趙方忠

打造小城鎮(zhèn)發(fā)展模式的升級(jí)版，不僅在于政府對(duì)于改革時(shí)機(jī)的把握，更取決于政府的改革取向和力度

城鎮(zhèn)化不是簡單的人口從哪里來，也不是簡單的貨幣換戶籍，更不是一味的政策封堵，這些都不會(huì)為北京留下長遠(yuǎn)的具有生命力的發(fā)展基礎(chǔ)。

被寄予厚望的改革能否為小城鎮(zhèn)帶來新的發(fā)展活力？全面改革固化利益格局的時(shí)機(jī)是否到來？眼下的改革突破口又在哪里？

在新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略之下，推動(dòng)推動(dòng)北京的小城鎮(zhèn)發(fā)展，打造小城鎮(zhèn)發(fā)展模式的升級(jí)版，不僅在于政府對(duì)于改革時(shí)機(jī)的把握，更取決于政府的改革取向和力度。

全面改革

此前數(shù)年，北京曾對(duì)傳統(tǒng)的小城鎮(zhèn)開發(fā)模式進(jìn)行過多次修正，如取消戶籍換資金，清理整頓鎮(zhèn)級(jí)開發(fā)區(qū)等等，但最終還是回到了賣地?fù)Q錢的傳統(tǒng)模式。

而針對(duì)小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)形態(tài)的建立，北京市也曾借產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整轉(zhuǎn)移之機(jī)進(jìn)行過強(qiáng)力的行政干預(yù)，最為典型的是北京市借助承辦奧運(yùn)會(huì)之機(jī)，將焦化廠、化工二廠、熱電廠等一些重工業(yè)企業(yè)，從城區(qū)遷移至小城鎮(zhèn)發(fā)展，以試圖通過產(chǎn)業(yè)和附帶人口的轉(zhuǎn)移帶動(dòng)小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)升級(jí)，但成效卻并不明顯。

但這僅為粗放的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，由于缺乏空間定位的支撐，也沒有相應(yīng)的人口集聚，根本無法將與之相匹配的教育、醫(yī)療、文化等公共服務(wù)配套同步轉(zhuǎn)移到小城鎮(zhèn)，使得人雖然到了小城鎮(zhèn)工作，但生活還在城區(qū)，大量的消費(fèi)也在城區(qū)，這種局限于一點(diǎn)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，終究被一次次無情地拉回改革的起點(diǎn)。

北京國際城市發(fā)展研究院副院長古波認(rèn)為，由于所有的城市功能幾乎都集中在北京中心城區(qū)，并且彼此之間形成了一個(gè)無法拆分的有機(jī)整體，像一所在城區(qū)的市級(jí)重點(diǎn)小學(xué)，因?yàn)闉檫@些師生配套的公共服務(wù)都在城區(qū)，郊區(qū)小城鎮(zhèn)即便給再好的政策，再低的土地價(jià)格，政府動(dòng)用多大的強(qiáng)制手段，小學(xué)也會(huì)找到各種借口留在城區(qū)。

即便是將生產(chǎn)制造遷至外地，社會(huì)問題仍然留在北京。最具典型樣本的便是首鋼集團(tuán)，雖然因制造業(yè)搬遷帶到了河北大量的生產(chǎn)職工，但這些職工搬去河北的要求是，戶口必須留在北京，退休還要退到北京。這使得搬過去的只是一些簡單的消費(fèi)，其他的配套根本沒有，即便當(dāng)?shù)卣疄檫@些人興建了配套，他們也不會(huì)在當(dāng)?shù)叵M(fèi)，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移幾乎成了半拉子工程。

“通過政策引導(dǎo)小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)、人口、空間轉(zhuǎn)化同步，將小城鎮(zhèn)當(dāng)作世界城市的重要有機(jī)組成部分，讓人們?cè)谛〕擎?zhèn)同樣能夠找到工作，生活的很好，小城鎮(zhèn)才會(huì)對(duì)人產(chǎn)生吸引力，政府再通過快捷交通的建設(shè)連接中心城區(qū)，使小城鎮(zhèn)與中心城區(qū)和世界的聯(lián)系更加便捷，小城鎮(zhèn)就必然成為北京建設(shè)世界城市的重要支撐。”中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心研究員馮奎說，單一的轉(zhuǎn)型必然導(dǎo)致小城鎮(zhèn)發(fā)展不起來，如果從空間上就定位為擁有數(shù)十萬甚至上百萬人口，真正成為世界城市重要組成部分，產(chǎn)業(yè)和人口會(huì)自然向小城鎮(zhèn)集中。

