胡遲

今年的政府工作報告中提出，當(dāng)前我國經(jīng)濟社會發(fā)展中存在的突出矛盾和問題之一，就是產(chǎn)能相對過剩的矛盾有所加劇。其實，產(chǎn)能過剩并非是我國經(jīng)濟發(fā)展中的新問題。自“十二五”時期以來，我國經(jīng)濟告別高增長，著力于優(yōu)化結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，提升增長的質(zhì)量與效益。與此同時，產(chǎn)能過剩并未得到同步治理，反而愈發(fā)成為中國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的“痼疾”。

一、產(chǎn)能過剩的微觀和宏觀表現(xiàn)

理論上，產(chǎn)能過?？梢越缍槠髽I(yè)最低生產(chǎn)成本的供給與長期均衡中的實際供給之間的差額，與產(chǎn)業(yè)固定資本投入程度密切相關(guān)。歐美國家一般用產(chǎn)能利用率或設(shè)備利用率作為產(chǎn)能是否過剩的評價指標(biāo)。設(shè)備利用率的正常值在79%～83%之間，超過90%則認(rèn)為產(chǎn)能不夠，有超設(shè)備能力發(fā)揮現(xiàn)象。若設(shè)備開工低于79%，則說明可能存在產(chǎn)能過剩的現(xiàn)象。我國目前還沒有建立對產(chǎn)能過剩定性、定量的科學(xué)評價標(biāo)準(zhǔn)。微觀上，產(chǎn)能過剩主要表現(xiàn)為：一是產(chǎn)品價格顯著下跌，效益大幅滑波。二是產(chǎn)銷率下降，庫存增加，成本上升。三是企業(yè)虧損面與企業(yè)虧損額增加。四是開工不足，資源閑置浪費。近年來，我國許多行業(yè)出現(xiàn)的產(chǎn)能過剩均反映了以上特征。宏觀上，產(chǎn)能過剩將導(dǎo)致物價總水平明顯下降，形成很強的通貨緊縮壓力，增加宏觀經(jīng)濟的不確定性。產(chǎn)能過剩還使企業(yè)投資和居民消費的預(yù)期下降，對經(jīng)濟增長產(chǎn)生越來越明顯的下調(diào)壓力。

長期以來，我國經(jīng)濟的持續(xù)高速增長刺激了許多行業(yè)的大規(guī)模投資擴張。在資金充分供給、技術(shù)進步加速和投資增長體制瓶頸弱化（政府放松對行業(yè)準(zhǔn)入的管制）的作用下，供給能力加快增長，相反需求能力增長因受到許多中長期因素的制約而相對緩慢。因此，技術(shù)層面的因素為產(chǎn)能過剩提供了現(xiàn)實可能性。據(jù)統(tǒng)計，國內(nèi)部分行業(yè)產(chǎn)能過剩問題自2004年開始顯現(xiàn)，2005年以后呈現(xiàn)日益加劇的狀況。截至2008年，中國工業(yè)產(chǎn)品產(chǎn)量居世界第一位的已有210種。在我國工業(yè)的39個大類行業(yè)中，不少行業(yè)存在著因盲目投資、低水平擴張而造成的產(chǎn)能過剩問題。

應(yīng)該說，我國一直在大力治理產(chǎn)能過剩。自2004年起，抑制產(chǎn)能過剩就成為國家宏觀部門調(diào)控的重要內(nèi)容之一?！拌F本事件”成為當(dāng)年壓縮過剩產(chǎn)能的標(biāo)志性事件。2005年11月，國務(wù)院常務(wù)會議把鋼鐵產(chǎn)能過剩作為宏觀調(diào)控的“靶心”。2006年，國務(wù)院出臺了《關(guān)于加快推進產(chǎn)能過剩行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的通知》，從信貸、土地、建設(shè)、環(huán)保、安全等方面強化了管理，嚴(yán)格控制新上項目，重點調(diào)控行業(yè)的投資增速。2009年9月，國家發(fā)改委等十部門聯(lián)合宣布，對鋼鐵、水泥、平板玻璃、煤化工、多晶硅和風(fēng)電設(shè)備等產(chǎn)能過剩行業(yè)，國家有關(guān)部門將原則上不再批準(zhǔn)擴大產(chǎn)能的項目。2012年，我國共下達19個工業(yè)行業(yè)淘汰落后產(chǎn)能目標(biāo)任務(wù)。與2011年相比，2012年淘汰落后產(chǎn)能新增鉛蓄電池行業(yè)等，而原有水泥、平板玻璃等12個行業(yè)的任務(wù)又有所增加。

