馬杰 陳玉照

摘 要 可持續(xù)是新農(nóng)保的生命力之魂。新農(nóng)保實(shí)證調(diào)查的數(shù)據(jù)顯示：新農(nóng)保養(yǎng)老金待遇低，?；緦?shí)現(xiàn)難；廣覆蓋重“普”輕“惠”，持續(xù)難；有彈性力度小，激勵(lì)難，新農(nóng)?？沙掷m(xù)性堪憂。新農(nóng)保試點(diǎn)要貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，以民為本，實(shí)現(xiàn)真正的、可持續(xù)的“老有所養(yǎng)”。

關(guān)鍵詞 新農(nóng)保；可持續(xù)；?；?/p>

中圖分類號(hào) F840.612 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A 文章編號(hào)1673-0461（2013）05-0083-07

“可持續(xù)”，作為新農(nóng)保試點(diǎn)的基本原則之一，常被理解為新農(nóng)保財(cái)政的可持續(xù)，即各級(jí)財(cái)政有能力支付，廣大農(nóng)民有能力承受，在保證安全的條件下實(shí)現(xiàn)新農(nóng)?；鸬谋Ｖ翟鲋?。不過，從中國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度20余年的艱難探索歷程和老農(nóng)保慘淡收?qǐng)龅臍v史教訓(xùn)看，從期待新農(nóng)保能夠承擔(dān)起農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的社會(huì)責(zé)任，并能有機(jī)地融入國(guó)家社保體系看，可持續(xù)具有更為深刻的意味，是新農(nóng)保的生命力之魂。2009年國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》）對(duì)新農(nóng)保的生命力流露出強(qiáng)烈的憂患意識(shí)，在制度設(shè)計(jì)上更加靈活，更具兼容性，力求可持續(xù)性。轉(zhuǎn)眼間，新農(nóng)保試點(diǎn)已過2年，進(jìn)展如何，是否可持續(xù)？本文以新農(nóng)保基本原則為研究視角探究新農(nóng)保的可持續(xù)性，希望通過考察各地關(guān)于新農(nóng)保試點(diǎn)的實(shí)證調(diào)查，為新農(nóng)?？沙掷m(xù)發(fā)展盡綿薄之力。

一、 保基本：待遇低，實(shí)現(xiàn)難

由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)雙重轉(zhuǎn)型和社會(huì)老齡化，農(nóng)村傳統(tǒng)養(yǎng)老模式（指家庭/子女養(yǎng)老、土地養(yǎng)老等）難以為繼。在此背景下，作為應(yīng)對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老危機(jī)而實(shí)行國(guó)家干預(yù)的新農(nóng)保，承擔(dān)著重要的社會(huì)職責(zé)和歷史使命。

“?；尽笔恰吨笇?dǎo)意見》對(duì)新農(nóng)保試點(diǎn)提出的目標(biāo)和原則，注重可持續(xù)。一方面注重現(xiàn)實(shí)可持續(xù)。在制度設(shè)計(jì)上，保基本就是力求使新農(nóng)?；I資各方付得出、撐得起、行得通?！吨笇?dǎo)意見》認(rèn)為，新農(nóng)保試點(diǎn)要從農(nóng)村實(shí)際出發(fā)，低水平起步，籌資標(biāo)準(zhǔn)和待遇標(biāo)準(zhǔn)要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展及各方面承受能力相適應(yīng)，保障農(nóng)村居民老年基本生活。另一方面，注重未來可持續(xù)?？紤]到社會(huì)保障具有福利剛性，易升難降，所以我國(guó)社保制度包括農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)一直重視從西方福利制度中汲取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，?；揪驮谟诒苊庖蜻^度支付可能帶來的福利危機(jī)，危害新農(nóng)保的可持續(xù)發(fā)展。

