蔡如鵬

備受爭議的“造城運動”再次引起中國官方的注意。8月19日，《人民日報》發(fā)表文章稱，目前各級政府熱衷擴張城市面積的做法十分危險，大躍進式的“造城運動”蘊藏的巨大風險不容忽視。

這份報紙援引國家發(fā)改委最新的一項調(diào)查顯示：在所調(diào)查的144個地級城市中，有133個提出要建設新城新區(qū)，占92.4%，平均每個地級市提出建設1.5個新城新區(qū)。161個縣級城市中，提出新城新區(qū)建設的有67個，占41.6%。

中國人民大學土地規(guī)劃研究中心主任嚴金明說，“造城運動”已經(jīng)引起中央和有關部委的高度關注。他告訴《中國新聞周刊》，隨著新一屆政府提出的“以人為核心的城鎮(zhèn)化”戰(zhàn)略的推進，這種違反規(guī)律人為“造城”的模式勢必要得到調(diào)整。

新城變“鬼城”

過去幾十年，新城和新區(qū)，曾經(jīng)是改革開放后重要亮點之一。深圳、浦東新區(qū)、濱海新區(qū)都為提振中國經(jīng)濟、培育城市群立下“汗馬功勞”。在一張白紙上畫畫往往是成本最低的路徑，也是中國快速對接國際市場，分享全球化紅利的主要平臺。

但2008年以來，隨著新一輪地方投資熱度不斷升溫，越來越多的大城市興起了新城開發(fā)熱潮。在2012年和2013年全國31個省會城市（含直轄市）的政府工作報告中，提出造城計劃的城市有24個，占省會城市總數(shù)的77%，規(guī)劃的新城區(qū)總面積超過4600平方公里。

上一輪大規(guī)大建的熱潮是2001年，彼時，全國范圍內(nèi)不同類型的城市都做起了“大規(guī)劃”，領頭的正是直轄市和省會城市。中科院院士陸大道曾對此期間的造城風波做過調(diào)查。他說，“大規(guī)劃”在2003年至2004年達到一個高潮。據(jù)不完全統(tǒng)計，當時有48個城市提出要建“國際大都市”。

這些新城新區(qū)規(guī)劃面積和人口普遍超越現(xiàn)實。國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些地方新城新區(qū)建設中普遍存在“數(shù)量過多、規(guī)模過大、標準過高”等問題。

“在我們調(diào)查的城市中，有很多新城的規(guī)劃面積達到了現(xiàn)有城市面積的一半多，規(guī)劃的新城新區(qū)人口基本相當于現(xiàn)有城市人口。而且，不少都提出了較高的建設標準，生態(tài)城、智慧城、科技城、現(xiàn)代城等比比皆是，建設配置標準大多是國內(nèi)和國際領先標準。”他說。

這些新城的建造模式幾乎也是千篇一律。曾牽頭創(chuàng)作《百城記》的作家黃章晉對此有過一段精妙的描述：“近年中國城市的市政發(fā)展，幾乎采用的都是相同的模式，先是政府搬遷到一個新區(qū)：新區(qū)的地理中心一定是巨大的行政中心，行政中心旁邊一定有兩幢矮小一點的建筑：人大和政協(xié)的辦公樓，辦公大樓前必有巨大的廣場，廣場上必有噴泉，廣場旁，一定有一條八車道或十車道的馬路，沿著這條大馬路，附近一定有體育館、博物館之類的巨大建筑?！?/p>

先蓋樓后創(chuàng)造需求的做法，在中國最明顯的是在上海。十多年前，高樓林立的浦東新商業(yè)區(qū)最初無法吸引到租戶，但后來卻成為了中國成功的象征。但很多小城市缺乏上海那樣的拉動力。

由于一、二線城市有更多更好的就業(yè)機會，很多三、四線城市的人口實際上一直在流出。北京大學中國經(jīng)濟研究中心主任姚洋說，“人口的聚集是一個自然過程。內(nèi)陸地區(qū)某些規(guī)模較小的城市確實不具備發(fā)展的基礎?！?/p>

由于缺乏有效的產(chǎn)業(yè)支撐，沒有足夠的人口，用鋼筋水泥和磚瓦石塊在短時間內(nèi)人為造出的這些新城，到了夜晚一片漆黑，無人居住，成為“鬼城”。

內(nèi)蒙古鄂爾多斯的新區(qū)——康巴什成為近年來被報道最多的典型之一。由于盲目開發(fā)，這片為30萬人設計的城市現(xiàn)在幾乎成為一座空城。

政績魅影

嚴金明認為，新城建設過熱，根子在于各地對中央的城鎮(zhèn)化政策理解有偏差。“目前，一些地方在城鎮(zhèn)化的路徑選擇上，更偏重于城市空間擴張和土地開發(fā)，因為這樣推行起來更容易，見效更快?！?/p>

這位土地規(guī)劃專家分析說，在“造城”過程中，現(xiàn)任的城市管理者無疑受益很大，能夠經(jīng)手幾十億元甚至幾百億元的大項目，不但能充分享受權力帶來的好處，還會因面子工程獲取政績，得到提拔。