從實際執(zhí)行效果看，治理產(chǎn)能過剩的總體進展卻不如人意。不少領(lǐng)域產(chǎn)能過剩、重復(fù)建設(shè)問題仍很突出，有的甚至還在加劇。商務(wù)部信用評級與認(rèn)證中心發(fā)布的《2012年中國實體經(jīng)濟發(fā)展報告》表明，有色、建材和化工等行業(yè)產(chǎn)能過剩問題都比較嚴(yán)重。最新統(tǒng)計顯示，我國工業(yè)制成品總體上生產(chǎn)能力過剩，產(chǎn)能利用率比較低。2012年第四季度，工業(yè)制成品的產(chǎn)能利用率為80.1%，落后產(chǎn)能占到15%至20%，需要加快淘汰，部分行業(yè)產(chǎn)能嚴(yán)重過剩。鋼鐵、有色、水泥、煤化工、平板玻璃、造船、風(fēng)電設(shè)備、多晶硅等生產(chǎn)能力都是過剩的。另外，2012年1至9月，六大高耗能行業(yè)投資3.5萬億元，同比增長22.2%，增速同比提高4.2個百分點。產(chǎn)能過剩存在進一步加劇的風(fēng)險，以鋼鐵和水泥行業(yè)尤為明顯。

二、現(xiàn)階段產(chǎn)能過剩的特點：“越治理越過?！迸c“低端高端均過剩”

與改革開放以來以往幾次的產(chǎn)能過剩相比，現(xiàn)階段的產(chǎn)能過剩呈現(xiàn)以下特點：

首先，產(chǎn)能過剩有“越治理越過?！钡内厔?，以鋼鐵行業(yè)為例，2002年，我國粗鋼產(chǎn)能不足1億噸，經(jīng)過不斷的投資擴產(chǎn)，到2008年，其產(chǎn)能已達近7億噸。而到2012年底，中鋼協(xié)的口徑是9億噸。有市場機構(gòu)認(rèn)為把那些政府沒統(tǒng)計到的算在內(nèi)，可能超過10億噸。鋼鐵行業(yè)產(chǎn)能過剩也愈發(fā)嚴(yán)重。統(tǒng)計數(shù)字顯示，2005年、2010年、2012年上半年的產(chǎn)能過剩分別是8000萬噸、1.2億噸、1.6億噸。今年《政府工作報告》給出的數(shù)字是，五年累計，共淘汰落后煉鐵產(chǎn)能1.17億噸、煉鋼產(chǎn)能7800萬噸。抑制產(chǎn)能過剩的速度顯然不及新投產(chǎn)產(chǎn)能增加的速度。目前產(chǎn)能過剩在鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、焦炭等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)“尤為突出”。對這些行業(yè)，國際上一般認(rèn)為產(chǎn)能利用率在80%至85%是比較合理的，但在中國，這些行業(yè)產(chǎn)能利用率目前大體在70%至75%，IMF此前發(fā)布的研究報告甚至認(rèn)為，中國目前的產(chǎn)能利用率僅為60%。

其次，產(chǎn)能過剩呈現(xiàn)“低端過剩高端也過?！钡母窬?。這表現(xiàn)為兩個方面：在同一產(chǎn)業(yè)內(nèi)，高端產(chǎn)品有時候還賣不過低端產(chǎn)品。比如，建筑鋼材屬于鋼鐵行業(yè)的低端產(chǎn)品，很多國有鋼廠不屑于做，集體轉(zhuǎn)向板材生產(chǎn)。結(jié)果由于板材需求不足，技術(shù)含量較高的熱軋板卷價格一度低于最簡單的螺紋鋼。另一方面，除了傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，部分戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)也出現(xiàn)過剩。比如光伏行業(yè)，短時期內(nèi)投資過度，致使產(chǎn)能嚴(yán)重過剩。全球來看，2011年全球電池產(chǎn)量已達到3300萬千瓦，實際產(chǎn)能達到4500萬千瓦，產(chǎn)能過剩率超過50%。從國內(nèi)情況來看，2011年我國光伏電池產(chǎn)能已經(jīng)達到3500萬千瓦，已可以滿足全球光伏電池的安裝需要。由于產(chǎn)能大躍進和歐美“雙反”，供需嚴(yán)重失衡，光伏產(chǎn)業(yè)一度走到全行業(yè)破產(chǎn)的邊緣。美國投資機構(gòu)Maxim Group的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，中國最大的10家光伏企業(yè)的債務(wù)累計已高達175億美元，約合1110億元人民幣。3月20日，無錫尚德宣布破產(chǎn)重整，拖欠銀行債務(wù)高達71億之巨。剛剛卸任發(fā)改委主任一職的張平稱，多晶硅、光伏電池、風(fēng)機的開工率分別是35%、57%、70%。