根據(jù)制度設(shè)計(jì)，新農(nóng)保養(yǎng)老金待遇由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金組成，是保障農(nóng)村老人基本生活的主要來源?；A(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)設(shè)為每人每月55元，中西部省份由中央全額承擔(dān)，東部地區(qū)由中央和地方共同負(fù)擔(dān)；個(gè)人賬戶養(yǎng)老金由參保農(nóng)民繳費(fèi)和地方財(cái)政補(bǔ)貼組成，繳納標(biāo)準(zhǔn)目前設(shè)為每年100元、200元、300元、400元、500元5個(gè)檔次，地方政府補(bǔ)貼參保農(nóng)民是每人每年不低于30元。如果以每年100元標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)，參保農(nóng)民60歲后可領(lǐng)取的養(yǎng)老金待遇為70元/月左右，若按最高繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)500元/年和最低15年的繳費(fèi)年限計(jì)算，15年后領(lǐng)取的養(yǎng)老金待遇為120元/月左右?？紤]到新農(nóng)保實(shí)施不久，按政策農(nóng)村老人享受的養(yǎng)老金待遇總體不及百元，數(shù)十元的養(yǎng)老金待遇能否保障農(nóng)村老人的基本生活呢？

1. 基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)偏低，難以實(shí)現(xiàn)保基本目標(biāo)

政府財(cái)政補(bǔ)貼為新農(nóng)?？沙掷m(xù)發(fā)展注入了活力，成為農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)煥發(fā)新生的主要原因。補(bǔ)貼分進(jìn)口補(bǔ)貼和出口補(bǔ)貼，每人每年30元的進(jìn)口補(bǔ)貼作用甚微，按15年繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，總額為450元，領(lǐng)取時(shí)均攤到每個(gè)月的個(gè)人賬戶上不過3元錢，補(bǔ)貼的最大成效體現(xiàn)在出口補(bǔ)貼，即基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分。然而，在許多人看來，基礎(chǔ)養(yǎng)老金是盛名之下，其實(shí)難副，基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)貼明顯偏低，不能保證農(nóng)村老人的基本生活。廣西玉林全國(guó)人大代表，新農(nóng)保試點(diǎn)方案提案者梁?jiǎn)⒉ㄒ灿X得基礎(chǔ)養(yǎng)老金低了，按照玉林當(dāng)?shù)叵M(fèi)水準(zhǔn)，55元基礎(chǔ)養(yǎng)老金只能買到3斤多豬肉。劉海寧認(rèn)為，國(guó)際上一般以恩格爾系數(shù)為判別生活水平的基本指標(biāo)，按照聯(lián)合國(guó)提出的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，恩格爾系數(shù)在0.4最能符合基本生活需求，即恩格爾系數(shù)為 40% 左右的人均消費(fèi)性支出為依據(jù)來確立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)水平。按 2008 年農(nóng)村平均現(xiàn)金支出為3，159.40元的消費(fèi)水平，全國(guó)“新農(nóng)?！被A(chǔ)養(yǎng)老金適度水平下線（消除絕對(duì)貧困、保證基本生存線）應(yīng)為 935 元/年，上線（相對(duì)貧困線）則應(yīng)為2，380.5 元/年。[1]而每年660元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金離基本生存線還相差一截，達(dá)不到?；镜哪繕?biāo)。李偉以河南長(zhǎng)葛市為例，測(cè)算該市農(nóng)民養(yǎng)老金待遇水平，即使按照每年500元繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)連續(xù)繳費(fèi)15年，月養(yǎng)老金待遇也僅為117.19元（基礎(chǔ)養(yǎng)老金60元+個(gè)人賬戶養(yǎng)老金57.19元），“不能夠滿足其老年的基本生活開支，農(nóng)民的養(yǎng)老后顧之憂也沒有得到根本解除，這種情況與新農(nóng)保制度‘保基本的初衷仍有相當(dāng)?shù)木嚯x。”[2]各地的調(diào)查結(jié)果也證實(shí)了這一觀點(diǎn)（見表1）。

