時紅秀

新一輪行政體制改革的目標(biāo)在十八大報告已經(jīng)有明確表述：深化行政審批制度改革，繼續(xù)簡政放權(quán)，推動政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會公平正義轉(zhuǎn)變。

向市場放權(quán)

當(dāng)前中國行政體制改革的基本方向是向市場和社會放權(quán)，今后還將繼續(xù)。

政府與市場、政府與社會各自邊界劃分，是思想家長期爭論不休的話題。政府管理一切，衣食住行生老病死，權(quán)力無處不在，文化、經(jīng)濟(jì)、社會生活盡在掌控之中。

須知興辦一個項(xiàng)目需要跑33個政府部門及下屬單位，先后要出147個文件，蓋205個公章，這不是社會主義，社會主義要求極大地解放生產(chǎn)力，那就要“放手讓一切勞動、知識、技術(shù)、管理和資本的活力競相迸發(fā)，讓一切創(chuàng)造社會財富的源泉充分涌流”（十六大報告語），更不是市場經(jīng)濟(jì)，因?yàn)樾姓块T一只只“看得見的腳”死死地踩著市場那只“看不見的手”。

實(shí)踐反復(fù)證明，理論也早已概括，在所有資源配置方式中，市場機(jī)制可能算不得一個最好的，但至少與所有試驗(yàn)過的方式相比，它是“最不壞的”。進(jìn)一步，科學(xué)發(fā)展就是遵循客觀規(guī)律的發(fā)展，而市場機(jī)制應(yīng)該成為實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的決定性力量。

對此，在十八大報告和本次旨在轉(zhuǎn)變政府職能的大部制改革中，中央再次重申，要發(fā)揮市場機(jī)制在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)明確指出要解決政府職能越位、錯位和缺位并存的問題。圍繞政府職能轉(zhuǎn)變這一核心改革行政體制，向市場和社會放權(quán)，今后還將持續(xù)推進(jìn)。

當(dāng)前行政體制改革是全社會對高品質(zhì)政府管理和公共服務(wù)訴求的回應(yīng)。

過多的審批、多過的包攬，既窒息了市場的作用和社會的活力，也造成了政府不應(yīng)有的負(fù)擔(dān)。一個全能的政府，即使不說因權(quán)力過度集中造成的腐敗，也必然是一個不堪重負(fù)的政府。

本來可以依靠公民通過社會組織或社區(qū)組織自律、自我服務(wù)、自我管理、自我表達(dá)就能解決的事項(xiàng)，動不動使政府被迫沖到第一線來解決。一方面行政資源日益緊張，如環(huán)境監(jiān)測和環(huán)保執(zhí)法、食品藥品質(zhì)量監(jiān)測和執(zhí)法等一些起碼的管理反而跟不上，另一方面行政強(qiáng)制力量被過多過濫地使用，社會缺乏調(diào)處糾紛、文明執(zhí)法、和諧穩(wěn)定的協(xié)調(diào)機(jī)制。我們的政府很忙，我們的官員很累，但問題的嚴(yán)重，公眾并不很滿意，這一粗略概括應(yīng)該不算差。

改革是為了解決某一時期、某一領(lǐng)域的突出問題，以及為解決問題建立必需的體制和制度保障。比如說政府部門數(shù)量，一般人們會說發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家有十七八個，中國這次大部制改革后由27年縮減至25個，似乎改革仍有“欠缺”之處，今后應(yīng)該朝著這個方向推動。其實(shí)中國改革也罷，發(fā)展也罷，參考依據(jù)永遠(yuǎn)是中國自身的現(xiàn)實(shí)問題，最終目的是服務(wù)于中國問題的需要。中國的國家規(guī)模、資源稟賦、歷史傳統(tǒng)有著自身的特點(diǎn)，政府職能及其演變趨勢只能遵從自身的情況。

要知道，上世紀(jì)80年代初以來，政府部門數(shù)量是由100個逐漸縮減下來的，也就是說中國精簡機(jī)構(gòu)的改革，是在100個政府部門的基礎(chǔ)上開始的。在此之前和之后部門的設(shè)置，都不過是服務(wù)于各個時期的現(xiàn)實(shí)需要。其中一度還專門為改革本身也設(shè)立了一個由政府主要領(lǐng)導(dǎo)人掛帥的部門——經(jīng)濟(jì)體制改革委員會，這是發(fā)達(dá)國家歷史上是不曾有過的。

