姚瑞平

（作者系南京市紀(jì)委研究室副主任）

行政問責(zé)是對行政機(jī)關(guān)及其相關(guān)工作人員由于不履行或未正確履行法定職責(zé)義務(wù)，造成不良影響和后果的行業(yè)進(jìn)行監(jiān)督和責(zé)任追究的制度。近些年來，國內(nèi)行政問責(zé)實踐和理論研究都有新的進(jìn)展。相比而言，香港主要官員問責(zé)制運(yùn)行較早且執(zhí)行效果良好，得到國際社會公認(rèn)。香港問責(zé)制是國內(nèi)引入問責(zé)概念的源起，同時，香港與內(nèi)地有著相同的歷史文化背景，因而香港的主要官員問責(zé)制對我國內(nèi)地實施行政問責(zé)制具有現(xiàn)實的借鑒意義。

一、香港問責(zé)制的主要內(nèi)容及特點

香港回歸后，市民獲得了政治自主性，喚起了對建設(shè)責(zé)任政府的更高要求，加強(qiáng)了對政府的問責(zé)。為響應(yīng)市民的訴求，2002年7月，香港第二屆特區(qū)政府推行了主要官員問責(zé)制（以下簡稱問責(zé)制）。在香港行政問責(zé)架構(gòu)中，政府是以合約的方式聘用問責(zé)主要官員（以下簡稱問責(zé)官員），使他們直接向行政長官負(fù)責(zé)，即把政務(wù)司、財政司、律政司三位司長以及12位局長全部列為問責(zé)對象，由他們負(fù)責(zé)制定各自分管領(lǐng)域的政策，并承擔(dān)相應(yīng)的政治責(zé)任。

（一）問責(zé)主體

行政長官是問責(zé)主體。根據(jù)《基本法》，行政長官由選舉委員會選出，由中央人民政府任命，任期五年，可連任一次。行政長官是香港特區(qū)的首長，對中央人民政府和香港特區(qū)負(fù)責(zé)，其權(quán)力的行使主要通過行政會議來實現(xiàn)。行政長官負(fù)責(zé)決定政府政策和發(fā)布行政命令；執(zhí)行《基本法》和其他法律，簽署立法會通過的法案和公布法律；簽署立法會通過的財政預(yù)算案，將財政預(yù)算、決算報中央人民政府備案；提名須報請中央人民政府任命的官員，以及建議中央人民政府免除這些官員的職務(wù)。行政長官缺位時，由政務(wù)司長、財政司長、律政司長依次臨時代理。行政長官具有對立法機(jī)關(guān)的解散權(quán)。

（二）問責(zé)客體

問責(zé)官員是問責(zé)客體，負(fù)責(zé)所轄范圍的事務(wù)，享有制定、統(tǒng)籌、執(zhí)行政策以及人事任免和財政資金支配的權(quán)力，并對所作決定承擔(dān)責(zé)任。問責(zé)官員進(jìn)入行政會議，直接參與政府的決策，并享有法律訴訟權(quán)和政府提供的法律服務(wù)權(quán)。問責(zé)官員由行政長官物色，除公務(wù)員事務(wù)局局長必須來自公務(wù)員隊伍外，其他問責(zé)官員可由非公務(wù)員出任，所有問責(zé)官員不再受公務(wù)員制度的約束。行政長官提名的問責(zé)官員須報請中央人民政府批準(zhǔn)后簽聘用合約，行政長官可以隨時終止合約。

問責(zé)官員必須擁護(hù)《基本法》，忠于職責(zé)，維護(hù)法治，嚴(yán)格個人操守，維護(hù)政府聲譽(yù)，嚴(yán)守保密紀(jì)律。不得利用任何公共資源進(jìn)行與政府無關(guān)的活動。在處理公務(wù)時必須回避利益沖突，不得接受影響公務(wù)的任何饋贈和接待，不得利用職務(wù)之便謀取私利。任期內(nèi)不可以任何身份直接或間接參與任何行業(yè)組織、公共或私營機(jī)構(gòu)的工作，每年須申報本人及配偶在香港和外地的投資和收益，在行政長官、立法會或區(qū)議會的選舉中沒有被提名為候選人的資格，參與任何政黨活動必須事先向行政長官申報，且不能影響履職。離職后一年內(nèi)，在任何商業(yè)或?qū)I(yè)機(jī)構(gòu)出任董事或合伙人，獨資或與他人合資經(jīng)營任何業(yè)務(wù)，必須事先征詢由行政長官所委任的專責(zé)委員會的意見，不得在涉及政府的索賠、訴訟、交易或談判中代表任何人，不得參與任何與政府有關(guān)的游說活動。

