韓永

11月14日，一位中央外事部門的工作人員，打電話給一位知情人士，詢問國家安全委員會(huì)的成立對(duì)自己有沒有影響。

這是十八屆三中全會(huì)公報(bào)公布的第三天。在這個(gè)中外矚目的公報(bào)中，宣布“設(shè)立國家安全委員會(huì)”（下簡稱“國安委”）。這個(gè)“隱藏”在“社會(huì)治理”一段中的表述，與“中央成立全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組”一起，成為這個(gè)公報(bào)中最石破天驚的內(nèi)容。

隨后幾天，坊間和媒體上開始涌現(xiàn)關(guān)于這個(gè)機(jī)構(gòu)的各種說法，包括猜想。有些業(yè)內(nèi)人士也開始討論，這個(gè)雄心勃勃的組織，“會(huì)動(dòng)到誰的奶酪”。

雙重壓力催生國安委

在公報(bào)中宣布成立國家安全委員會(huì)的后面，還有一句話，叫“完善國家安全體制和國家安全戰(zhàn)略”，分析人士認(rèn)為，這點(diǎn)出了國安委成立的關(guān)鍵原因——正是中國在安全體制和安全戰(zhàn)略方面的缺陷和實(shí)際需要，才逼出了這個(gè)機(jī)構(gòu)。

《中國新聞周刊》采訪的多位軍事、外交和國際問題專家均表示，中國在過去30多年舉世矚目的發(fā)展，在帶來國內(nèi)各種指標(biāo)進(jìn)步和在國際上排名提升的同時(shí)，也帶來了一些負(fù)面效應(yīng)。在國內(nèi)，主要表現(xiàn)為維穩(wěn)形勢的日益嚴(yán)峻；在國際上，則主要表現(xiàn)為“中國威脅論”。

這是任何一個(gè)國家在快速成長過程中都會(huì)面臨的問題，有人稱之為發(fā)展困境，或是崛起困境。

一方面，是國內(nèi)嚴(yán)峻的維穩(wěn)壓力；另一方面，國際上的“中國威脅論”正在變異，演化為周邊國家紛紛在與中國的領(lǐng)土爭端上發(fā)力，并以此為據(jù)，制造出一波波中國威脅的議題。這一趨勢，與美國重返亞太的戰(zhàn)略互相疊加，并互為因果，讓中國的周邊局勢呈現(xiàn)出近些年少有的復(fù)雜局面。

而在全球化的背景下，國內(nèi)與國外兩個(gè)因素相互作用，彼此間的界限也越來越模糊。與此同時(shí)，恐怖主義越來越在全球范圍內(nèi)成為一個(gè)體系，對(duì)中國的威脅也越來越大。

在《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定〉的說明》（以下簡稱《說明》）中，習(xí)近平對(duì)中國的安全形勢總結(jié)時(shí)，用了“雙重壓力”這個(gè)詞。他說，“我國面臨對(duì)外維護(hù)國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益，對(duì)內(nèi)維護(hù)政治安全和社會(huì)穩(wěn)定的雙重壓力，各種可以預(yù)見和難以預(yù)見的風(fēng)險(xiǎn)因素明顯增多。”

在上述《說明》中，習(xí)近平同時(shí)指出，“我們的安全工作體制機(jī)制還不能適應(yīng)維護(hù)國家安全的需要?！?/p>

《中國新聞周刊》采訪的中國社科院榮譽(yù)學(xué)部委員高恒、中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院安全與軍控研究所所長李偉、軍事專家李杰均表示，這個(gè)“不能適應(yīng)維護(hù)國家安全需要”的部分，主要是指在需要各部門參與的安全事件中，部門之間的協(xié)調(diào)不夠，這嚴(yán)重影響了應(yīng)對(duì)的效率。