前車之鑒帶給人們的啟示是，一方面對(duì)于形成鐵板一塊的城市固有利益格局，謀求任何一點(diǎn)的改革突破，恐將令小城鎮(zhèn)的畸形發(fā)展?fàn)顟B(tài)進(jìn)一步嚴(yán)重，惟有將其賦予更高的發(fā)展位勢(shì)，通過一系列土地、人口、產(chǎn)業(yè)等政策的整體性、系統(tǒng)性、協(xié)同性改革，才能全面釋放改革紅利。另一方面，完成全面改革的宏愿還須選擇一個(gè)較為恰當(dāng)?shù)臅r(shí)間節(jié)點(diǎn)，否則仍將徒勞。

而眼下，“久病難醫(yī)”的小城鎮(zhèn)全面改革，似乎正在迎來改變歷史的時(shí)間窗口。

依據(jù)北京城市總體規(guī)劃每十年進(jìn)行全面修編的歷史慣例，2014年北京城市總體規(guī)劃的第五次修編將正式啟動(dòng)。

與上次進(jìn)行修編的2004年相比，啟動(dòng)北京小城鎮(zhèn)全面改革還有著強(qiáng)大的理論支撐，無論是科學(xué)發(fā)展觀，還是均衡發(fā)展，抑或是新型城鎮(zhèn)化、全面建成小康社會(huì)和“中國夢(mèng)”等等，都指向了提高小城鎮(zhèn)發(fā)展層級(jí)的改革目標(biāo)。

若站在今天的視角審視上一次的規(guī)劃修編，可以很清晰地發(fā)現(xiàn)當(dāng)初預(yù)想的不足，比如，規(guī)劃確定的城市功能拓展區(qū)根本無地可拓，生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)雖然要求其生態(tài)涵養(yǎng)，但以GDP論成敗的考核體系注定其也要拼命發(fā)展。再比如規(guī)劃到2020年人口達(dá)到1800萬，但規(guī)劃實(shí)施了兩年就達(dá)到了1900萬。

這些均為小城鎮(zhèn)的地位提升提供了現(xiàn)實(shí)依據(jù)，要求北京市規(guī)劃一個(gè)小城鎮(zhèn)如何建設(shè)，必須結(jié)合產(chǎn)業(yè)植入，人才轉(zhuǎn)移，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，公共服務(wù)配套，政府投資與社會(huì)投資互動(dòng)等，形成完整的實(shí)施方案，而不僅僅是一個(gè)規(guī)劃意見。

多輪驅(qū)動(dòng)

規(guī)劃上可對(duì)改革進(jìn)行全面系統(tǒng)的頂層設(shè)計(jì)，但改革的推行，則須找出牽一發(fā)而動(dòng)全身的改革突破口。而據(jù)小城鎮(zhèn)以往的經(jīng)驗(yàn)判斷，土地仍將是推動(dòng)小城鎮(zhèn)發(fā)展的核心要素，也是改革的核心所在。

其實(shí)，打開突破口也是有規(guī)律可循的，就是像十八大報(bào)告中所講的那樣：處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系。

如何通過改革激發(fā)市場(chǎng)的活力，馮奎認(rèn)為，小城鎮(zhèn)傳統(tǒng)土地開發(fā)模式積重難返的本質(zhì)在于，政府一味地主導(dǎo)出現(xiàn)了問題，小城鎮(zhèn)建設(shè)的資金來源主要依靠政府資金的投入，融資渠道也很單一，基本上依靠銀行貸款，改革的出發(fā)點(diǎn)就是要讓多個(gè)主體共同參與小城鎮(zhèn)的建設(shè)，使投入小城鎮(zhèn)的資金來源多渠道，形成單一主體向多主體轉(zhuǎn)變，融資也要從單一渠道向多渠道轉(zhuǎn)變。

事實(shí)上，除政府之外，市場(chǎng)上起碼還有四類主體有參與小城鎮(zhèn)建設(shè)的可能性和積極性。

首先，一些有條件的城鎮(zhèn)，可以推動(dòng)農(nóng)民自主的城鎮(zhèn)化，就是農(nóng)民可以在自己集體的土地上去興建城市，并不需要政府把集體土地征為國有用地，改變土地性質(zhì)，農(nóng)民可以在自己的集體土地上建設(shè)和城市一樣的基礎(chǔ)設(shè)施，享受和城市一樣的生活，這樣政府可以減少資金壓力。