（三）問責(zé)運(yùn)行

行政長官實施問責(zé)主要通過四個途徑：一是立法會質(zhì)疑問責(zé)官員的行為，要求行政長官給予處理或作出合理解釋；二是媒體曝光或施壓，引起行政長官的足夠重視；三是民眾反應(yīng)強(qiáng)烈，行政長官在民意施壓下不得不重視；四是行政長官主動問責(zé)。當(dāng)發(fā)現(xiàn)問責(zé)官員有政策失誤或違反問責(zé)制規(guī)定，以及問責(zé)官員的行為違背自己的施政理念時，行政長官可組織獨立調(diào)查委員會進(jìn)行調(diào)查，如確有不當(dāng)行為，可以要求問責(zé)官員作出書面解釋，并結(jié)合立法會、媒體和公眾的意見，以及問責(zé)官員的各方面表現(xiàn)，作出免職等處置決定。

香港問責(zé)制以責(zé)任為鏈條，以民意為基礎(chǔ)，以提高政府的執(zhí)行力和績效為目標(biāo)，在制度設(shè)計上試圖解決“誰來問責(zé)”、“問誰的責(zé)”、“怎樣問責(zé)”的問題，具有以下明顯優(yōu)點：

第一，問責(zé)制推動了香港政府管理體制改革。實施問責(zé)制涉及政府體制的各個關(guān)鍵部分，是對原港英行政主導(dǎo)型模式的批判和繼承。問責(zé)制將問責(zé)官員由公務(wù)員制改為合約聘任制，與行政長官共進(jìn)退，并為其施政成效承擔(dān)責(zé)任；將過去港督不直接領(lǐng)導(dǎo)行政部門，改由行政長官直接領(lǐng)導(dǎo)，政府各部門更加精簡高效；將權(quán)力下放給問責(zé)官員，讓他們有充分的權(quán)力制訂、統(tǒng)籌、執(zhí)行政策。同時，問責(zé)制將更多的人才引入政府管理系統(tǒng)，提高了政府工作水平和績效。問責(zé)制組成的特區(qū)政府決策團(tuán)隊，職責(zé)明晰，目標(biāo)明確，行政和立法的關(guān)系也得到加強(qiáng)。

第二，問責(zé)制強(qiáng)化了香港相互監(jiān)督的政治體制。行政長官作為問責(zé)主體，依照《基本法》對中央人民政府、香港特區(qū)政府和立法會負(fù)責(zé)，最終對香港民眾負(fù)責(zé)。同時，問責(zé)官員要承擔(dān)施政責(zé)任，促使他們重視民意、體察民情、注重政績。從相互監(jiān)督意義上講，問責(zé)制實質(zhì)上是一種集中領(lǐng)導(dǎo)、分工負(fù)責(zé)的政治制度，嚴(yán)密的監(jiān)督體系也是香港問責(zé)制較好落實的重要保障。一是立法會的監(jiān)督。立法機(jī)關(guān)享有對行政長官的彈劾權(quán)，行政機(jī)關(guān)對立法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。立法會設(shè)18個事務(wù)委員會，負(fù)責(zé)監(jiān)察及研究政府的政策，審議和通過各局相關(guān)政策法案及公共開支，并從各事務(wù)委員會、區(qū)議會或媒體方面掌握問責(zé)官員的各種信息。行政長官和立法會可就某一事件組織專責(zé)調(diào)查小組對問責(zé)官員進(jìn)行調(diào)查。二是民眾的監(jiān)督?；貧w前的港英政府只向英國政府負(fù)責(zé)，無需向香港市民負(fù)責(zé)，市民無權(quán)也不能要求政府向他們負(fù)責(zé)。實行問責(zé)制后，問責(zé)官員如果違反《基本法》及有關(guān)行為規(guī)則，決策有損公眾利益，或未能落實其施政承諾，公眾可直接向政府監(jiān)察部門反映，啟動政府監(jiān)督機(jī)制；公眾還可以向立法會議員反映，通過立法會向政府施壓。三是媒體的監(jiān)督。問責(zé)制給新聞媒體更大的監(jiān)督空間。媒體調(diào)查搜集來自官方和社會的各種信息，對問責(zé)官員進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，乃至公開曝光。四是專門政府機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。廉政公署、審計署、申訴專員公署作為獨立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，可以在接到舉報后，分別就管轄范圍對問責(zé)官員展開調(diào)查，調(diào)查結(jié)果和建議可直接送行政長官，涉及刑事犯罪的則直接移交司法機(jī)關(guān)。