三、產(chǎn)能過剩的深層原因

在市場經(jīng)濟環(huán)境下，一定程度的產(chǎn)能過剩應(yīng)該是常態(tài)。它對于推動市場競爭，提升企業(yè)經(jīng)營效率具有積極的效應(yīng)。但在供給已明顯過剩的情況下，還在繼續(xù)大規(guī)模投資、上項目，則在世界范圍內(nèi)實屬罕見。因此，產(chǎn)能過剩也被形象地稱之為“中國模式”下獨特的問題。究其深層原因，問題的癥結(jié)在于我國一直存在的由政府主導(dǎo)的推動經(jīng)濟增長的模式?！俺梢彩捄?敗也蕭何”。政府主導(dǎo)模式推動了我國經(jīng)濟長期高速增長，至現(xiàn)今我國經(jīng)濟規(guī)模名列世界第二的格局，同時也是造成目前產(chǎn)能過剩的最重要原因。從體制改革的角度看，產(chǎn)能過剩就在于目前階段存在的“體制性障礙”，它充分表明市場化改革并未最終到位，特別是政府職能還沒有根本轉(zhuǎn)變。就現(xiàn)狀而言，雖然經(jīng)過多年的改革，政府仍然保持著支配資源的相當(dāng)大權(quán)力。例如，雖然95%的產(chǎn)品的價格已經(jīng)放開由市場定價，但剩下5%的最重要的基礎(chǔ)產(chǎn)品與要素的定價權(quán)仍然由政府掌控。各級政府對土地資源有幾乎絕對的支配權(quán)，對于金融機構(gòu)發(fā)放信貸也有很大的影響力。在政府如此強勢的格局下，以GDP政績目標(biāo)為導(dǎo)向的各級政府代替市場決策，對微觀經(jīng)濟活動的干預(yù)不斷加強，甚至出現(xiàn)了地方政府公司化的現(xiàn)象。實際上，無論新興產(chǎn)業(yè)還是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的過剩危機，都有政府“有形之手”的影子，而市場則難以發(fā)揮配置資源的基礎(chǔ)性作用。近年來，著名經(jīng)濟學(xué)家吳敬璉曾在多個場合疾呼，中國的問題在于政府權(quán)力太大，以至政府權(quán)力嚴(yán)重侵犯市場權(quán)利。他表示，2004年他到浙江調(diào)查的時候，就發(fā)現(xiàn)從省里一直到縣里，都有要扶植的企業(yè)名單，這本身就違反了市場競爭的基本原則。在政府的主導(dǎo)下，企業(yè)（不只是國有企業(yè)，也包括民營企業(yè)）的經(jīng)營取向不再是收益最大化，而是追求規(guī)模最大化以換取更高的行政地位和地方保護，從而無限制地投資擴張產(chǎn)能。由于政府都是有任期的，每一屆政府都趨向于在自己任期內(nèi)上項目，追求高政績，而把產(chǎn)能過剩問題留給下一任政府去處理，于是乎產(chǎn)能過剩問題便呈現(xiàn)擴大化的態(tài)勢。

客觀地看，近些年的宏觀經(jīng)濟環(huán)境也不利于產(chǎn)能過剩的調(diào)整?！鞍倌瓴挥觥钡慕鹑谖C發(fā)生以來，世界各國經(jīng)濟政策的導(dǎo)向均是以刺激經(jīng)濟增長為首要目標(biāo)，我國的宏觀調(diào)控也把“保增長”放在首位。因此，“保增長”目標(biāo)的優(yōu)先更使得“調(diào)結(jié)構(gòu)”的任務(wù)變得復(fù)雜化。實際運行中，短期的“保增長”總會壓倒長期的“調(diào)結(jié)構(gòu)”。有數(shù)據(jù)顯示，2008年秋天以來迅速放量的信貸資金中，一部分資金已經(jīng)流向了“十大產(chǎn)業(yè)振興計劃”所屬的鋼鐵、水泥、船舶等產(chǎn)能過剩行業(yè)。2009年—2011年，制造業(yè)固定資產(chǎn)投資分別增長26.8%，27%和31.8%。金融危機后持續(xù)的外需低迷使我國經(jīng)濟的“三駕馬車”之一—出口一直難有大的起色，造成龐大的制造業(yè)生產(chǎn)能力又轉(zhuǎn)向國內(nèi)尋找市場。這些因素都導(dǎo)致了全社會的產(chǎn)能過剩的狀況更加嚴(yán)重。令人憂慮的是，在優(yōu)先追求“保增長”目標(biāo)的過程中，政府的權(quán)力在某些關(guān)鍵領(lǐng)域還有繼續(xù)擴大之勢。

