齊靜 王飛

摘要：“兩規(guī)”脫節(jié)現(xiàn)象已經(jīng)成為普遍現(xiàn)象，影響比較嚴(yán)重。本文就兩個規(guī)劃為何難以銜接和如何搞好兩個規(guī)劃的銜接和協(xié)調(diào)兩方面進行探究。

關(guān)鍵字：城市規(guī)劃；土地利用；銜接

上世紀(jì)九十年代以來，浙江省人均耕地以每年一個百分點的速度急劇下降。國家下達給浙江省到2010年的各項建設(shè)用地指標(biāo)100萬畝，而需求量為 142.4萬畝，缺口達42.4萬畝，供需矛盾十分突出。因此，在實際工作中正確認(rèn)識城市化和土地尤其是耕地保護相互依存、相互制約的辯證關(guān)系，妥善處理土地資源的承載能力與城市化發(fā)展的速度和規(guī)模的關(guān)系，非常重要。片面強調(diào)某一方面，都可能在實際工作中帶來失誤和損失。但在現(xiàn)實中，城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃（以下簡稱‘“兩個規(guī)劃”）存在矛盾、沖突卻是不爭的事實。如果這個問題解決不好，兩個規(guī)劃包括其他各項規(guī)劃就難以真正落實，保護土地、保護耕地將成為一句空話。因此，促進兩個規(guī)劃的銜接、協(xié)調(diào)是當(dāng)前一項十分重要而緊迫的任務(wù)。

一、兩個規(guī)劃緣何難以銜接

兩個規(guī)劃之所以出現(xiàn)矛盾和問題，除了思想認(rèn)識及具體工作上的原因外，從深層次分析，主要有以下幾點：

第一，二元社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的束縛：理論界有不少學(xué)者認(rèn)為，“二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)的矛盾是當(dāng)前中國各種矛盾的總根源”。它對規(guī)劃的束縛和影響也是顯而易見的。目前中國城市化面臨的主要障礙是，過多的農(nóng)村剩余勞動力和城市吸納能力不足的矛盾。而目前城市規(guī)劃囿于現(xiàn)有城市發(fā)展方針，很難體現(xiàn)等級規(guī)模分布規(guī)律，城鎮(zhèn)體系的自組織作用也難以發(fā)揮。制定土地規(guī)劃的目的是要實現(xiàn)區(qū)域土地資源的合理配置。當(dāng)前一方面城市用地十分緊張，另一方面農(nóng)村土地利用浪費很大。因而，通過規(guī)劃，加快城鎮(zhèn)發(fā)展，吸引更多的農(nóng)民進城，同時促使他們放棄農(nóng)村土地，既可以緩解城鄉(xiāng)矛盾，又有利于節(jié)約用地。但現(xiàn)實情況是，許多農(nóng)村人口事實上已經(jīng)轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)人口，由于現(xiàn)行的各項體制和政策的限制，這些人既占用城市土地，又不脫離農(nóng)村，更不放棄農(nóng)村土地，多一個城鎮(zhèn)人口反而多占一份地。

第二，土地制度變遷的影響。長期以來，我國的土地制度是以“均田式”為基本特征的。在農(nóng)村，只要是農(nóng)戶，都可以得到一份土地。城市土地雖然屬于國有，但都具有非商品性的特征。新中國成立以來的實踐表明，這一土地制度制約了城市化發(fā)展。隨著改革的推進，土地作為一種稀缺資源在城市開發(fā)中受到了前所未有的重視。一方面各級政府通過土地使用權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓，增加了財政收人，開辟了城市建設(shè)資金來源渠道，促進了城市發(fā)展。另一方面，受利益的驅(qū)動，一些地方政府部門、利益集團，在法制不健全、城市土地使用制度“雙軌”并存的情況下，出現(xiàn)了炒地皮熱、開發(fā)區(qū)熱，發(fā)展到一些鄉(xiāng)村也違法隨意買賣土地，對規(guī)劃的執(zhí)行和管理帶來了巨大的沖擊。面對出現(xiàn)的新情況，兩個規(guī)劃本身也暴露出內(nèi)在的缺陷。城市規(guī)劃缺乏動態(tài)地、整體地考察和認(rèn)識城市發(fā)展的機制，缺乏對城市土地利用的控制機制。在確定城市土地的建筑密度、容積率等指標(biāo)時，僅僅抽象地考慮城市人口密度、建筑密度等應(yīng)該控制的理想狀態(tài)，而沒有為城市土地市場發(fā)展留有足夠的空間。

第三，行政管理體制的漏洞。目前我國城市土地利用由兩個管理部門進行管理。土地管理部門負(fù)責(zé)編制土地利用總體規(guī)劃，建設(shè)部門或城市規(guī)劃部門負(fù)責(zé)編制城市總體規(guī)劃。國務(wù)院雖然對兩個部門的職責(zé)作了分工，但在實際工作中，許多方面存在著職能交叉。不容回避的是，從國家到地方，兩個部門相互封閉，缺乏交流、信任和支持，在一些重要問題上，雙方各執(zhí)一詞，互不相讓，部門文件打架屢見不鮮，規(guī)劃的編制和實施也存在“兩張皮”現(xiàn)象，對實際工作帶來很大影響。

二、如何搞好兩個規(guī)劃的銜接和協(xié)調(diào)