第三，問責(zé)制保證了香港公務(wù)員隊伍的穩(wěn)定。推行問責(zé)制之前，公務(wù)員無論職務(wù)高低，都保持政治中立，只需按既定的政策辦事。推行問責(zé)制后，公務(wù)員隊伍仍保持中立，負(fù)責(zé)政策的落實，其招聘、考核、升遷、調(diào)配、獎罰制度不變。同時，問責(zé)制遵循“政治和行政分開”的原則，把決策上的責(zé)任和業(yè)務(wù)上的運(yùn)作分開了，政治任命的問責(zé)官員與政治中立的公務(wù)員是決策和執(zhí)行的關(guān)系，問責(zé)官員承擔(dān)制定政策的責(zé)任，公務(wù)員只負(fù)責(zé)具體業(yè)務(wù)，從而延續(xù)了公務(wù)員隊伍中立、廉潔、常任等優(yōu)點，保證了公務(wù)員隊伍的穩(wěn)定。

二、內(nèi)地探索實施行政問責(zé)制的實踐

行政問責(zé)制是對政府和官員的違法或不正當(dāng)行為及其后果追究責(zé)任的制度。改革開放以來，特別是黨的十六大以來，黨中央、國務(wù)院對問責(zé)的推進(jìn)提出了明確的要求，作出了具體的部署。2001年，出臺了《國務(wù)院關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定》，對安全事故領(lǐng)域問責(zé)作了規(guī)定。2004年，中央批準(zhǔn)實施《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》，對“因公辭職”、“自愿辭職”、“引咎辭職”、“責(zé)令辭職”作出了規(guī)范，并列舉了應(yīng)該“引咎辭職”的九種情形。2006年，新實施的《國家公務(wù)員法》也列舉了對公務(wù)員問責(zé)的相關(guān)內(nèi)容。2007年，黨的十七大提出要“突出行政首長為重點問責(zé)對象”。2008年，政府工作報告提出“推行行政問責(zé)制度和政府績效管理制度”。同年，國務(wù)院廉政工作會議也提出“選擇部分省市和國務(wù)院部門開展試點，加快實行以行政首長為重點的行政問責(zé)和績效管理制度”。這一系列舉措，顯示了黨中央、國務(wù)院建立責(zé)任政府的堅強(qiáng)決心，也為實行行政問責(zé)制指明了方向。2009年7月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》，對實施黨政一體化問責(zé)的事由、方式、程序作出了明確規(guī)定，標(biāo)志著我國的官員問責(zé)步入制度化軌道。2010年3月，中共中央辦公廳印發(fā)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作責(zé)任追究辦法（試行）》，我國的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制度進(jìn)一步配套，并走向?qū)嵺`。