馮奎指出，十七屆三中全會(huì)提出，城鄉(xiāng)土地要具有同等的權(quán)利，在國有土地可以建設(shè)城市，城鄉(xiāng)土地要具有同樣的權(quán)利，為什么不能建設(shè)城市？如果將農(nóng)民建設(shè)的城市納入規(guī)劃，就可以使其駛?cè)虢】档姆ㄖ苹壍?，而不是出現(xiàn)大量政策不允許、市場(chǎng)有需求的小產(chǎn)權(quán)房。

在馮奎看來，恰恰是現(xiàn)在一些比較矛盾的法律法規(guī)，使農(nóng)民自主城鎮(zhèn)化陷入兩難境地，不讓農(nóng)民自建就會(huì)面臨很多城鎮(zhèn)化發(fā)展的困境，讓農(nóng)民自建又沒有及時(shí)調(diào)整法律，使其處于了違法的狀態(tài)，這實(shí)際上是改革出了問題?！皯椃ㄒ?guī)定，城市的土地是國有，以此推論的結(jié)果是建設(shè)城市必須要在國有土地上。而十七屆三中全會(huì)提出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，推動(dòng)城鄉(xiāng)要素流動(dòng)，城鄉(xiāng)土地享受同樣權(quán)利，這個(gè)要素當(dāng)然包括土地，集體土地上農(nóng)民自已建設(shè)的城市，倒推回來，就可以享受和城市同樣的權(quán)利，這就是法律上自相矛盾的問題?！?/p>

“以前就一個(gè)政府主體，唯一的辦法就是將農(nóng)民的地征為國有，征地之后要取得土地出讓收入，再去改進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施，現(xiàn)在農(nóng)民自己建根本不需征地，政府完全可以用規(guī)劃去控制它，把它限定在一定的范圍內(nèi)，這就是改革。”馮奎說。

第二類主體是專業(yè)性投資機(jī)構(gòu)。以往推動(dòng)小城鎮(zhèn)發(fā)展，市政府出臺(tái)過相關(guān)政策，每年拿出數(shù)億元支持重點(diǎn)小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，現(xiàn)在財(cái)政資金仍然很重要，但還應(yīng)運(yùn)用現(xiàn)代金融的手段，推動(dòng)多元主體參與小城鎮(zhèn)的開發(fā)與建設(shè)。如北京市與國開金融共同發(fā)起成立北京小城鎮(zhèn)發(fā)展基金，吸引比較多的社會(huì)資本參與開發(fā)，以此撬動(dòng)大量的沉淀資金，既增加了投資渠道，也借助這些投資主體拓寬了融資渠道。

“引入國開金融只是一種探索，實(shí)際上類似的投融資模式還有很多種，BOT、PPP、PFI等等都是國際上通行的作法，其共同點(diǎn)就是政府和私營資本，通過一定的融資方式相結(jié)合，解決城鎮(zhèn)化過程中的大量資金問題，但當(dāng)下的政策對(duì)于外資、民資進(jìn)入城鎮(zhèn)化的限制還大量存在，一項(xiàng)投資要經(jīng)過大量的部門審批，表面看起來這種審批是對(duì)企業(yè)投資的重視和保護(hù)，但也在某種程度上，為社會(huì)資本進(jìn)入城鎮(zhèn)化領(lǐng)域設(shè)置了更多的程序障礙?！瘪T奎說。

大量的在京流動(dòng)人口也是參與小城鎮(zhèn)建設(shè)的重要力量。這類主體和北京戶籍人口一樣工作、納稅，對(duì)北京這座城市所做的貢獻(xiàn)一點(diǎn)都不比戶籍人口少，但在城區(qū)落戶方面，政策的設(shè)計(jì)已經(jīng)把大部分人的路堵死了，而此前小城鎮(zhèn)買賣戶籍的政策也沒趕上。

“上千萬的流動(dòng)人口事實(shí)存在，北京離開這些人群也將難以運(yùn)行，要換個(gè)角度看待這類人群對(duì)北京城市發(fā)展的積極作用，一味封堵不如合理疏解?！瘪T奎指出，很顯然，這類人群不是高考移民，大部分舉家在京工作生活，并且具有一定的投資能力，更有著強(qiáng)烈的落戶意愿，在新的形勢(shì)下，北京小城鎮(zhèn)如何通過政策設(shè)計(jì)，分流這些大量在城市工作就業(yè)的流動(dòng)人口，既有利于小城鎮(zhèn)的人口聚集，還能通過人的流動(dòng)為小城鎮(zhèn)帶動(dòng)新的產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)會(huì)，這都需要政策設(shè)計(jì)跟上形勢(shì)。