“目前很多新城建設體現(xiàn)的是政府和官員的意志。”李鐵也認為，新城建設看得見摸得著，在城市周邊圈上一大塊地，規(guī)劃一個新城，再按照高標準建設一大批樓房、馬路、廣場、地標建筑，城市的“品位”自然就提升了，政績很容易顯現(xiàn)出來。

“有了這些‘顯績，政府官員就能獲得更多的提拔機會，而且，即便后來發(fā)現(xiàn)決策有誤，新城成了爛攤子，已經(jīng)升遷的官員也會因為缺乏有效的獎懲機制，而不用為這一失誤承擔責任，所以大多數(shù)地方官在新城建設上都充滿熱情?！彼f。

“新區(qū)”建設變味，深層原因也在于一些地方對“土地財政”的依賴。

近年來，各地土地出讓金在地方財政收入中的比重不斷提升。2012年，全國土地出讓金達2.69萬億元，相當于同期全國地方財政總收入的40%以上，在有些縣市， 土地出讓金占預算外財政收入比重已超過50%。

在江西、安徽、蘇北等一些相對欠發(fā)達的地區(qū)，由于當?shù)卮蠖际恰俺燥堌斦保虼说胤秸朐黾涌捎觅Y金，最好的辦法莫過于賣地。造一座新城顯然是賣地的最好辦法。

中國城市規(guī)劃設計研究院副院長楊保軍說，可以肯定的是，地方政府從經(jīng)營土地中能收獲良多。地方政府一旦嘗到甜頭，就會樂此不疲，但后果往往是土地價格越來越高，房價越來越貴，普通百姓非但難以享受到城市化所帶來的好處，相反還要為水漲船高的房價付出更多代價。

“尤其是分稅制后，地方政府對于新區(qū)的建設已經(jīng)從之前的產(chǎn)業(yè)高地轉變成土地財政變現(xiàn)的工具?！眹H金融論壇城鎮(zhèn)化研究中心主任易鵬告訴《中國新聞周刊》，分稅制后，中央財政收入比例增高，地方財政比例下降，而且地方的事權不斷的增加，地方政府已經(jīng)不能靠地方政府財政收入去實現(xiàn)上述事務的收支平衡。

“于是，在土地財政的刺激下，地方政府必然會選擇通過建設新區(qū)的方式來募集自身的財力。當然，新區(qū)建設過程中，必定也會賦予一定的產(chǎn)業(yè)承載、人口聚焦的功能，也會通過制造業(yè)、服務業(yè)來解決就業(yè)和增加稅收。從這個理由上不難解釋當前中國新區(qū)數(shù)量風起云涌的現(xiàn)實?！币座i說。

必先有“市”，再有“城”

近日，一份由新華社、廈門大學組織對43位經(jīng)濟學家進行的調(diào)查顯示，63%的人士認為地方政府債務是中國目前面臨的最大挑戰(zhàn)。

審計署在6月份公布中點出了新問題：36個地方政府截至2012年底的未償債務總額為3.85萬億元，較2010年底增加13%。這其中，很大一部分債務被用于新城和新區(qū)的建設。

全國人大財政經(jīng)濟委員會今年上半年調(diào)研后也提醒，一些地方脫離實際盲目追求城鎮(zhèn)化速度，大搞基礎設施建設和房地產(chǎn)開發(fā)投資，超前規(guī)劃各種工業(yè)園區(qū)、開發(fā)區(qū)和新城區(qū)，缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，造成很多“空城”。

“現(xiàn)在很多地方都把促進經(jīng)濟增長的寶押到了新城建設上，利用融資平臺舉債成為普遍的做法?！崩铊F說，大部分新城規(guī)劃都確定了龐大的投資規(guī)模，寄希望于未來通過新城開發(fā)的土地出讓金償還。

來自國土資源部的監(jiān)控數(shù)據(jù)顯示，截至2012年底，全國84個重點城市處于抵押狀態(tài)的土地面積為34.87萬公頃，抵押貸款總額5.95萬億元，同比分別增長15.7%和23.2%。李鐵警告說，“這些新城建設，一旦開發(fā)主體不到位，地方政府必將面臨投資風險問題?！?/p>

易鵬認為，對于中國新一輪城鎮(zhèn)化，城市群將是主體形態(tài)，也就意味著未來更多的人口將從農(nóng)村和小城鎮(zhèn)向以特大城市為龍頭的城市群聚焦。他說：“原則上對于縣城和非大城市群范圍內(nèi)的新區(qū)不宜擴大規(guī)模，而是要將更多的新區(qū)資源集中于城市群范圍或者省會城市為主的特大城市里面?！?/p>

姚洋也表示，中國不應試圖使各個地區(qū)實現(xiàn)同等的發(fā)展水平，而是應當在人口密度已然較大的地區(qū)推動城市建設，例如環(huán)繞上海的長江三角洲以及環(huán)繞廣州的珠江三角洲地區(qū)。他說，“只有通過防止城市毫無限制地擴張，我們才能給中小型城鎮(zhèn)留出生存空間。”

“城市的發(fā)展，應通過產(chǎn)業(yè)帶動城鎮(zhèn)化。必須先有‘市，再有‘城，而不是反之?！眹澜鹈髡f。