四、抑制產(chǎn)能過剩的政策建議

2012年中央經(jīng)濟工作會議提出，要充分利用國際金融危機形成的倒逼機制，把化解產(chǎn)能過剩矛盾作為工作重點。工業(yè)和信息化部年度工作會議也要求，2013年將繼續(xù)“調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)”，為此將“著力化解產(chǎn)能過剩矛盾”。2013年1月22日，由工信部、發(fā)改委、國資委等部委著力推進的九大行業(yè)并購重組開始啟動，化解剩余產(chǎn)能是其中的一個重要維度。毫無疑問，產(chǎn)能過剩問題是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中“繞不過去的坎”，化解產(chǎn)能過剩必須毫不動搖地一直堅持下去。鑒于前期的經(jīng)驗與教訓(xùn)，政策的制定必須既充分考慮現(xiàn)階段的體制特點與經(jīng)濟環(huán)境，又前瞻未來的體制改革目標(biāo)，從而提升政策的針對性與有效性。

（一）加快推進政府職能轉(zhuǎn)變

李克強總理不久前指出，改革是中國最大的紅利。要從根本上建立去除產(chǎn)能過剩的長效機制，就必須堅定不移地深化體制改革。“解鈴還須系鈴人”。加快推進政府職能的轉(zhuǎn)變對于有效化解產(chǎn)能過剩具有至關(guān)重要的。當(dāng)然，政府轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念是必要的，但如果政府職能不轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念就只能成為“軟約束”。政府應(yīng)當(dāng)盡早完成由“經(jīng)濟建設(shè)”型政府向“公共服務(wù)”型政府的轉(zhuǎn)變。政府轉(zhuǎn)變職能有兩個作用：一是把投資權(quán)力還給企業(yè)，讓企業(yè)根據(jù)市場行情理性決策投資；二是減少對本地企業(yè)的保護，讓落后的產(chǎn)能再無“藏身之地”。由于我國的體制改革具有政府主導(dǎo)型的特點，由政府自身改革來轉(zhuǎn)變職能等于是讓政府自己“革自己的命”。多年來的體制改革歷程已表明了這一改革使命的艱巨性。因此，在“十八大”之后新的歷史時期，政府部門應(yīng)當(dāng)站在全局與歷史的高度，以“壯士斷腕”的氣魄，拿出更大的政治勇氣和智慧，敢于觸及深層次矛盾和重大利益調(diào)整，深入推進包括政府體制改革在內(nèi)的全方位的改革開放。

令人欣慰的是，在十二屆全國人大一次會議上，醞釀已久的國務(wù)院大部制改革方案終于出臺。改革的重點是緊緊圍繞轉(zhuǎn)變職能和理順職責(zé)關(guān)系，穩(wěn)步推進大部門制改革，而大部制改革最大亮點是向社會和市場放權(quán)，以放權(quán)破題政府職能轉(zhuǎn)變。比如改革鐵道部，實行“政企分開”就是向市場放權(quán)。全社會殷切寄希望于新一屆政府能夠深入推進政府機構(gòu)改革，切實轉(zhuǎn)變政府職能，不斷提升政府機構(gòu)適應(yīng)市場的能力與調(diào)控經(jīng)濟的效率。

（二）提升組合政策的有效性

鑒于我國經(jīng)濟環(huán)境與體制的復(fù)雜性，發(fā)改委、工信部等部門一直采取“組合政策”來加快淘汰落后產(chǎn)能進度。這些政策包括：一是深化資源性產(chǎn)品價格改革，理順煤、電、油、氣、水、礦等資源產(chǎn)品價格關(guān)系，完善電力峰谷分時電價，按程序加大差別電價、懲罰性電價實施力度。二是推進稅收機制改革，除了將原油、天然氣和煤炭資源稅由從量征收改為從價征收并適當(dāng)提高稅負水平，還將制定機動車燃油消耗量限值標(biāo)準(zhǔn)。三是建立能源消費總量控制制度，能源消費總量控制目標(biāo)分解落實到地方政府，實行目標(biāo)責(zé)任制管理，以抑制高耗能行業(yè)過快增長。四是加強信貸管理，優(yōu)化金融資源配置，強化稅收調(diào)節(jié)作用，支持產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。五是以土地管理作為重要抓手，嚴(yán)格控制產(chǎn)能過剩行業(yè)新項目建設(shè)。六是將淘汰落后產(chǎn)能目標(biāo)完成情況和措施落實情況納入政府績效管理和國有企業(yè)業(yè)績管理，實行問責(zé)制。