對(duì)生態(tài)環(huán)境破壞較小的研發(fā)企業(yè)總部也對(duì)小城鎮(zhèn)建設(shè)至關(guān)重要?？偛繖C(jī)構(gòu)落地小城鎮(zhèn)，就會(huì)帶去更多的高端人才，而幾乎所有的世界城市，都將企業(yè)的管理和研發(fā)總部布局于中心城區(qū)之外的小城鎮(zhèn)，有的小城鎮(zhèn)甚至以企業(yè)來命名，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)都由企業(yè)來提供，只有北京的企業(yè)總部主要集中于城六區(qū)，能夠通過政策改革，更大力度地吸引總部企業(yè)進(jìn)駐小城鎮(zhèn)，這也是北京向世界城市看齊的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)。

實(shí)際上，借助總部機(jī)構(gòu)建設(shè)一個(gè)城鎮(zhèn)的案例在世界各地早有實(shí)踐。如日本豐田汽車所在的小鎮(zhèn)，大量的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)都是由豐田出資建設(shè)的。再比如美國巴斯夫集團(tuán)所在的小鎮(zhèn)，不僅大量的公共設(shè)施由企業(yè)建設(shè)，80%-90%的財(cái)政收入也都依靠于這家企業(yè)。“政府要堅(jiān)守城鎮(zhèn)的規(guī)劃原則，并通過法律的手段保障生態(tài)環(huán)境和公共利益，使城鎮(zhèn)居民的合法權(quán)益不能因經(jīng)濟(jì)因素受到損害。”馮奎說。

在馮奎看來，城鎮(zhèn)化的過程中要找到農(nóng)民、專業(yè)投融資機(jī)構(gòu)、流動(dòng)人口、國內(nèi)外有需求的企業(yè)總部等多個(gè)主體，實(shí)現(xiàn)多輪驅(qū)動(dòng)，推動(dòng)多個(gè)主體來參與，讓他們共同承擔(dān)北京城鎮(zhèn)化的成本，共同成為推動(dòng)城鎮(zhèn)化的動(dòng)力。

多個(gè)主體參與之下的城鎮(zhèn)化建設(shè)帶來的另一個(gè)好處是，可能會(huì)產(chǎn)生多種形態(tài)的小城鎮(zhèn)發(fā)展模式，而不同模式的好壞只有在相互的比較中分出勝負(fù)，但有了競(jìng)爭(zhēng)的存在，人口和產(chǎn)業(yè)的集聚將有更大的選擇余地，這將會(huì)倒逼著小城鎮(zhèn)的發(fā)展模式持續(xù)創(chuàng)新。

事實(shí)上，盡管傳統(tǒng)的土地開發(fā)模式極大地抬高了小城鎮(zhèn)的地價(jià)房價(jià)，但我們還應(yīng)該看到，發(fā)展中的北京在世界范圍內(nèi)都具有天然的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，大量的人口要向周邊輻射，大量的企業(yè)有在小城鎮(zhèn)選址的意愿，無數(shù)的外省市總部企業(yè)和跨國公司都愿意到北京來發(fā)展，但對(duì)于不同主體如何參與小城鎮(zhèn)建設(shè)，北京要有更多的改革政策出來。

馮奎指出，城鎮(zhèn)化的成本要建立一種分擔(dān)機(jī)制，依賴政府一家效率必然是低的，解決全面問題的可能性也會(huì)降低，城鎮(zhèn)化是牽涉到政府所有機(jī)構(gòu)的一件大事，政策改革就是要大家都在這里面找到自己的位置，承擔(dān)各自的責(zé)任。

但他同時(shí)提醒，即使是政策改革到位，也應(yīng)分類指導(dǎo)，層次遞進(jìn)，避免北京的小城鎮(zhèn)一哄而上，可以形成發(fā)展的梯隊(duì)，有的小城鎮(zhèn)可以進(jìn)行一期建設(shè)，有的可以進(jìn)行綜合開發(fā)，有的山區(qū)不適合大面積開發(fā)，可以把主動(dòng)權(quán)交給農(nóng)民，利用農(nóng)民現(xiàn)有的設(shè)施推動(dòng)服務(wù)業(yè)發(fā)展。

傳統(tǒng)的小城鎮(zhèn)土地開發(fā)模式，政府更多的是站在了資本的一邊，將城鎮(zhèn)化作為資本積累和保增長的工具，發(fā)展房地產(chǎn)的現(xiàn)實(shí)動(dòng)力來自資本對(duì)集體土地的沖動(dòng)，但卻因不能吸納就業(yè)、后續(xù)保障不健全等，無法實(shí)現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”。而衡量新一輪改革的成敗，是看政府能否站在農(nóng)民的一邊，引入更多的主體共建城市經(jīng)濟(jì)，帶領(lǐng)農(nóng)民走向共同富裕。