在中國海警局今年3月份成立之前，各個(gè)涉海部門之間的協(xié)調(diào)就是個(gè)棘手的問題。曾經(jīng)向中央建言整合有關(guān)部門的高恒告訴《中國新聞周刊》，一些部門抱著“自身利益最大化、風(fēng)險(xiǎn)最小化”的思維參與執(zhí)法，最后的結(jié)果是在那些利益豐厚的領(lǐng)域力量投入過剩，而在那些利益稀薄的領(lǐng)域又留下大大的空白。這有時(shí)候就會(huì)留下了安全漏洞。

三亞市一位涉海部門負(fù)責(zé)人告訴《中國新聞周刊》，在多起外國漁民越界捕魚的事件中，一家主管治安的涉海部門，均以無船為由拒絕出海。由國家海洋局召集的一些涉海部門的協(xié)調(diào)會(huì)，一些級(jí)別較高的部門也拒絕出席。

李偉告訴《中國新聞周刊》，由于缺少制度性的協(xié)調(diào)機(jī)制，中國的危機(jī)處理，在很多時(shí)候呈現(xiàn)出臨時(shí)性的特點(diǎn)?！氨热缭?·14后成立了一個(gè)‘3·14辦公室，在7·5事件發(fā)生以后也成立了一個(gè)相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，非典事件也是這樣?！边@種臨時(shí)成立的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，由于缺少制度、機(jī)構(gòu)和人員的磨合，其協(xié)調(diào)的效率大打折扣。

協(xié)調(diào)機(jī)制缺失的背后，是另一個(gè)更大層面的缺失，即在安全問題上，中國缺少一個(gè)整體的戰(zhàn)略考量。這種更高層級(jí)的考量，不僅要著眼于中國的安全大勢，也要看到其中的輕重緩急，進(jìn)而對(duì)安全問題做出一個(gè)全局性安排。

受訪的學(xué)者分析，國安會(huì)成立的背后，既有建立協(xié)調(diào)機(jī)制的考慮，也有制定國家安全戰(zhàn)略的考量。

“很實(shí)的部門”

在《說明》中，國安委被賦予了四項(xiàng)職能：制定和實(shí)施國家安全戰(zhàn)略；推進(jìn)國家安全法治建設(shè)；制定國家安全工作方針政策；研究解決國家安全工作中的重大問題。

受訪學(xué)者對(duì)這四項(xiàng)職能的解讀不盡相同。李偉說，國安委是一個(gè)重大的危機(jī)應(yīng)對(duì)處置機(jī)制，不會(huì)介入一些日常的、原來職能部門所管轄的事情，不會(huì)取代現(xiàn)有的職能部門，只針對(duì)那些現(xiàn)有的危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制難以處理的問題。

李偉拿南海問題舉例，認(rèn)為該問題已經(jīng)不屬于國安委的處理范圍，“因?yàn)樗呀?jīng)有一個(gè)基本的處理模式框架了”。

也有一些學(xué)者認(rèn)為，突發(fā)事件并非國安委唯一要介入的問題。李杰說，像南海問題這樣的重大問題，也會(huì)納入國安委的管轄范圍。

還有學(xué)者認(rèn)為，國安委不僅僅是一個(gè)協(xié)調(diào)部門和戰(zhàn)略制定部門，或許還會(huì)涉及到一些權(quán)力的重新組合。中國人民大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院副院長金燦榮告訴《中國新聞周刊》，國安委不會(huì)動(dòng)相關(guān)部門的執(zhí)行權(quán)，但會(huì)把其部分決策權(quán)拿過來。

在國安委的四項(xiàng)職能中，除了協(xié)調(diào)和戰(zhàn)略制定，還有制定政策和法律，這可能涉及到其他部門的一些既有權(quán)力。

根據(jù)金燦榮和李杰的觀點(diǎn)，國安委可能是一個(gè)“很實(shí)的部門”。

在國安委所轄問題的方向上，從《說明》的敘述中不難看出，就是內(nèi)外均衡。在十八屆三中全會(huì)的公報(bào)中，國安委的成立被放在了“社會(huì)治理”部分，這讓很多人猜測，其功能是不是主要定位為維穩(wěn)。但隨后的《說明》消解了這種猜測。李偉強(qiáng)調(diào)，最主要的是要牢牢把握后面那句話，“完善國家安全體制和國家安全戰(zhàn)略?！?/p>

