趙杰

2013年新年第一周，中國城鎮(zhèn)化發(fā)展總體綱要《全國促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展規(guī)劃 （2011-2020年）》（簡稱“規(guī)劃”）初稿編制完成，料將于“兩會”前后發(fā)布。

這份由國家發(fā)改委牽頭，財政部、國土資源部和住建部等十多個部委參與編制的《規(guī)劃》既出，市場嗅覺已有觸及，尤其是房企更有搶占先機之勢。此間花旗銀行分析，伴隨中國城鎮(zhèn)化政策推進，基建、國內(nèi)房企將明顯受惠。據(jù)1月7日恒大地產(chǎn)所發(fā)2012全年合約銷售簡報，其去年全年銷售額923.2億元中，逾98%得益于非一線城市項目，其中三線城市占大多數(shù)，受益于城鎮(zhèn)化政策導(dǎo)向明顯。

不過，這種公共服務(wù)缺失、宏觀政策尚不明朗之下的房產(chǎn)先行，引發(fā)業(yè)內(nèi)人士擔(dān)憂，畢竟一段時期以來，一些地方以趕農(nóng)民上樓為目的的城鎮(zhèn)化已有上演，如果還僅僅停留于盲目“為城鎮(zhèn)化而城鎮(zhèn)化”的表象，中共十八大以來廣為議論的“城鎮(zhèn)化紅利”不會兌現(xiàn)。正是基于此，中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀室主任黨國英乍一聽說《中國新聞周刊》要探討的“中國究竟需要怎樣的城鎮(zhèn)化”主題，就興奮地連聲道“好”，并將中國下一步城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略思路建議為三個層面：推進工業(yè)化、人口布局、基礎(chǔ)工作。

“我們需要的城鎮(zhèn)化，形式上是人口向城鎮(zhèn)集中、產(chǎn)業(yè)升級；實質(zhì)上則是推動各種要素流動性增強?！绷硪晃晦r(nóng)業(yè)經(jīng)濟學(xué)家、中央黨校三農(nóng)問題研究中心副主任徐祥臨在接受《中國新聞周刊》采訪時如此建議。

推動要素流動

《規(guī)劃》中，幾個關(guān)鍵詞格外引發(fā)關(guān)注：公平共享、集約高效、可持續(xù)。并表示要推動城鎮(zhèn)化發(fā)展“由速度擴張向質(zhì)量提升轉(zhuǎn)型”。而圍繞此戰(zhàn)略的城市群構(gòu)建，以及戶籍制度和土地制度改革，因其具體且頗有針對性而值得期待。

近年來，中國屢有圍繞城鎮(zhèn)化探索的樣本：四川、重慶等。據(jù)《中國新聞周刊》此前采訪調(diào)研，其戰(zhàn)略核心有一致指向，即試圖打破農(nóng)村土地和人口制度束縛，促進生產(chǎn)型要素的流動。2012年底在江蘇太倉采訪時，當(dāng)?shù)匾恍┦墟?zhèn)官員和村支書坦言，在其經(jīng)濟發(fā)展至一定程度（中等發(fā)達國家水平），社會發(fā)展要有進一步突破，亟須國家層面在戶籍制度和土地制度改革方面予以支持。

在城鎮(zhèn)化亟待推進的諸多改革中，這兩項制度從實踐和理論層面均首當(dāng)其沖。按照黨國英的觀點，城鎮(zhèn)化的本義是在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)升級、工業(yè)化推進過程中伴以人口調(diào)整，“讓人口流動適應(yīng)經(jīng)濟調(diào)整”，而整個過程應(yīng)該是人口福利水平提高、人均國民收入水平提高的過程，人口布局應(yīng)堅持自由、平等、健康、公序原則。

在他看來，戶籍制度改革“并不難”，只需捅破一層利益與政府履責(zé)的窗戶紙。相較而言，土地制度改革則較難，亟須完成新一輪“思想解放”，以解決農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)問題。