全國各地在積極探索建立行政問責(zé)制的實踐中也取得了一些經(jīng)驗，不少地方政府相繼制定了問責(zé)制度。特別是在近年一系列重特大責(zé)任事件處理過程中，黨中央、國務(wù)院采取了果斷措施，及時公開處置信息，嚴(yán)肅查處事件的肇事者和責(zé)任人，充分展示了一個負(fù)責(zé)任政府的形象，也讓群眾看到失職問責(zé)已經(jīng)成為監(jiān)督百官的利器。一旦發(fā)生重大事故（事件），都必須負(fù)責(zé)，必須接受追究。以往存在的大事化小、小事化了，只對基層問責(zé)、不對高層問責(zé)等現(xiàn)象不復(fù)存在。只要出了人命關(guān)天的大事，無論是誰、職位高低、政績大小，失職必須被問責(zé)。問責(zé)已從非常時期的非常措施逐步走向常態(tài)化、制度化，責(zé)任政府的理念深入人心。

國內(nèi)在探索行政問責(zé)的實踐中雖然取得了一定的成效，得到了社會的廣泛關(guān)注，但在實施過程中還存在以下問題：

一是行政權(quán)力和責(zé)任相對模糊。各級政府和政府部門之間職責(zé)和權(quán)限以及不同層級官員之間的責(zé)任劃分還不夠清楚，出了事由哪級政府、哪些部門、哪些領(lǐng)導(dǎo)來承擔(dān)責(zé)任，具有不確定性。

二是問責(zé)的內(nèi)容還比較局限。問責(zé)的內(nèi)容大多是重大安全事故、群體性事件、公共突發(fā)事件等重大失職、瀆職行為，對決策失誤、監(jiān)管失職、用人腐敗以及亂作為、不作為、慢作為等造成潛在不良影響的問題則較少進(jìn)行問責(zé)。

三是問責(zé)追究有隨意性。有時為顯示對事件處置的重視，追求從快從重，不按規(guī)范程序運(yùn)作。有的地方和部門為追求政績，淡化事件影響，竭力掩蓋責(zé)任，或?qū)ω?zé)任人偏袒，從輕處罰，或以行政責(zé)任代替法律責(zé)任、政治責(zé)任。

四是沒有形成良好的社會氛圍。不少領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任意識淡薄，只想行使權(quán)力，不想承擔(dān)責(zé)任，或?qū)?yīng)承擔(dān)的責(zé)任認(rèn)識不足，重視對上級負(fù)責(zé)，忽略對法律負(fù)責(zé)、對公眾負(fù)責(zé)，或只想承擔(dān)直接責(zé)任，不想承擔(dān)間接責(zé)任。

三、香港問責(zé)制對內(nèi)地實施行政問責(zé)制的啟示

香港問責(zé)制明確了行政長官與問責(zé)官員之間的關(guān)系，更多地考慮公眾對政府決策的反應(yīng)，進(jìn)一步強(qiáng)化了問責(zé)官員的責(zé)任，加強(qiáng)了政府的管理能力。盡管在實施過程中還存在一些問題，但這一制度對香港未來發(fā)展意義深遠(yuǎn)，對內(nèi)地建立行政問責(zé)制也有著重要的啟示。

面對問責(zé)風(fēng)暴，問責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)究竟是什么？免職之后的官員究竟該何去何從？面對免了領(lǐng)導(dǎo)卻免不了的事故，行政問責(zé)如何能有更好的效果？這些問題都值得我們進(jìn)行理論探討和實踐摸索。實行行政問責(zé)制是推進(jìn)行政管理體制改革的內(nèi)在要求，是建設(shè)法治政府、服務(wù)政府、責(zé)任政府、廉潔政府的迫切需要，對提高政府執(zhí)行力和公信力具有重要意義。隨著我國政治民主化進(jìn)程的加快，公眾參與社會事務(wù)要求的提高，對行政問責(zé)制度化、常態(tài)化的呼聲越來越高。當(dāng)前，要按照黨中央、國務(wù)院的要求，以推進(jìn)責(zé)任政府為目標(biāo)，按照“權(quán)責(zé)統(tǒng)一、依法有序、民主公開、客觀公正”的原則，加快建立“以行政首長為重點的行政問責(zé)制度”，綜合發(fā)揮行政問責(zé)的事前防范、事中監(jiān)督和事后追究功能。結(jié)合香港經(jīng)驗，本文針對“由誰問責(zé)”、“向誰問責(zé)”、“如何問責(zé)”等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，提出以下幾點建議：