這與美國國家安全委員會(huì)有很大區(qū)別。中國現(xiàn)代國家關(guān)系研究院副院長袁鵬告訴《中國新聞周刊》，美國的國安委主要處理對(duì)外安全，國內(nèi)的安全則交給其他的部門去做——相對(duì)于國內(nèi)的安全威脅，美國的境外威脅要大得多。

國防大學(xué)教授喬松樓則告訴《中國新聞周刊》，美國是一個(gè)“不怕沒有朋友，就怕沒有敵人的國家”。

從中國國安委成立的歷程看，國際因素還是起到很大的作用。李偉告訴《中國新聞周刊》，中國第一次提出國安委的概念是在1997年。當(dāng)時(shí)，中國代表團(tuán)訪美，對(duì)美國國安委印象深刻，回國后提出成立的倡議，但由于多種原因一直沒有落實(shí)。

此后，1999年中國駐南斯拉夫使館被炸、2001年王偉南海撞機(jī)事件，都引發(fā)了成立國安委的討論。中國社科院美國研究所副所長倪峰告訴《中國新聞周刊》，當(dāng)時(shí)，包括他在內(nèi)的該所幾位學(xué)者曾經(jīng)致信中央辦公廳，呼吁成立國安委。多年以來，這種來自民間的倡議和呼吁一直不斷，但國安委成立一事始終被擱置。

此間，曾經(jīng)發(fā)生過一些因部門之間缺少溝通導(dǎo)致被動(dòng)的事情。比如在與美國關(guān)于人權(quán)、貿(mào)易發(fā)生的糾紛中，商務(wù)部門和其他部門的口徑不一樣；在海洋維權(quán)問題上，國防部門和外交部門的口徑也不一樣。“經(jīng)常是國防部門做了事情，外交部門還不知道。這兩個(gè)部門之間的協(xié)調(diào)，也是國安委成立的重要背景。”一位不愿意具名的知情人士告訴《中國新聞周刊》。

受訪學(xué)者大多認(rèn)為，中國國安委成員組成的方式，或許會(huì)參考美國的做法，但也會(huì)有自己的特色。美國的國安委法定成員只有4個(gè)：總統(tǒng)、副總統(tǒng)、國務(wù)卿和國防部長；另外有兩個(gè)顧問，參謀長聯(lián)席會(huì)議主席是軍事顧問，中情局局長是情報(bào)顧問；經(jīng)常參加的成員包括總統(tǒng)國家安全事務(wù)助理、財(cái)政部長、司法部長以及白宮幕僚長，其他的人選則根據(jù)討論的議題靈活設(shè)定。

在美國的國家安全事務(wù)中，總統(tǒng)安全事務(wù)助理這個(gè)角色十分關(guān)鍵。這個(gè)角色在中國沒有相應(yīng)的專門安排。以前的國家安全領(lǐng)導(dǎo)小組設(shè)在中央外事辦公室內(nèi)，外辦主任充任類似協(xié)調(diào)人的角色。如今，國安委即將成立，或會(huì)安排一位更有協(xié)調(diào)能力的人選充任這一角色。

觀察家認(rèn)為，中國的國安委與美國國安委還有一個(gè)區(qū)別：美國版的是一個(gè)純粹的咨詢機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)的設(shè)置和人員的任命都充滿了總統(tǒng)的意志。中國的國安委則不僅僅是一個(gè)咨詢機(jī)構(gòu)，還有決策、立法等實(shí)體部門的職能，其機(jī)構(gòu)的設(shè)置和人員的任命，可能都會(huì)有相對(duì)規(guī)范的程序。