2. 農(nóng)民總體參保繳費(fèi)能力有限，限制了養(yǎng)老金待遇水平的提高

《指導(dǎo)意見》要求，參加新農(nóng)保的農(nóng)村居民應(yīng)當(dāng)按規(guī)定繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。除了國(guó)務(wù)院提出的5個(gè)繳費(fèi)檔次外，地方可以根據(jù)實(shí)際情況增設(shè)繳費(fèi)檔次，參保人自主選擇，多繳多得。可增設(shè)的不同繳費(fèi)檔次為繳費(fèi)能力不同的參保農(nóng)民提供了選擇的余地。選擇較高檔次繳費(fèi)有助于提高農(nóng)民的養(yǎng)老金待遇水平，增強(qiáng)政策的可持續(xù)性。然而，實(shí)際調(diào)查結(jié)果令人意外，多檔次選擇空間對(duì)較多的參保農(nóng)民意義不大，超半數(shù)參保農(nóng)民選擇的是每年繳費(fèi)100元的最低投保檔次（見表2）。原因主要有兩點(diǎn)，第一，由于農(nóng)村總體經(jīng)濟(jì)水平較低，農(nóng)民整體可支配收入有限，對(duì)于較高繳費(fèi)檔次的承受能力仍顯不足，繳費(fèi)意愿只能是低檔繳費(fèi)。以吉林為例，2010年吉林省農(nóng)民人均純收入5，950元，最低檔次個(gè)人繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是100元/年，占人均純收入的1.68%，最高檔500元/年，占人均純收入的8.40%，最高檔對(duì)大多數(shù)農(nóng)民來說偏高，農(nóng)民參保能力有限。[8]第二，不同繳費(fèi)檔次在養(yǎng)老金待遇上的差距反映不明顯，投?；貓?bào)率低。從15年繳費(fèi)年限看，各繳費(fèi)檔次在養(yǎng)老金待遇上的差距僅在50元以內(nèi)（70元～120元之間），即便按照繳費(fèi)30年來看，在現(xiàn)有水準(zhǔn)下，各繳費(fèi)檔次在養(yǎng)老金待遇上的差距也僅百元左右（70元～190元之間），30年的時(shí)間跨度，加上通貨膨脹等影響因素，不足200元的養(yǎng)老金顯然不能保證基本生活。偏低的養(yǎng)老金財(cái)政補(bǔ)貼，難以保證廣大農(nóng)民的基本生活需求，最低繳費(fèi)檔次的選擇，進(jìn)一步限制了農(nóng)民養(yǎng)老金待遇水平的提高。

基于可持續(xù)發(fā)展考慮，《指導(dǎo)意見》提出的“保基本”原則目標(biāo)屬于低水平起步，要求并不高，然而，明顯單薄的基礎(chǔ)養(yǎng)老金、實(shí)質(zhì)缺位的集體補(bǔ)貼、總體不足的參保繳費(fèi)能力制約了新農(nóng)?！氨；尽蹦繕?biāo)的實(shí)現(xiàn)。在各地實(shí)證調(diào)查中，盡管傳統(tǒng)養(yǎng)老模式面臨解構(gòu)，農(nóng)民在選擇養(yǎng)老模式時(shí)，還是將新農(nóng)保排在了家庭養(yǎng)老和自我養(yǎng)老之后（見表3）。當(dāng)農(nóng)民無奈地將新農(nóng)保僅僅作為養(yǎng)老的一個(gè)選項(xiàng)或備選項(xiàng)的時(shí)候，這也使得新農(nóng)保的可持續(xù)性面臨嚴(yán)峻的考驗(yàn)。