毫無疑問，上述政策的出發(fā)點是積極的，也符合我國當(dāng)前的實際情況，但從治理產(chǎn)能過剩的實踐看，組合政策的有效性還亟待提升。一是資源性產(chǎn)品價格改革的步伐還應(yīng)當(dāng)加快，這樣能夠一定程度上約束政府及企業(yè)的投資沖動，從源頭抑制產(chǎn)能過剩的發(fā)生。二是加大政策執(zhí)行與監(jiān)管的力度，原工信部部長李毅中近日表示，政府部門在調(diào)控淘汰落后產(chǎn)能上力度還不夠，措施不得力。因此，必須加大監(jiān)管的力度，不折不扣地執(zhí)行各項政策法規(guī)，切不可姑息手軟，同時增強各項政策之間的協(xié)調(diào)效應(yīng)與合力。三是在目前體制環(huán)境下，強調(diào)行政問責(zé)制的使用。鑒于現(xiàn)階段的產(chǎn)能過剩在很大程度上是政府權(quán)力干預(yù)市場運行所致，行政力量造成的問題現(xiàn)階段還只能用行政的辦法來應(yīng)對。在這方面，有些地方在治理污染上已經(jīng)創(chuàng)造了很好的經(jīng)驗，一些地方政府提出“治河先治污，治污先治官，治官先治人”的鐵腕治污措施，收到很好效果。與此相比，國內(nèi)還鮮有官員因產(chǎn)能過剩問題受到處罰。下一步必須要突出行政問責(zé)制的作用。當(dāng)然，這只是現(xiàn)階段不得已而為之的現(xiàn)實對策，而非長久之計。強化行政辦法的弊病在于與體制改革的方向“背道而馳”，其執(zhí)行效率肯定是“非優(yōu)化”的，但目前環(huán)境下的確沒有“最優(yōu)策略”，而只能退而求其次，并承擔(dān)相應(yīng)的成本。從長期看，行政手段與市場調(diào)節(jié)兩種工具的運用是一個此消彼長的關(guān)系，市場手段有一個循序漸進的發(fā)育過程?，F(xiàn)行的體制環(huán)境決定了行政手段還不可缺少。

（三）企業(yè)積極轉(zhuǎn)變發(fā)展模式

不可否認(rèn)的是，在前些年的高增長背景下，一部分企業(yè)因不了解市場信息，或?qū)ξ磥砻つ繕酚^，投資上項目也是造成目前產(chǎn)能過剩的原因之一。因此，對于抑制產(chǎn)能過剩，企業(yè)也是責(zé)無旁貸。企業(yè)應(yīng)當(dāng)積極行動起來，在充分掌握市場行情的情況下，做到理性決策?！端{海戰(zhàn)略》一書提出：“要贏得明天，企業(yè)不能靠與對手直面競爭，要以創(chuàng)新為中心，擴大需求，開創(chuàng)“藍?！薄Ｔ谀壳爱a(chǎn)能過剩的情況下，企業(yè)尤其應(yīng)當(dāng)以轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念，改變競爭模式，從“紅?！鞭D(zhuǎn)向“藍?！眮響?yīng)對。以市場化程度較高的家電行業(yè)為例，目前白色家電行業(yè)已呈現(xiàn)出產(chǎn)能過剩，但產(chǎn)能過剩主要集中在中低端產(chǎn)品領(lǐng)域，而包括變頻空調(diào)、節(jié)能環(huán)保冰箱等在內(nèi)的中高端產(chǎn)品依然存在供不應(yīng)求的情況。國內(nèi)白電行業(yè)的龍頭企業(yè)——海爾、海信均率先轉(zhuǎn)型中高端產(chǎn)品。這表明企業(yè)的增長由以前單純的規(guī)模拉動逐步過渡到智能化的技術(shù)驅(qū)動，企業(yè)的未來競爭模式將從之前規(guī)模驅(qū)動改變?yōu)榧夹g(shù)驅(qū)動。這些家電企業(yè)經(jīng)營模式的轉(zhuǎn)型值得其它企業(yè)借鑒。

（作者系國務(wù)院國資委研究中心 研究員）