進(jìn)一步細(xì)化行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力與責(zé)任。香港問責(zé)制執(zhí)行效果較好的重要前提是問責(zé)官員權(quán)力和責(zé)任十分清楚。內(nèi)地行政問責(zé)要按照權(quán)責(zé)對等原則，進(jìn)一步明確各級政府及職能部門以及每個職位的權(quán)力與責(zé)任。特別要明確各級政府之間、政府部門之間以及行政首長的權(quán)力與責(zé)任，明確行政領(lǐng)導(dǎo)正副職、其他不同層級領(lǐng)導(dǎo)之間的責(zé)任。

問責(zé)對象應(yīng)以行政首長為重點。香港問責(zé)制的問責(zé)對象非常明確，就是主要官員。內(nèi)地實行行政首長負(fù)責(zé)制的行政體制，各級政府及政府各部門的行政首長作為第一責(zé)任人，理應(yīng)成為問責(zé)的主要對象。同時，也應(yīng)將各級政府、政府各部門的各級領(lǐng)導(dǎo)干部以及其他相關(guān)單位的主要領(lǐng)導(dǎo)干部列為問責(zé)對象。

問責(zé)內(nèi)容應(yīng)包括行政亂作為和不作為。香港問責(zé)的內(nèi)容非常廣泛，體現(xiàn)以民為本，對民負(fù)責(zé)。內(nèi)地應(yīng)將行政領(lǐng)域中的決策、用人和公眾對政府服務(wù)的感受等作為行政問責(zé)的主要內(nèi)容。不僅要對重大事故、群體性事件、公共突發(fā)事件的責(zé)任人問責(zé)，而且要對錯誤的行政決策問責(zé)；不僅要對濫用職權(quán)問責(zé)，而且要對故意拖延、推諉扯皮等行政不作為問責(zé)。要堅持有錯必究、過錯與責(zé)任相適應(yīng)的原則，將追究行政責(zé)任與刑事責(zé)任、民事責(zé)任、道義責(zé)任結(jié)合起來。

要建立嚴(yán)密的問責(zé)程序。香港問責(zé)制實體與程序并重，同步發(fā)展。內(nèi)地應(yīng)以問責(zé)程序規(guī)范問責(zé)過程，約束問責(zé)主體的自由裁量權(quán)。作為問責(zé)啟動主體的各級政府，要根據(jù)公民、法人或其他組織的檢舉、控告，上級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的指示、批示，監(jiān)察機(jī)關(guān)、審計機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的問責(zé)建議，新聞媒體曝光等啟動問責(zé)，并按照法定程序組織問責(zé)調(diào)查、追究、整改以及問責(zé)救濟(jì)、復(fù)核等。

進(jìn)一步完善行政問責(zé)配套制度。香港問責(zé)制與公務(wù)員財產(chǎn)申報制度、公務(wù)員行為守則以及申訴專員條例、廉政公署條例、防止賄賂條例、舞弊及非法行為條例等相互配套，形成體系。內(nèi)地應(yīng)加快健全與行政問責(zé)制相配套的行政管理體制、干部人事制度、財政管理體制。同時，進(jìn)一步推動政府信息公開化，促進(jìn)行政權(quán)力在陽光下運(yùn)行，進(jìn)一步發(fā)揮好公眾、媒體的監(jiān)督作用，構(gòu)建對行政權(quán)力的有效監(jiān)督機(jī)制。

加快行政問責(zé)立法進(jìn)程。香港問責(zé)制的運(yùn)行依法有序進(jìn)行。內(nèi)地要實現(xiàn)行政問責(zé)的制度化、程序化和常態(tài)化運(yùn)作，必須加快國家立法進(jìn)程，依法問責(zé)。目前問責(zé)主要依據(jù)是中辦、國辦《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》及《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作責(zé)任追究辦法（試行）》。下一步要在現(xiàn)有政策性文件基礎(chǔ)上形成國家行政問責(zé)法，并不斷完善問責(zé)配套制度，使我國問責(zé)實踐真正制度化、法制化。