二、廣覆蓋：重“普”輕“惠”，持續(xù)難

“廣覆蓋”，就是要依靠制度和政策引力，把盡可能多的農(nóng)民納入到新農(nóng)保中來。《指導(dǎo)意見》確定的任務(wù)目標(biāo)是，2009年試點(diǎn)覆蓋面為全國(guó)10%的縣（市、區(qū)、旗），以后逐步擴(kuò)大試點(diǎn)，在全國(guó)普遍實(shí)施，2020年之前基本實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村適齡居民的全覆蓋。從全國(guó)各試點(diǎn)地區(qū)的信息反饋來看，在地方政府的大力推動(dòng)下，廣覆蓋的成效明顯。河北的調(diào)查資料顯示，截止到2011年5月底，河北37個(gè)國(guó)家級(jí)試點(diǎn)縣共有845.6萬人參保，參保率為93.4%。在形勢(shì)喜人的鋪面工作中，卻也存在著為覆蓋而覆蓋，重“普”不重“惠”的問題：

1. 新農(nóng)保覆蓋面存在虛高

在對(duì)農(nóng)民參保原因的調(diào)查中，被動(dòng)參保等非自主參保因素占據(jù)了相當(dāng)?shù)谋壤?。被?dòng)參保主要是受到捆綁式參保條款的影響。《指導(dǎo)意見》規(guī)定，已滿60周歲的農(nóng)村老人不用繳費(fèi)，就可按月領(lǐng)取55元基礎(chǔ)養(yǎng)老金，但其符合參保條件的子女應(yīng)當(dāng)參保繳費(fèi)，正是這“應(yīng)當(dāng)”使得一些試點(diǎn)縣市將60周歲以上老人享受基礎(chǔ)養(yǎng)老金與其子女參保繳費(fèi)捆綁了起來。據(jù)參與新農(nóng)保政策制定的學(xué)者透露，該條款因有違新農(nóng)?！白栽竻⒓印痹瓌t而遭到非議，多位學(xué)者建議刪除相關(guān)表述，但最終仍保留了這部分內(nèi)容。人力資源和社會(huì)保障部相關(guān)人士解釋，設(shè)立這一條款的初衷就是為了擴(kuò)大覆蓋面，避免農(nóng)民誤以為新農(nóng)保是一項(xiàng)不用繳費(fèi)就可以享受的政策。其它的非自主參保因素主要指在政府強(qiáng)大的行政攻勢(shì)下，農(nóng)民受到選擇性宣傳/過度宣傳、從眾心理等因素的影響而選擇參保（見表4）。

從效果看，捆綁式條款和強(qiáng)大的行政推手確實(shí)帶來了覆蓋面的一時(shí)繁榮，但由于是非自主行為，注定不可持續(xù)。相當(dāng)多的參保農(nóng)民在其父母取得了享受基礎(chǔ)養(yǎng)老金的資格后，就會(huì)退?；虿焕U保費(fèi)，一些參保農(nóng)民在參保潮消退時(shí)選擇了退出。李偉通過對(duì)河南的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，250份樣本中，11.6%的被調(diào)查者不想繼續(xù)參保，回答的原因很多，比如，沒有錢、政府補(bǔ)貼少和養(yǎng)老金水平低等。

2. 后續(xù)保障服務(wù)乏力

（1）市縣級(jí)財(cái)政支付可持續(xù)壓力大。在現(xiàn)有政策下，新農(nóng)保對(duì)財(cái)政支付的可持續(xù)能力有著較高的要求，學(xué)者們普遍對(duì)地方財(cái)政的支付能力表示擔(dān)憂。資料顯示，新農(nóng)保省級(jí)財(cái)政支持不足，市縣級(jí)財(cái)政責(zé)任重，壓力大。陜西?。ㄖ甘〖?jí)試點(diǎn)地區(qū)）、廣東省（指珠江三角洲地區(qū)）、江蘇省等，就將部分甚至全部基礎(chǔ)養(yǎng)老金的支付責(zé)任、個(gè)人繳費(fèi)的地方財(cái)政補(bǔ)貼責(zé)任、對(duì)選擇較高檔次標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)者的補(bǔ)貼責(zé)任、為農(nóng)村重度殘疾人等繳費(fèi)困難群體代繳部分或全部最低標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的責(zé)任、提高和加發(fā)部分基礎(chǔ)養(yǎng)老金的責(zé)任、管理費(fèi)的支付責(zé)任等，全部推到市縣財(cái)政。安徽、湖南等地的省級(jí)財(cái)政，除對(duì)國(guó)家試點(diǎn)地區(qū)的個(gè)人繳費(fèi)每人每年補(bǔ)貼 20 元外，其他財(cái)政支出責(zé)任，也基本上都推給了市縣財(cái)政。胡尹燕以唐山縣為例說明地方財(cái)政支付狀況，2010年中央、省、市、縣四級(jí)財(cái)政在唐山縣社保財(cái)政補(bǔ)貼比例為5∶1∶1∶16，該年唐山縣級(jí)財(cái)政用于社保各項(xiàng)補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)數(shù)額為6，773萬元，[14]縣級(jí)財(cái)政的補(bǔ)貼壓力明顯過大。隨著鋪面工作的進(jìn)一步展開，市縣財(cái)政支付的可持續(xù)能力不容樂觀。