政府部門設(shè)置多少個為宜，終究取決于社會的需求。比如這次改革中，鐵路、計生委、食監(jiān)局、廣電和新聞出版、海洋、能源等整合，就是及時回應(yīng)了近年來全社會在這些領(lǐng)域的呼聲。

再如簡政放權(quán)，它本來是中國改革之初的主要特征。但在要素流動程度越來越高的趨勢下實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的均等化，做到公民權(quán)利、環(huán)境生態(tài)、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、國土規(guī)劃和開發(fā)等方面的統(tǒng)一，一些行政和執(zhí)法權(quán)是以條條為主（收權(quán)）還是以塊塊為主（放權(quán)），實(shí)踐中確有反復(fù)，認(rèn)識上并非一目了然。

改革的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)智慧

中國改革的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)智慧，就是較好地處理改革和穩(wěn)定的關(guān)系。

一是政府部門或機(jī)構(gòu)的整合與重組，重在政府職能的轉(zhuǎn)變，同時保持原有公務(wù)員隊伍相對穩(wěn)定性。與直接撤銷部門或機(jī)構(gòu)從而帶來大量的公務(wù)員下崗分流相比，這次出現(xiàn)的困難要小一些。

二是針對現(xiàn)實(shí)條件有些改革舉措有比較明顯的過渡性。例如廣電和新聞出版與文化部沒有一下子完全合并，組建能源總局、海洋總局而非直接成立能源部和海洋部，還有只宣布取消一些行政審批和準(zhǔn)入限制而沒有干脆撤銷相應(yīng)的長期從事審批和準(zhǔn)入限制的政府部門等，都有這樣的特征。這是因?yàn)橛行└母锸马?xiàng)還有待于進(jìn)一步探索。

再有，關(guān)于所謂“大金融”的改革，這次并未觸及。這涉及到一個國家金融行業(yè)運(yùn)營模式與監(jiān)管模式的選擇。美國自1933年開始實(shí)行了長達(dá)66年的分業(yè)監(jiān)管、分業(yè)經(jīng)營，到1999年改行混業(yè)監(jiān)管、混業(yè)經(jīng)營。一時間中國國內(nèi)也風(fēng)潮四起，業(yè)界屢屢發(fā)出要“與國際接軌”的呼聲。但2008年一場百年不遇的國際金融危機(jī)，其內(nèi)在原因中上述監(jiān)管與運(yùn)營模式應(yīng)承擔(dān)多大的責(zé)任，發(fā)達(dá)國家金融界爭論難決。

同時，中國建立現(xiàn)代金融體系尚處于初始階段，金融業(yè)分業(yè)監(jiān)管、分業(yè)經(jīng)營的法律初成還在探索修訂中，金融業(yè)改革成果尚存優(yōu)勢，未必要陡然搞大金融監(jiān)管體系。而且自2007年以來在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)主導(dǎo)下，這方面已經(jīng)有了比較成功的協(xié)調(diào)與綜合，與西方國家相比，我們的問題并不突出。如前所述，畢竟不能為改革而改革。

未形成的共識

部門利益是客觀存在的。

現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)機(jī)制設(shè)計理論，在發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家有非常普遍的應(yīng)用。其要義在于：承認(rèn)各行動主體的自身利益，甚至這種利益還可能相互沖動，但通過實(shí)現(xiàn)激勵兼容的精確設(shè)計，使各行動主體在實(shí)現(xiàn)自身利益的過程中實(shí)現(xiàn)共同利益。

其實(shí)在政府機(jī)構(gòu)調(diào)整和職能轉(zhuǎn)變中，我們應(yīng)該承認(rèn)，部門利益是客觀存在的，古今中外概莫能外。一個沒有部門利益和局部訴求的部門很難存在下去。只有首先承認(rèn)其存在的客觀性，才能在改革中正視其中的問題。改革方案中的一些過渡性、迂回性、妥協(xié)性措施就是這樣。因此對于機(jī)構(gòu)改革不必企望一蹴而就，更不能求全責(zé)備，重要的是確保改革能夠朝著既定目標(biāo)穩(wěn)步向前推進(jìn)。更積極的是采取智慧的政治策略和機(jī)制設(shè)計駕馭或運(yùn)用部門利益實(shí)現(xiàn)全局利益。