（一）堅持可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，正確處理人口適度增長、經(jīng)濟社會穩(wěn)定發(fā)展、資源合理開發(fā)利用和保護生態(tài)環(huán)境之間的關(guān)系。這是兩個規(guī)劃銜接的基礎(chǔ)。城建和土管兩個部門應(yīng)變革規(guī)劃思維、規(guī)劃理念和規(guī)劃手段，使規(guī)劃工作適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展和實現(xiàn)兩個根本性轉(zhuǎn)變的要求。在一些有分歧的重大問題上要加強溝通和協(xié)調(diào)，努力探索有中國特色的土地集約使用的城市持續(xù)發(fā)展道路。

（二）進一步加強規(guī)劃法制建設(shè)，增強全民特別是各級領(lǐng)導(dǎo)干部依法辦事的自覺性。一是在逐步理順兩個規(guī)劃關(guān)系的基礎(chǔ)上，加強立法工作，進一步強化兩個規(guī)劃的法律地位。目前兩個規(guī)劃的法律地位存在著差距。應(yīng)考慮制定土地利用規(guī)劃法，將土地利用規(guī)劃提升到與城市規(guī)劃并列地位。二是加強規(guī)劃實施的監(jiān)督管理，嚴(yán)格依法辦事。城市規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)，就不得隨意變動；如果確需修改，應(yīng)按法定程序報批。

（三）以全面協(xié)調(diào)和整合城鄉(xiāng)利益關(guān)系為著眼點，以區(qū)域規(guī)劃為指導(dǎo)，切實做好省級城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的深化和實施工作。各城市要根據(jù)省里確定的城鎮(zhèn)體系框架，對城市的人口規(guī)模、用地規(guī)模和發(fā)展布局作相應(yīng)調(diào)整，抓緊完善和修訂新一輪城市總體規(guī)劃以及編制各類詳細(xì)規(guī)劃和專業(yè)規(guī)劃，從上而下，搞好城鎮(zhèn)規(guī)劃體系的銜接，確保規(guī)劃的系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性。各縣（市）要認(rèn)真做好城鎮(zhèn)規(guī)劃體系和土地利用總體規(guī)劃包括基本農(nóng)田保護區(qū)規(guī)劃的銜接。要做到“兩圖合一”，即城市、村鎮(zhèn)規(guī)劃建成區(qū)范圍與土地利用總體規(guī)劃確定的基本農(nóng)田保護區(qū)、建設(shè)留用地和彈性控制區(qū)等共同要素在兩個規(guī)劃圖上位置一致，相互套合，提高和確保兩個規(guī)劃的合理性和可操作性。

（四）加大改革力度，從體制上、機制上為做好兩個規(guī)劃銜接工作創(chuàng)造良好的環(huán)境。一是實行有利于城鄉(xiāng)人口遷移的政策，解決遷得動的問題。二是實行引導(dǎo)要素集聚的用地政策，解決流得出的問題。對進城落戶的農(nóng)民，其承包地的承包權(quán)可以保留，鼓勵其用租賃、參股等多種方式有償轉(zhuǎn)讓承包地的使用權(quán)。在嚴(yán)格用途管制的前提下，允許集體土地使用權(quán)通過轉(zhuǎn)讓、出租、作價人股等方式直接進入小城鎮(zhèn)土地市場，調(diào)動集體和個人參與城鎮(zhèn)建設(shè)的積極性。三是實行有利于小城鎮(zhèn)發(fā)展的經(jīng)濟政策，解決穩(wěn)得住的問題。目前小城鎮(zhèn)“門檻”過高，應(yīng)采取措施削低“門檻”對小城鎮(zhèn)原有國有土地改出讓為出租，按年度向土地使用者收取租金，減少企業(yè)和個人的初始投入。對新擴城區(qū)面積，權(quán)屬關(guān)系不變，集體土地使用權(quán)采取轉(zhuǎn)讓、出租、作價人股等形式納入城區(qū)建設(shè)，實行國家（政府）收稅，所有者收租，管理者收費，并降低稅、租、費的征收標(biāo)準(zhǔn)。四是改革現(xiàn)有的規(guī)劃管理體制，將土地利用和城市規(guī)劃由統(tǒng)一的機構(gòu)管理。

（五）加強土地管理和后備資源的開發(fā)，積極解決城鎮(zhèn)建設(shè)用地供需矛盾。城市建設(shè)用地是“兩個規(guī)劃”矛盾的焦點。在實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡的前提下，一手抓保護耕地；一手抓土地開發(fā)和土地整理。從當(dāng)前看，我們要合理規(guī)劃城市規(guī)模，合理使用城市土地，提高城鎮(zhèn)土地利用率。另外，在規(guī)劃的指導(dǎo)下，大力開展土地整理，彌補用地指標(biāo)的不足。三是加大農(nóng)村居民土地整理力度，合理調(diào)整農(nóng)村用地結(jié)構(gòu)。

三、總結(jié)

為協(xié)調(diào)“兩規(guī)”之間的矛盾，我們要先弄清楚誰為首要規(guī)劃，然后在工作中找到兩者之間的平衡點。統(tǒng)籌安排各類用地、促進國民經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展：合理利用土地資源，提高土地的社會、經(jīng)濟和生態(tài)效益，加強對土地的統(tǒng)一、計劃管理。

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