（2）配套服務(wù)可持續(xù)堪憂。新農(nóng)保工作點(diǎn)多、線長(zhǎng)、面廣，對(duì)經(jīng)辦能力和經(jīng)辦水平有較高的要求。而從現(xiàn)有情況來看，許多地方難以滿足新農(nóng)保政策廣覆蓋要求，具體表現(xiàn)在：第一、基層經(jīng)辦人員普遍不足。王國(guó)輝列舉了彰武縣情況，彰武縣為每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)配備一名新農(nóng)保專管員和一名勞動(dòng)保障協(xié)管員，每個(gè)行政村只設(shè)一名勞動(dòng)保障協(xié)管員。王國(guó)輝認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)辦人員辦理一名新農(nóng)保業(yè)務(wù)需要1.5小時(shí)，平均每天辦理5人～6人，每個(gè)行政村人口都在2，000人左右，單純辦理業(yè)務(wù)一項(xiàng)就需要300天來完成，而村協(xié)管員除了負(fù)責(zé)新農(nóng)保，還要負(fù)責(zé)勞動(dòng)力普查、勞務(wù)輸出、殘疾人保障、農(nóng)村低保、新農(nóng)合等各項(xiàng)工作，而且還要忙自家的農(nóng)活，因此，現(xiàn)有人員配備根本滿足不了新農(nóng)保當(dāng)前和未來發(fā)展需要。[15]南通如皋市新農(nóng)保服務(wù)對(duì)象40余萬人，縣級(jí)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)只有10人左右，鄉(xiāng)鎮(zhèn)2人～3人，還要兼顧社會(huì)保障的其它各項(xiàng)工作，村級(jí)無專職經(jīng)辦人員，人員配備明顯偏少。[16]第二、經(jīng)辦服務(wù)質(zhì)量有待提高。新農(nóng)保業(yè)務(wù)既新又專業(yè)，而當(dāng)前基層經(jīng)辦人員大多為初高中水平，村級(jí)協(xié)辦員文化程度更低，因而對(duì)參保農(nóng)民不能提供很好的服務(wù)；基本設(shè)施配備不足，比如辦公場(chǎng)所、桌椅、電腦和網(wǎng)絡(luò)配備等；辦公經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，彰武縣全縣每年辦公經(jīng)費(fèi)只有2萬元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年只有500元的辦公經(jīng)費(fèi)。這些在一定程度上影響了服務(wù)質(zhì)量的提高和各項(xiàng)工作的開展。新農(nóng)保擴(kuò)面提速后，這些矛盾會(huì)更加尖銳。