切莫把準(zhǔn)入和審批直接等同于監(jiān)管。

長期以來，在政府監(jiān)管方面，一個錯誤認(rèn)識是把準(zhǔn)入和審批直接等同于監(jiān)管本身。一些從事監(jiān)管的政府部門或機(jī)構(gòu)履職過程中，動不動就是“嚴(yán)把準(zhǔn)入關(guān)”，或者把精力花在搞各種樣的資格認(rèn)證和許可上。這種做法往往冠冕堂皇，但往往也變成部門或機(jī)構(gòu)設(shè)租、尋租和腐敗的溫床，同時抑制全社會的活力。

從《政府工作報告》披露的數(shù)據(jù)看，五年來，國務(wù)院分兩輪取消和調(diào)整行政審批事項(xiàng)498項(xiàng)，國務(wù)院各部門取消和調(diào)整的審批項(xiàng)目總數(shù)達(dá)到2497項(xiàng)，占原有審批項(xiàng)目的69.3%?？梢苑催^來思考，上述被取消和調(diào)整的行政審批事項(xiàng)絕非來自30多年前，都是來自改革開放過程中的。那么這些審批事項(xiàng)當(dāng)時創(chuàng)設(shè)的依據(jù)是什么？是怎樣形成幾千項(xiàng)的？其中重要理由無非是“加強(qiáng)政府監(jiān)管”、“維護(hù)市場秩序”之類。真正的監(jiān)管是對行為、對過程的監(jiān)測和管理，對監(jiān)管者而言是件十分“辛苦”有時還具有挑戰(zhàn)性的事，而決不是一關(guān)了之、一批了之所能為。

再有就是必須打破“公共服務(wù)”神話：醫(yī)療、教育從興辦到監(jiān)管。

教育體制改革推進(jìn)幾十年，醫(yī)療衛(wèi)生體制改革歷經(jīng)多番調(diào)整如今正在推進(jìn)，這次大部制改革涉及這兩個領(lǐng)域的內(nèi)容不多。但這并不表明這兩個領(lǐng)域的大部制改革不需要了。一個深層次的問題，究竟什么是“公共服務(wù)”，像醫(yī)療服務(wù)、教育真的就是“公共服務(wù)”嗎？不同學(xué)科認(rèn)識不同，不同國家的實(shí)踐也不同。在這方面，我們看上去出現(xiàn)了近乎“多數(shù)一致”的認(rèn)識，即把醫(yī)療和教育視為當(dāng)然由政府提供的公共服務(wù)。

其實(shí)，很可能恰恰正是由于這類認(rèn)識，才造成這兩大行業(yè)問題突出，改革難見成效的局面。比如，教育投資和興辦與教育監(jiān)管是什么關(guān)系？醫(yī)療服務(wù)的投資運(yùn)營與醫(yī)療監(jiān)管什么關(guān)系？其實(shí)，要嚴(yán)格按照“政企分開、政資分開、政事分開、政社分開”的思路，使教育、醫(yī)療、金融、國有資產(chǎn)、科技等部門真正擔(dān)負(fù)起監(jiān)管職能，而不能延續(xù)像教育部向大學(xué)派校長這類舉動。但這種主張一旦提出，必然遇到當(dāng)事部門的反彈。

從上個世紀(jì)70年代以來，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)在政府管制方面有了豐富的理論認(rèn)識。所謂“管制國家的興起”、“管制俘虜”、管制博弈等，在如今中國的政府管理領(lǐng)域都有鮮活的案例。有一些監(jiān)管部門向被監(jiān)管主體派任官員是政府監(jiān)管中令人啼笑皆非的現(xiàn)象；行政審批者對所審批事項(xiàng)的后果不負(fù)連帶責(zé)任，也是中國行政審批中匪夷所思的現(xiàn)象；一些本來的改革對象卻主導(dǎo)著改革方向與步驟，也同樣是這些年來改革領(lǐng)域中無奈的悖論。

但長期以來這些事情似乎都堂堂正正地進(jìn)行著，而一些部門甚至敢于大言不慚地歷數(shù)自己的政績。這說明什么？說明我們?nèi)鐣恼J(rèn)識都有待深化。

（作者為國家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部教授）