結(jié)合自己對歐美發(fā)達國家城鎮(zhèn)化的考察和研究，徐祥臨將人口、土地等要素的充分流動歸結(jié)為該過程成功的不二法門。在要素充分流動前提下，讓從事各種形式產(chǎn)業(yè)的人都有獲益預(yù)期，使得農(nóng)民所掌握的稀缺性要素得到貨幣評價。

具體做法包括：其一，閑置宅基地進入市場機制，給進城農(nóng)民土地變性后的價值體現(xiàn)；其二，將現(xiàn)有耕地予以整理，擴大耕地面積，擴大的部分返利于民?！拔业谋Ｊ毓烙?，18億畝現(xiàn)有耕地可多整理出1.5億畝?！毙煜榕R說，按照市場價格評估，這部分土地至少可產(chǎn)生1.5萬億收益。以此市場手段改革，農(nóng)民的收入水平和消費能力自然會有大幅提高；其三，提高現(xiàn)有耕地質(zhì)量。理論上講，耕地質(zhì)量提高后的糧食產(chǎn)量可增加20%-30%，“這些也要對農(nóng)民有貨幣承認(rèn)?！?/p>

圍繞土地制度，《規(guī)劃》給出的路徑為大幅度提高農(nóng)村征地補償，改革土地管理制度。

改革戶籍制度

《規(guī)劃》針對現(xiàn)實中廣為詬病的戶籍制度，提出在全國統(tǒng)一推行居住證的可能性。對此，有觀點認(rèn)為是解決收入分配、擴大內(nèi)需的有效舉措。

近日接受《人民日報》采訪的國務(wù)院發(fā)展研究中心副主任韓俊表示“戶口是造成城鄉(xiāng)居民待遇差別的最大障礙”，戶籍制度改革的方向是將附著在戶口上的福利逐步剝離，逐步突破戶籍與福利合一的社會管理制度。他認(rèn)為，全面實施居住證制度，實行省級行政區(qū)域內(nèi)“一證通”。居住證辦理者，在子女就學(xué)、社會保障、公共衛(wèi)生、住房租購等方面可享有與當(dāng)?shù)厝丝谕鹊臋?quán)利。

黨國英卻對此頗不以為意。“一張身份證就可以解決的問題，憑空再增加一張居住證，豈不是徒增負(fù)擔(dān)？”他在接受《中國新聞周刊》采訪時說，形式上的證件都不重要，重要的是附加其上的東西。在他看來，建立一個以家庭為單位的全國統(tǒng)一稅務(wù)賬號之后，人員的流動管理會顯得簡單，流出城市和流入城市之間的對接也會容易。在將來各個城市必然要爭奪人口的趨勢到來之前做好這些事情，會使得城鎮(zhèn)化紅利能最大化被享得?！耙粋€稅務(wù)賬號、一個選民選區(qū)、一個社保中心，問題就可迎刃而解。”他委婉地批評一些部門行政不作為，或者避重就輕。

以徐祥臨的“要素流動”理念，亟待改革的是財政、金融政策，雖然近年來財政政策有一定改變，但差距尚大，未來應(yīng)轉(zhuǎn)而向農(nóng)村提供公共服務(wù)、公共產(chǎn)品，并以提高基層公務(wù)員、老師等財政供養(yǎng)人員收入水平為突破口，帶動地方消費能力、服務(wù)意識和參與社會管理等積極性的提高，進而實現(xiàn)真正意義上的城鄉(xiāng)一體化。另外，應(yīng)加大提高耕地質(zhì)量的支持力度。

相較財政，金融政策改革更為徐祥臨所期待。他建議農(nóng)發(fā)行等政策性金融的投放量應(yīng)有倍增，“幾倍乃至數(shù)十倍、上百倍的增加?！辈⒆裱孔?、利率低、期限長等原則。同時，金融政策應(yīng)向國土治理傾斜。最終提高農(nóng)民的消費能力，進而增強其參與市場和社會事業(yè)的能力和積極性。