（3）基金保值增值難。目前，新農(nóng)?；饘?shí)行縣級(jí)管理，投資渠道被限制在銀行存款和購(gòu)買國(guó)債，個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額按每年中國(guó)人民銀行公布的金融機(jī)構(gòu)人民幣一年期存貸利率計(jì)息，在通脹率往往高于一年期存款利率的背景下，新農(nóng)保基金難以實(shí)現(xiàn)保值增值。學(xué)者認(rèn)為，新農(nóng)?；鸩粩噘H值是當(dāng)前基金面臨的最大風(fēng)險(xiǎn)，2010年CPI是3.3%，2011年3月已達(dá)5.4%，相比之下的新農(nóng)保個(gè)人賬戶存款利率就等于是負(fù)率，個(gè)人賬戶基金等于是貶值的?！笆找媛视绕涫莻€(gè)人賬戶收益率過低，農(nóng)民長(zhǎng)期繳存意愿將大受影響，最終影響新農(nóng)保的可持續(xù)性，將無法保證實(shí)現(xiàn)農(nóng)民老有所養(yǎng)和社會(huì)長(zhǎng)期穩(wěn)定?！盵6]

三、有彈性：力度小，激勵(lì)難

“有彈性”，就是要適合農(nóng)村、農(nóng)民的特點(diǎn)和地區(qū)發(fā)展差異，政策和標(biāo)準(zhǔn)具有靈活性。為實(shí)現(xiàn)新農(nóng)保的可持續(xù)發(fā)展，《指導(dǎo)意見》在政策設(shè)計(jì)上留下了很多可拓展的空間，使得各地能夠根據(jù)地方實(shí)際，制定出有利于新農(nóng)保生存發(fā)展的新方案。地方政府也確實(shí)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際對(duì)給予的政策空間做了發(fā)揮，但總體看來，制定的政策比較保守，彈性不足，不能調(diào)動(dòng)參保農(nóng)民積極性，影響新農(nóng)保的可持續(xù)發(fā)展。 比如在養(yǎng)老金待遇方面，中央提出，地方政府可以根據(jù)實(shí)際情況提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于長(zhǎng)期繳費(fèi)的農(nóng)村居民，可適當(dāng)加發(fā)基礎(chǔ)養(yǎng)老金，提高和加發(fā)部分的資金由地方政府支出。然而，從全國(guó)總體情況來看，基礎(chǔ)養(yǎng)老金平均水平在70元/月左右，個(gè)別經(jīng)濟(jì)較好地區(qū)基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)較高，如北京、上海、廣州等地，但全國(guó)大多數(shù)地方基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)浮動(dòng)幅度并不大，彈性力度明顯不足。

1. 多繳補(bǔ)貼謹(jǐn)慎，無法調(diào)動(dòng)多繳者積極性

在資金籌集方面，除政策規(guī)定的5個(gè)繳費(fèi)檔次外，《指導(dǎo)意見》希望地方可以根據(jù)實(shí)際情況增設(shè)繳費(fèi)檔次，要求地方政府應(yīng)當(dāng)對(duì)參保人繳費(fèi)給予補(bǔ)貼，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不低于每人每年30元，對(duì)選擇較高檔次標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)的，可給予適當(dāng)鼓勵(lì)。或許是各地普遍存在著嚴(yán)重的財(cái)政壓力，無論是中西部還是東部縣市，大多數(shù)地方政府在財(cái)政補(bǔ)貼方面呈現(xiàn)同一個(gè)趨勢(shì)，即財(cái)政補(bǔ)貼比率隨繳費(fèi)檔次提高而降低，比如，繳費(fèi)100元，補(bǔ)貼30元，財(cái)政補(bǔ)貼占比30%；繳費(fèi)200元，補(bǔ)貼35元，財(cái)政補(bǔ)貼占比17.5%；繳費(fèi)500元，補(bǔ)貼50元，財(cái)政補(bǔ)貼占比10%。補(bǔ)貼在數(shù)量上是遞增的，但補(bǔ)貼比率趨向遞減。且無論繳費(fèi)檔次有多高，繳費(fèi)金額有多大，財(cái)政補(bǔ)貼最高限額在50元/年以內(nèi)（見表5）。依據(jù)調(diào)查地繳費(fèi)檔次和財(cái)政補(bǔ)貼政策來看，繳費(fèi)100元/年和繳費(fèi)1，800元/年在財(cái)政鼓勵(lì)上相差不過20元/年，以15年計(jì)算，鼓勵(lì)的金額總額不超300元，均攤到每月，月多享受養(yǎng)老金待遇是2.15元。不過，如果算上通貨膨脹因素，再算上100元和1，800元均按一年期存款利率計(jì)息，多繳意味著多吃虧，這樣的彈性力度怎能調(diào)動(dòng)多繳者積極性。

