chǎn)品供給問(wèn)題的措施與建議

首先，發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)，提升農(nóng)村集體的公共產(chǎn)品供給能力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政和農(nóng)村集體財(cái)力是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給資源的主要來(lái)源。農(nóng)業(yè)稅的取消，鄉(xiāng)村供給公共產(chǎn)品的能力受到了嚴(yán)重影響。同時(shí)，村委會(huì)根據(jù)自身所掌握資源的不同所具有的公共權(quán)力也發(fā)生極大的變化。在這種情況下，只有發(fā)展鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，進(jìn)行公共產(chǎn)品投資才能提升農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給能力。

其次，培育多元供給主體，拓展公共產(chǎn)品的供給渠道。農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主體大體可以劃分為政府供給主體、農(nóng)村社區(qū)供給主體、農(nóng)村私人供給主體和非盈利民間組織四類。培育多元的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體就要吸引農(nóng)民和其他社會(huì)成員加入到農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中來(lái)，可以在短期內(nèi)解決農(nóng)村公共產(chǎn)品投資不足問(wèn)題。新農(nóng)村建設(shè)中的公共產(chǎn)品供給要擺脫“等、靠、要”思想，向當(dāng)?shù)仄髽I(yè)主以及一些組織主動(dòng)引進(jìn)資金，提高籌資效率。

再次，建立供給管理機(jī)制，提升農(nóng)村公共產(chǎn)品的使用效率。農(nóng)村公共產(chǎn)品的引進(jìn)、投入要聽取村民的意見和建議，建立有效的建議收集體系，在收集村民意見之后進(jìn)行產(chǎn)品的供給，使得公共產(chǎn)品的供給能夠真正滿足村民的需求。對(duì)于已有的資源要利用好、維護(hù)好，使它們發(fā)揮好它們的作用，服務(wù)于村民的生產(chǎn)、生活。同時(shí)提升村級(jí)管理機(jī)構(gòu)的管理能力，防止那些宗族、地區(qū)勢(shì)力影響選舉的結(jié)果，做好村干部的選舉工作，形成一個(gè)能真心為所有群眾服務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)班子。

總之，在現(xiàn)階段農(nóng)村義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施等方面的供給落后，尚不能適應(yīng)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的要求。在新農(nóng)村建設(shè)中，要突破公共產(chǎn)品供給主題不明確、數(shù)量少效率低等問(wèn)題的約束，就要建立起合理的決策、管理機(jī)制，培育多元的投資主體，形成多元化有效供給的格局。

（作者單位：江南大學(xué)法學(xué)院）