2. 長(zhǎng)繳鼓勵(lì)政策匱乏，無法調(diào)動(dòng)長(zhǎng)繳者積極性

鼓勵(lì)農(nóng)民繳費(fèi)，尤其是鼓勵(lì)中青年農(nóng)民繳費(fèi)，對(duì)于增強(qiáng)財(cái)政可支付能力、提高農(nóng)民養(yǎng)老金待遇水平、擴(kuò)大試點(diǎn)覆蓋面和促進(jìn)新農(nóng)?？沙掷m(xù)發(fā)展具有重要意義?！吨笇?dǎo)意見》要求，各地要引導(dǎo)中青年農(nóng)民積極參保、長(zhǎng)期繳費(fèi)，長(zhǎng)繳多得。然而，實(shí)際情況是，地方政府在引導(dǎo)中青年農(nóng)民繳費(fèi)方面辦法不多，缺乏彈性，支持力度不夠。據(jù)調(diào)查，不愿參加新農(nóng)保，在試點(diǎn)縣的中青年農(nóng)民中普遍存在（見表6）。有學(xué)者認(rèn)為，新農(nóng)保的設(shè)計(jì)，老年農(nóng)民的利益體現(xiàn)得比較直接，而在中青年農(nóng)民身上，利益的直觀體現(xiàn)不明顯。在地方財(cái)政對(duì)中青年參保缺乏有效激勵(lì)機(jī)制的情況下，時(shí)間長(zhǎng)、變數(shù)大、通貨膨脹、投?；貓?bào)率低等因素制約了中青年購(gòu)買新農(nóng)保的熱情。

四、結(jié) 語

老農(nóng)保由于政府責(zé)任缺位、激勵(lì)作用小、管理水平低、基金保值增值難等問題而退出了歷史舞臺(tái)，新農(nóng)保在這些方面做了明顯改進(jìn)，努力希望實(shí)現(xiàn)新農(nóng)保的可持續(xù)發(fā)展，然而，新農(nóng)保的實(shí)證調(diào)查顯示，類似的問題并未完全消失。新農(nóng)保基本生活保障難、廣覆蓋重“普”輕“惠”、政策彈性激勵(lì)力度低，與現(xiàn)實(shí)需要和可持續(xù)原則要求不相符合，新農(nóng)保的生命力仍面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)。新農(nóng)保持續(xù)難的困境，有些是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平問題，有些是設(shè)計(jì)或技術(shù)問題，考慮到近些年地方財(cái)政從土地出讓金中獲得的龐大收益，考慮到許多地方包括貧困縣競(jìng)相攀比的辦公大樓和比GDP增長(zhǎng)還快的“三公”消費(fèi)，或許更大的問題還是在地方的思想認(rèn)識(shí)上。

新農(nóng)保試點(diǎn)就像播撒希望的種子，需要盡心地呵護(hù)，不斷地澆水施肥，需要像《指導(dǎo)意見》所要求的那樣，貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，做到以民為本。基礎(chǔ)養(yǎng)老金要以當(dāng)前農(nóng)村人均生活消費(fèi)支出為?；镜膮⒖家罁?jù)，逐年適當(dāng)提高，覆蓋面推廣重“普”更要重“惠”，激勵(lì)政策的彈性力度還須加大，只有這樣，才能真正使這項(xiàng)惠民政策深入人心，實(shí)現(xiàn)真正的、可持續(xù)的“老有所養(yǎng)”。

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